مقدمه ای بر تحلیل اجرای سیاست عمومی

دانشمندان علوم سیاسی با افت و خیزهای زیادی توجه خود را به مطالعه سیاستگذاری عمومی معطوف داشته اند و موضوعاتی که با آن ها سر و کار پیدا می کنند و روش شناسی هایی که به کار می گیرند بر تمایزهای میان علایق آن ها تأثیر زیادی داشته است

● چارچوب نظری تحلیل اجرای سیاست عمومی

دانشمندان علوم سیاسی با افت و خیزهای زیادی توجه خود را به مطالعه سیاستگذاری عمومی معطوف داشته اند و موضوعاتی که با آن ها سر و کار پیدا می کنند و روش شناسی هایی که به کار می گیرند بر تمایزهای میان علایق آن ها تأثیر زیادی داشته است. افزون این که ماهیت چند رشته ای و میان رشته ای بودن ادبیات سیاستگذاری عمومی وظیفه تعریف و شناخت حوزه تحلیل سیاست ها را بسیار پیچیده و دشوار می سازد و نظم بخشیدن به [نظریات] را در کانون توجه تحلیلگران سیاست ها قرار می دهد. گاهی نظم نظری و تئوریک می تواند از طریق کاربست یک مدل در تحلیل اجرای سیاست ها حاصل شود و به این صورت ادبیات محقق و روش تحلیل وی را سازماندهی نماید. (برای مثال نگاه کنید به شکل ۱- ۴). افزون این که مدل، میان نگرانی ها و توجهات مختلف تحلیلگران سیاست ها ارتباط برقرار می کند، نظرها را به سوی مؤلفه های تعیین کننده، علل و پیامدهای یک سیاست عمومی جلب می کند و نیز بر سنجش و کاهش شکاف میان سیاست اتخاذ شده و آن چه در عمل اجرا می شود، تأکید می نماید.

برای نمونه در مدل فوق اجزا و مؤلفه های اصلی عبارتند از:

۱) محیط که هم مجریان و مقامات دولتی را بر می انگیزد و هم تولیدات آن ها را مصرف می کند؛

۲) تقاضاها و منابع که انگیزشی است از محیط که به سوی سیاستگذاران منتقل می شود،

۳) فرآیند تبدیل که شامل ساختارهای رسمی به اضافه فرآیندهای حکومتی است که تقاضاها و منابع (حمایت ها) را تبدیل به سیاست عمومی می نماید،

۴) سیاست ها که عبارتند از اهداف، مقاصد و بیانات رسمی مقامات دولتی؛

۵) اجرا، به معنای عملیاتی کردن سیاست ها به همان صورتی که ابلاغ شده است؛

۶) بازخورد اجراء که به شکل تقاضاها و حمایت ها در وحله بعدی به درون سیستم تبدیل بازگردانده خواهد شد. از بسیاری جهات این چارچوب با سایر مدل های سیستمی در مطالعه سیاست که اولین آنها توسط ایستون ارائه شده است، تفاوت دارد. برای مثال اولین و مهم ترین وجه تمایز این مدل این است که سیاستگذاری و اجرا را به مثابه دو مقوله و فرآیند جدا از هم در نظر می گیرد.

