رقابت بر سر رانت نفت

در کشورهای نفت خیز توسعه نیافته و در حال رشد رقابت بر سر رانت نفت غالبا در سه سطح انجام می پذیرد

در کشورهای نفت‌خیز توسعه‌نیافته و در حال رشد رقابت بر سر رانت نفت غالبا در سه سطح انجام می‌پذیرد. نخست، در سطح بین‌المللی بین کشورهای نیرومند و شرکت‌های بین‌المللی نفتی وابسته به آنها، به‌منظور تصاحب بیشترین سهم از رانت نفت کشور مورد نظر. دوم، در سطح کلان داخلی، بین طبقه حاکم کشور نفت‌خیز و کشورهای نیرومند (و شرکت‌های بین‌المللی نفتی وابسته به آنها) که حق اکتشاف و تولید نفت را در کشور نفت‌خیز توسعه‌نیافته و در حال رشد مورد نظر کسب کرده‌اند. سوم، در سطح خرد، بین گروه‌ها و اقشار اجتماعی کشور نفت‌خیز توسعه‌نیافته و در حال رشد. (هادی زمانی، ۲۰۰۸). شدت، چگونگی و مکانیسم این رقابت‌ها دارای تاثیرات چشمگیری بر ساختار سیاسی و اقتصادی کشورهای نفت‌خیز توسعه‌نیافته و در حال رشد بوده است. سرنوشت بسیاری از این کشورها در روند این رقابت‌ها رقم خورده است. در کشورهای نفت‌خیز توسعه‌نیافته و درحال رشد، سیکل رقابت بر سر رانت نفت معمولا با رقابت بین کشورهای نیرومند بر سر رانت نفت آغاز می‌شود و با بالا گرفتن گرایش‌های ناسیونالیستی و افزایش قدرت دولت در کشورهای مزبور، به مرحله دوم فرا می‌رود. در این مرحله دولت حاکم در کشور نفت‌خیز از شرکت‌های بین‌المللی نفتی که در آن کشور فعال هستند خواهان سهم بیشتری از رانت نفت می‌شود تا بتواند بخشی از آن را صرف توسعه و نوسازی کشور خود کند. اما، به دلیل ساختار رانتی اقتصاد، مشکلات توسعه نفت‌محور با سرعت آشکار گشته و در بدنه اقتصاد و جامعه کشور نفت‌خیز گسترده می‌شوند. این امر کار توسعه اقتصادی و سیاسی کشور را دشوار می‌سازد. بالاخره، در مرحله سوم دامنه رقابت بر سر رانت نفت به درون طبقات و اقشار اجتماعی کشور نفت خیز توسعه‌نیافته و درحال رشد گسترده می‌شود. در پاره‌ای از کشورها این رقابت از کنترل دولت خارج شده، چنان شدت می‌گیرد که امر حکومت‌کردن را برای دولت مرکزی بسیار پرهزینه و سخت می‌سازد و نهایتا به جنگ‌های داخلی و فروپاشی دولت می‌انجامد. (Kaldor, Karl and Said, ۲۰۰۷)

● بررسی تجربه ایران در چارچوب رقابت بر سر رانت نفت

در فاصله ١۳۳۲ تا ١۳۴۲، حکومت با حذف نیروهای سیاسی اقدام به از بین بردن پراکندگی در منابع قدرت سیاسی، متمرکز کردن قدرت سیاسی و بازسازی ساخت دولت مطلقه کرد. روند حذف گروه‌های سیاسی ابتدا با سرکوب نیروها و تشکیلات جبهه ملی و احزاب چپ آغاز گردید. حکومت تا سال ١۳۴۲ همچنان از حمایت روحانیون و اشراف زمین‌دار برخوردار بود. اما پس از تحکیم پایه‌های قدرت خود، در سال ١۳۴۰ حکومت حذف این نیروها را نیز در دستور کار خود قرار داد. در سال ١۳۴۰ شاه مجلس را مرکز فئودال‌ها و نیروهای ضداصلاحات خواند و آن را برای دو سال‌ونیم منحل کرد. متعاقبا اقدام به پاکسازی ارتش از امیران و افسرانی که به لحاظ سیاسی خطرناک تشخیص داده می‌شدند، نمود. از سال ١۳۴۱ نیز پیکار سیستماتیک و شدیدی را علیه نیروهای مذهبی آغاز کرد که با سرعت به حذف و به حاشیه راندن آنها از قدرت سیاسی و اجتماعی انجامید. (هادی زمانی، ۲۰۰۸).