برخی از ویژگی ها و مؤلفه های نظام اجرای سیاست عمومی بیش از سایر مؤلفه ها مورد تحقیق و مطالعه قرار گرفته است. طی نیم قرنی که از تولد تحلیل سیاستگذاری عمومی می گذرد، تلاش های صورت گرفته در تحلیل مؤلفه های اقتصادی و موانع اجتماعی، نقد رفتار و عمل دولت، و فرآیندهای سیاسی که طی آن ها تصمیم گیری می شود، بسیار پراکنده و نامنسجم بوده است. اما در سال های اخیر تحلیلگران سیاست ها توجه خود را به سوی بازتاب ها، بازخوردها و پیامدهایی که سیاست ها ممکن است بر مردم و مشکلاتی که با آن ها مواجهند داشته باشد، معطوف نموده اند. و به این ترتیب، تمرکز بر علل و عوامل تعیین کننده و نیز پیامدهای سیاست های عمومی درک ما از فرآیند سیاستگذاری عمومی را بسیار ارتقا داده است. با این حال هنوز چیز زیادی در این باره که چگونه تصمیمات سیاستگذاران تبدیل به خدمات عمومی می شوند، در اختیار ما قرار نمی دهند. ادبیات سیاستگذاری عمومی هنوز درباره کاربست و اجرای سیاست عمومی چیز زیادی برای گفتن ندارد. به طور خلاصه، توجه کافی به ارتباط میان سیاستگذاری و اجرا مبذول نشده است. تعیین عناصر سازنده تصمیمات سیاستی و شناخت پیامدها و اثرات آن ها یک چیز است و ارائه توضیحی برای پیامدهای سیاست چیز دیگری است. هدف ما در این بخش تحلیل فرآیند اجرای سیاست عمومی است. از این رو، مفاهیم اجرا را تعریف کرده و ادبیات حاضر را بررسی خواهیم کرد تا به چارچوبی تحلیلی دست پیدا کنیم. هم چنین مدلی را ارائه خواهیم کرد که کاربرد مفیدی برای تحلیل اجرای سیاست عمومی دارد.

● تعریف اجرای سیاست

در ادبیات فعلی سیاستگذاری عمومی کاربردهای مختلف و گاهاً متضادی از مفهوم اجرا مشاهده می کنیم. با این حال تعریف ما تا حدودی شفاف و روشن است. اجرای سیاست شامل آن دسته از فعالیت های افراد یا گروه های عمومی و خصوصی است که در پی دستیابی به اهدافی است که در فرآیند تصمیمات سیاستی صورتبندی شده اند. این فعالیت ها، هم تلاش های مقطعی برای تبدیل تصمیم به عمل را در بر می گیرد و هم تلاش های مداوم جهت دستیابی به تغییرات بزرگ و کوچک که تصمیمات سیاستگذاران پیش بینی کرده شامل می شود. ویلیامز تحلیل اجرا را موجز و مختصر بیان کرده است (Williams, ۱۹۷۱: ۱۴۴): «در مفهوم کلی، تحلیل اجرا به دنبال تعیین این نکته است که آیا یک سازمان می تواند افراد و مصالحش را در قالبی منسجم شکل بندی نماید و آن ها را در مسیری که اهداف مدنظر سازمان محقق شوند هدایت کند.»

باید تأکید کنیم که مرحله اجرا تا زمانی که اهداف بلند مدت و کوتاه مدت در مرحله تصمیم گیری به روشنی تعیین نگردیده اند، آغاز نخواهد شد. این مرحله تنها پس از عبور از مرحله قانونگذاری و تخصیص منابع (و گاه حکم قوه قضائیه) اتفاق می افتد. همان گونه که پرسمن و ویلدواسکی می گویند (۱۹۷۳; xiv): «جهان پر از پیشنهادها و توصیه های سیاستی است که عقیم مانده اند. شما نمی توانید چیزی که آغاز نکرده اید به پایان ببرید. شکست اجرا همیشه ناشی از عدم موفقیت در پیروی [از اهداف] نیست بلکه در ضعف و ابهام آن چیزی است که باید تعقیب شود.» از این رو مطالعه اجرا، مؤلفه هایی که در آشکارسازی و عینی سازی اهداف سیاستگذاری دخیلند را هم مورد بررسی قرار می دهد.

تمایز روشنی میان تحلیل اجرای سیاست و مفهومی که به طور عام تحت عنوان مطالعه بازخورد سیاست از آن یاد می شود وجود دارد. در عین حال که این مفاهیم متمایزند اما کاملاً بی ارتباط با هم دیگر نیستند. مطالعه بازخورد به دنبال شناخت پیامدهای یک تصمیم سیاستی است. برای مثال آیا مراسم مذهبی در دانشگاه ها در پی تصمیم دیوان عالی تغییر کرده است؟ آیا در پی برنامه جدید آموزشی کودکانی که ضعف تحصیلی داشتند، بهبود یافته اند؟در مقابل، مطالعه اجرا با تمرکز بر مجموعه فعالیت هایی که بر تحویل خدمات عمومی تأثیرگذارند، که یکی از ابعاد آن بازخورد سیاستی را روشن می سازد. از این رهگذر، همان گونه که دولبیر معتقد است، مطالعه بازخورد به طور معمول در پی پاسخ به این سؤال است که «چه اتفاقی افتاد؟» در حالی که مطالعات اجرا این پرسش را مطرح می کند که «چرا به این شکل اتفاق افتاد؟».