بعد از سال ١۳۳۲ ارتش به عنوان رکن اصلی دستگاه سیاسی ظاهر شد. در فاصله ١۳۴۰ تا ۱۳۵۰ شمار ارتشیان به ۴۰۰ هزار نفر افزایش یافت و کشور به نحو فزاینده‌ای به انواع سلاح‌های جدید مسلح گردید. بودجه نظامی از ۷۰ میلیون دلار در سال ١۳۳۹ به ۵۵۰۰ میلیون دلار در سال ١۳۵۳ افزایش یافت. حکومت برای تثبیت خود، دستگاه سرکوب گسترده و نیرومندی تاسیس کرد. دستگاه دیوانسالاری با سرعت خیره‌کننده گسترش یافت، به‌صورتی که دامنه گسترش بوروکراسی با سرعت روستاها را نیز دربر گرفت. دخالت دولت در امور اقتصادی به نحو بی‌سابقه‌ای گسترش یافت و برنامه بلندپروازانه‌ای برای نوسازی و توسعه اقتصادی کشور آغاز گردید. (هادی زمانی، ۲۰۰۷).

در دهه‌های ۳۰ و۴۰ حکومت با انجام اصلاحاتی مانند اصلاحات ارضی و اعطای حقوق زنان، گام‌های مهمی در جهت اصلاح ساختار سیاسی و مدرن‌سازی جامعه برداشت. یکی از پیامدهای برنامه اصلاحات دهه ۴۰ گسترش طبقه بورژوازی نوخاسته بود که با برخورداری از کمک‌های مالی، حمایت گمرکی، بخشش مالیاتی و امتیازات انحصاری با سرعت رشد کرد و به یکی از پایه‌های قدرت دربار تبدیل شد.

در نتیجه اقدامات فوق، نسل سیاستمداران اشرافی و تجار قدیم، جای خود را به نسل جدیدی از نظامیان، روشنفکران، تکنوکرات‌ها و صاحبان حرف داد که خود را وابسته به حکومت و دربار می‌دانستند و در ارتش، دستگاه بوروکراسی دولت و صنایع نوپا متشکل بودند.

در زمینه اقتصادی طی دوره ١۳۴١-١۳۳۴ دولت با مشکلات متعددی مواجه گشت. اما نهایتا بر این مشکلات فائق آمد و توانست در دور دوم، یعنی طی دوره ١۳۵۱-١۳۴۱ موفقیت‌های چشمگیری در عرصه توسعه اقتصادی و نوسازی کشور کسب کند. هرچند مجموعه سیاست‌های به کار گرفته شده در این دوران، برنامه توسعه و نوسازی ایران را به مکانیسمی یک‌بعدی تبدیل کرد که نتوانست اشتغال لازم برای جمعیت رو به رشد کشور را تامین کند و اقشار کم‌درآمد را در دستاوردهای توسعه سهیم نماید.

در مجموع، دوره ١۳۵١-١۳۴١ یکی از دوره‌های موفق نوسازی ایران می‌باشد. اما، به لحاظ سیاسی، از آغاز این دوره نظام سیاسی کشور با سرعت به استبداد فردی فروغلتید، تا آنجا که در آستانه ١۳۵۲ مکانیسم موثری برای حسابرسی فعالیت‌های نظام وجود نداشت. نبود رقابت سیاسی به سرعت به شکل‌گیری انحصارات و تخصیص امتیازات اقتصادی بر مبنای روابط سیاسی منجر گردید، به نحوی که پیشبرد هیچ پروژه بزرگی بدون جلب موافقت و احتمالا مشارکت رده‌های بالای نظام سیاسی میسر نبود. تمرکز بیش از حد قدرت و نبود آزادی‌های سیاسی موجب افت کارایی دستگاه‌های اقتصادی و اداری گردید. از اوایل دهه ۱۳۵۰، ساختار سیاسی کشور با سرعتی فزاینده به مانعی در برابر توسعه اقتصادی کشور تبدیل شد. (همایون کاتوزیان، ۱۳۷۹).