باید به این نکته اشاره کنیم که ما معتقد نیستیم مطالعه اجرای سیاست مسائل حوزه بازخورد را هم پاسخگو باشد. مدل مد نظر ما و تحلیل ما که سرچشمه گرفته از آنست، نه تنها به این منظور که برون دادهای نهایی سیاست حکومتی را ارزیابی و اندازه گیری نماید، بلکه جهت توضیح آن چه اجرای سیاست می نامیم طرح و به کار گرفته شده است. گاهی مشاهده می کنیم برخی خدمات عمومی ارائه می گردند بدون این که هیچ گونه بازخورد مثبتی (کارکرد) بر مشکلی که سیاست جهت حل آن اتخاذ شده داشته باشد. ممکن است آن سیاست به طور مؤثری اجرا شود اما به این دلیل در داشتن هر گونه بازخورد مثبتی ناموفق باشد که اهداف آن بد برداشت شده و یا به علت نامساعد بودن شرایط پیرامونی. از این رو، اجرای موفق یک سیاست برای دستیابی به برون دادهای کاملاً مثبت شرط لازم است اما کافی نیست.

● مطالعه اجرای سیاست عمومی

در حال حاضر تقریباً مطالب اندکی راجع به فرآیند اجرای سیاست عمومی می دانیم. که این امر نقص ناخوشایندی در درک فرآیند سیاستگذاری است و ممکن است به جمع بندی های نادرست در نزد سیاستگذاران منجر گردد. هنگام مواجهه با یک سیاست ناموفق، بسیاری از تحلیلگران عدم موفقیت آن را به ضعف برنامه ریزی یا نقص خود سیاست نسبت خواهند داد. اما این نسبت و اتهام معمولاً ناروا است. لوین با تحلیل سیاست های اجتماعی آمریکا به این جمع بندی رسیده است که «بیشتر مشکلات سیاست جنگ با فقر ناشی از ماهیت برنامه ها نبوده بلکه بیشتر مرتبط با اجرا است» (Levine, ۱۹۶۸: ۸۶). دولبیر و هاموند با اشاره به شکاف ممکن بین مقاصد و اهداف مسئولین دولتی (سیاست) و ارائه خدمات عمومی (اجرا)، استدلال کرده اند که:

«در واقع، ممکن است تصمیم و سخن تصمیم گیر تعیین کننده باشد، اما ابلاغ چنین سیاست های کلانی صرفاً آغاز فرآیند واقعی تعیین این مسئله است که چه اتفاقی برای چه کسی خواهد افتاد و درک مرحله بعدی برای تحلیل کامل سیاست ضروری است». (Dolbeare and Hammond, ۱۹۷۱: ۱۴۹)

به این ترتیب تحلیل اجرا بعد جدیدی را به تحلیل سیاستگذاری عمومی افزوده است. این بعد به تحلیلگران و سیاستگذاران، درک جدیدی از این که چگونه سیستم سیاستی در ترجمه اهداف اصلی سیاستگذاری به خدمات عمومی معنادار و منسجم موفق می شود یا شکست می خورد، ارائه می کند. سؤال اصلی این جاست که چرا ما اطلاعات و آگاهی اندکی راجع به مسائل اجرای سیاست ها داریم؟ اگر این فرآیند این قدر مهم است چرا تلاش زیادی برای شناخت مؤلفه های اساسی آن صورت نگرفته است؟ این نادیده گرفتن و بی توجهی تا حدودی به دلیل این تصور ساده لوحانه در تحلیل ها است که «وقتی یک سیاست توسط حکومت اتخاذ گردید، این سیاست حتماً اجرا شده و نتایج حاصل شده بسیار نزدیک به نتایجی است که مورد انتظار سیاستگذاران بوده است» (Smith, ۱۹۷۳: ۱۹۷). فرآیند اجرا، به عنوان یک سری از اقدامات و تصمیمات پیش پا افتاده و کم ارزش تصور شده است که ارزش جلب توجه دانشمندان و تحلیلگران سیاست های عمومی را ندارد. اجرا به طور گمراه کننده ای آسان تصور شده که در بر دارنده هیچ مسئله مهمی نمی باشد و اغلب چنین متصور می شد که مسائل و مشکلات اساسی سیاستگذاری در فرآیند تصمیم گیری مجریان و قانونگذاران حل شده است.

دوم این که، شاید توسعه نظام های برنامه ریزی، بودجه بندی و تصمیم گیری (PPBS)- یعنی تکنیک تحلیلی و برنامه ریزی غالب در دهه ۱۹۶۰- تحلیلگران سیاست های عمومی را به نادیده گرفتن مسائل و مشکلات اجرای سیاست های عمومی متمایل کرده باشد.

متدهایی مانند PPBS با تمرکز بر روش های مختلف و متعارض گزینش اهداف و برنامه ها، در وحله اول توجهات را به سوی تصمیمات سیاستگذارانی که در بالای هرم سیاستگذاری هستد، جلب می نمایند تا طیف وسیعی از فرمانبران پایین دست نهادهای اجرایی می باشند. نگرانی های PPBS راجع به ارتقای بنیادهای اتخاذ سیاست ها، مانع پرداخت به مشکلات تحویل خدمات عمومی گردیده است. همان گونه که ویلیامز اشاره می کند، PPBS بر اهداف برنامه ها و ابزارهای جایگزین دستیابی به آن اهداف تأکید دارد. در حالی که، چنین تأکیدی نیاز به عنایت داشتن به اجرا یا عملیاتی کردن برنامه های عمومی را ضروری نمی داند.

عامل سوم، طاقت فرسایی مطالعه عمیق در فرآیند اجرای سیاست عمومی است. مشکلات و مسائل اجرای سیاست عمومی به طور خارق العاده ای پیچیده است و دانشمندان به طور معمول به علت ملاحظات متدولوژیک از این حوزه دور می مانند. همانند مطالعه صورتبندی سیاست، تحلیل فرآیند اجرا نیز مشکلات زیادی را در بردارد؛ برای مثال دشوار بتوان بازیگران مرتبط را شناسایی کرد و یا این که اندازه گیری بسیاری از متغیرهایی که برای مطالعه اجرا ضروری هستند- اگر نگوییم غیر ممکن- حداقل بسیار دشوار می باشد. همچنین برخلاف حوزه قانونگذاری و حقوقی که در آن قوانین و احکام روشن و مضبوط می باشند، تفکیک و تحلیل تصمیم ها در حوزه اجرایی و مدیریتی معمولاً به سختی امکان پذیر است. سرانجام این که تحلیل کامل اجرا نیازمند توجه به کنش های مختلف و چندگانه در برهه ای طولانی از زمان می باشد که شامل صرف زمان و منابع بسیار خواهد بود.

البته این گفته نه به این معناست که اجرا توسط سیاستگذاران و تحلیلگران سیاست ها نادیده گرفته شده و نه به این معنا است که این مشکلات غیر قابل حل می باشند. سیاستگذاران به دنبال نتایج ناخوشایند برخی سیاست ها مانند سیاست های اجتماعی جامعه کبیر در آمریکا توجه خود را به سوی مشکلات اجرا معطوف ساخته اند. در بین مهم ترین این مطالعات مربوط به اجرا می توان از مطالعات کافمن با موضوع خدمات جنگلداری آمریکا (Kaufaman, ۱۹۶۰)، مطالعات بایلی و موشر در مورد اجرای قانون آموزش ابتدایی و راهنمایی (Bailey and Mosher, ۱۹۶۸)، تحلیل درثیک از برنامه های کمک بلا عوض دولت فدرال (Derthick, ۱۹۷۰)، تحلیل و بررسی گراس و همکارانش از طرح برنامه ریزی سازمانی (Gross and et. al, ۱۹۷۱)، مطالعه برک و کیرست درباره کمک های دولت فدرال به برنامه های آموزشی (Berke and Kirst, ۱۹۷۲) و مطالعه پرسمن و ویلداوسکی درباره برنامه توسعه شهری اوکلاند (Pressman and Wildavsky, ۱۹۷۳) نام برد. این مطالعات و دیگر مطالعات به شناخت مؤلفه هایی که در درک فرآیند اجرای سیاست عمومی دخیلند، کمک شایانی نموده اند.