مرحله توسعه نفت‌محور بادوام و پایدار نیست. زیرا ساختار و فرهنگ رانتخواری با سرعت نهاد دولت را از درون پوسیده می‌کند و آن را در اجرای وظایفش ناتوان می‌سازد. در واقع طی دهه ۴۰ درآمد سرشار نفت به دولت اجازه داد برنامه بلندپروازانه و آمرانه‌ای را برای نوسازی و صنعتی کردن کشور به اجرا بگذارد. به لحاظ اقتصادی این کار بر پایه استراتژی جانشین‌سازی واردات انجام پذیرفت. به لحاظ سیاسی این پروژه بر پایه دو محور اصلی، یعنی جلب حمایت مردم از طریق توزیع رانت نفت و سرکوب مخالفان استوار بود. درآمد سرشار نفت به دولت اجازه داد تا بدون توسل به اخذ مالیات از مردم بودجه لازم برای پیشبرد این برنامه را، یعنی سرمایه‌گذاری در صنایع تحت حمایت، خرید حمایت مردم و گسترش دستگاه‌های امنیتی، نظامی و دیوانی را تامین کند. در این روند، استقلال مالی ناشی از درآمد نفت جدایی بین نهاد دولت و جامعه را تشدید نمود و ارتباط متقابل بین نهاد دولت و نهادهای اجتماعی را تضعیف کرد. دولت بیش از همیشه بر فراز جامعه قرار گرفت و به برج عاج‌‌نشینی تبدیل شد که دارای پیوندهای عمیقی با جامعه نبود. این روند با رشد ناهنجار فرهنگ مصرف‌گرایی، گسترش رانتخواری و فساد اداری نیز همراه بود.

در عرصه اقتصادی، سیاست جانشین‌سازی واردات، نرخ رشد اقتصادی قابل توجهی را به ارمغان آورد. اما از منظر تامین اشتغال و بهبود توزیع درآمد موفق نبود. همچنین، این سیاست که در پناه دیوارهای حمایت تعرفه‌ای و تخصیص کمک‌های مالی به بخش صنایع انجام پذیرفت با سرعت اقتصاد کشور را به سیستمی غیررقابتی تبدیل کرد. (هادی زمانی، ۲۰۰۴). کلیه مشکلات فوق از نیمه دوم دهه ۴۰ کاملا مشهود بودند. اما از اوایل دهه ۵۰، با افزایش سریع قیمت نفت، این مشکلات مانند یک غده سرطانی بدخیم با سرعت در کل نظام اقتصادی و سیاسی کشورگسترده شدند و در ظرف هفت سال نظام سیاسی کشور را از پای درآوردند. استراتژی توسعه دهه ۵۰ نمونه کلاسیک و بارز مشکلات الگوی توسعه نفت‌محور است. به لحاظ اقتصادی، این استراتژی متکی بر برداشتی ساده‌انگارانه از روند توسعه اقتصادی بود که توسعه اقتصادی را برابر رشد سطح تولید می‌داند و به جنبه‌های دیگر آن، مانند اشتغال، بهبود توزیع درآمد، و تامین ساختار رقابتی و بهنجار اهمیت نمی‌دهد. به لحاظ سیاسی، این استراتژی متکی بر نظامی غیردموکراتیک، غیرشفاف و بیش از حد متمرکز بود که مکانیسم موثری برای بازبینی و تصحیح اشتباهات خود نداشت. به این ترتیب، به‌رغم شرایط مناسب بین‌المللی و دستاوردهای چشمگیر گذشته، استراتژی دهه ۵۰ موجب تشدید ناهنجاری‌های اقتصادی و اجتماعی گشت و نهایتا به فروپاشی نظام سیاسی کشور منجر گردید.