در حالی که این مطالعات حاوی اطلاعات بسیار می باشند اما کارآمدی آن ها به دلیل فقدان رویکرد تئوریک محدود می باشد. تا امروز، کسی چارچوب نظری جامعی که بتواند اجرای سیاست عمومی را تبیین نماید بسط نداده است. بدون چنین چارچوبی دشوار بتوان درک خود از این فرآیند را در حوزه های متفاوت و جدا از هم افزایش داد. البته تلاش های اندکی برای فراهم ساختن چنین چارچوبی صورت گرفته (Smith, ۱۹۷۳; Bunker, ۱۹۷۲) لیکن کافی نیست. برای مثال، اسمیت اشاره می کند که اجرا در میان کشورهای در حال توسعه یک مشکل اساسی است چرا که در آن جا، منافع خصوصی [گروه های ذینفع] به دنبال ممانعت «دیوانسالاری محاصره شده»، از اجرای سیاست های عمومی می باشد. اسمیت استدلال می کند که این وضعیت به ندرت در دموکراسی های غربی قابل مشاهده است (Smith, ۱۹۷۳: ۱۹۹). در حالی که، این استدلال به سختی قابل دفاع است، زیرا مشکلات اجرا در کشورهای غربی و غیر غربی مشابه یکدیگر مشاهده می شوند؛ این مسائل ویژگی عام سازمان های پیچیده است.

حسین قلجی

منابع

Arora P. K. (۱۹۷۲) Coparitive Public Administration, New Delhi: Associated Publishing House.

Beblawi and luciani (۱۹۸۷), The Rentire State (ed.), London; croomHelm.

Bill Jamse (۱۹۸۴) Politics in the Middle East, Boston Little Brown.

Braibant Ralf (۱۹۶۸) Civil Service of Pakistan (in) Macridis and Brown (ed.) Comparitive Politics, Boston: Little Brown.

Burnham James (۱۹۴۱) The Managerial Revolution, New York, Freepress.

Crozier Michel (۱۹۶۴) The Bureaucratic Phenomenon, Chicago: Chicago University Press.

Derlmutter Amos (۱۹۷۷) The Military Politics in Modern Times, New Haven: Yale University Press.

Englehart Ronald (۱۹۸۸) The Rennissance of Political Culture, American Political Science Review, Vol. ۸۲, NO, ۴.

Esman Milton (۱۹۶۶) The politics of Development Administration (in) Montgomery John, Approaches to Development, New York: Mc Graw Hill.

Esman Milton (۱۹۸۰) Development Assistance in public Administration, Public Administration Review, Vol. ۴۰, No. ۵.

Fredrich Carl (۱۹۶۳) Man and His Government, New York: McGraw Hill.

Gaus John (۱۹۷۴) Reflection on public Administration, Albama: University of Albama Press.

Greth H. and Wright- Mills C.(۱۹۴۸) From Mar Weber, London: Routledge.

Hall H. Richard (۱۹۶۲) Interaorganization Structure Variation, Administration Science Quarterly, Vol. ۷, No. ۳.

Heady Ferrel (۲۰۰۱) Public Administration: Comparative perspective, New York: Marcel Dekker.

Heeger Gerald (۱۹۷۴) The Politics of underdevelopment, New York: St. Martins Press.

Held David (۱۹۸۹) Political Theory and Modern state, London: Polity press.

Hepter Metin (۱۹۸۷) The state and public Burcaucracies: A comparative perspective, Westport: Greenwood press.

Huntington Samuel (۱۹۶۸) Political Order in Changing Societies, New Haven: Yale University Press.

Kernaghan K. (۱۹۹۴) Empowerment and public Administration, Canadian Public Administration (۵۵).

Marx Morstein (۱۹۵۷) The Administrative state, Chicago: University of Chicago Press.

Monroe Michal (۱۹۷۰) prismatic Behavior in the United States, Journal of comparative Administration, Vol. ۲, NO. ۲.

Thompson Victor (۱۹۶۱) Modern organization, New York: Alfred Knopf.