با فروپاشی سلسله پهلوی و تاسیس جمهوری اسلامی، چرخه رقابت بر سر رانت نفت ایران وارد دور پنجم خود شد. این دور از چرخه رقابت برای رانت نفت دارای دو مشخصه اصلی است:

۱) استفاده از نفت برای اسلامی‌سازی آمرانه کشور

۲) گسترش دامنه رقابت برای تصاحب رانت نفت بین جناح‌های حکومت و تعمیق آن به درون جامعه

رانت نفت به دو پادشاه پهلوی اجازه داد تا برنامه نوسازی آمرانه ایران را به اجرا بگذارند در هر دو مورد رانت نفت به‌صورت ابزار اصلی تحمیل خواست طبقه حاکم بر جامعه عمل کرده و از شیوه‌های کم و بیش مشابهی استفاده شده است. در هر دو مورد، ابتد یک گروه نسبتا کوچک نهاد دولت را در اختیار گرفت. سپس با استفاده از نیروی اولیه نهاد دولت، رانت نفت را به تصرف خود درآورد. آنگاه، با استفاده از رانت نفت اقدام به شکل دادن جامعه در راستای اهداف خود نمود. اما، دو مورد مذکور اهداف بسیار متفاوتی را در پیش روی قرار دادند. هدف در مورد اول نوسازی آمرانه ایران در سمت و سوی الگوی غرب بود و در مورد دوم اسلامی کردن ایران در سمت و سوی بازگشت به الگوی صدر اسلام می‌باشد. (هادی زمانی، ۲۰۰۸).

رانت نفت با تامین بودجه مالی لازم برای گسترش نهادهای اطلاعاتی - امنیتی خرید حمایت سیاسی از طریق توزیع رانت و امتیازات اقتصادی و تعویق ورشکستگی اقتصاد دولتی، به اجازه داده است تا از میزان نفوذ و تاثیرگذاری طبقات و اقشار اجتماعی کشور و جامعه بین‌المللی بر سیاست‌های دولت کاسته و با آزادی عمل نسبتا قابل توجهی برنامه‌های خود را به اجرا بگذارد.

بخش دولتی نقشی محوری در اجرای برنامه‌ها ایفا کرده است. بخش دولتی ابزار اصلی دولت برای ایجاد اشتغال، توزیع یارانه، اعطای امتیازهای اقتصادی به حامیان بوده است. رانت نفت بودجه لازم برای کارکرد این مکانیسم را تامین کرده است.

روش‌های عمده توزیع رانت در ایران عبارت بوده‌اند از: سهمیه‌بندی در تخصیص مشاغل، تبعیض شغلی، سهمیه‌بندی در موسسات آموزشی، توزیع پروانه‌های صادرات و واردات به حامیان، عرضه ارز ارزان، سهمیه‌بندی کالاهای مصرفی، توزیع زمین رایگان به خانوارها و واحدهای تولیدی، توزیع رایگان یا ارزان خانه، ماشین و کالاهای مصرفی، توزیع پروانه‌های کسب به حامیان، توزیع مواد خام وکالاهای سرمایه‌ای با نرخ‌های ترجیحی و ضوابط آسان، معافیت‌های مالیاتی، توزیع وام‌های ارزان و آسان و صدها شیوه مشابه.

سیاست‌های توزیع رانت در این دوره دو گروه اجتماعی را، با اهداف متفاوت و با استفاده از ابزارهای متفاوت هدف قرار داده‌اند. در مورد پایوران، هدف سیاست‌های رانتی عبارت بوده است از ایجاد یک طبقه «سرمایه‌دار» و مدیران وابسته. در این مورد ابزارهایی که بیشتر مورد استفاده قرار گرفته‌اند عبارتند از توزیع پروانه‌های صادرات و واردات به حامیان عرضه ارز ارزان، توزیع مواد خام وکالاهای سرمایه‌ای با نرخ‌های ترجیحی، معافیت‌های مالیاتی، توزیع اعتبارات و وام‌های ارزان و تخصیص مشاغل بالای دولتی.

افزون بر این، در سیاست‌های توزیع رانت می‌توان دو دوره متفاوت را تمییز داد. در دوره اول که سال‌های ١۳۵۷ تا ۱۳۷۹ را دربر می‌گیرد توزیع رانت عمدتا از طریق ابزار اداری مانند سهمیه‌بندی کالا، کنترل واردات و صادرات، صدور پروانه‌های کسب و توزیع ارز ارزان انجام گرفت. این ابزار بسیار پر هزینه بودند و ناهنجاری‌های گسترده‌ای را بر اقتصاد کشور تحمیل کردند. در دوره پس از ۱۳۷۹، پس از تثبیت و پیدایش طبقه «سرمایه‌دار» و مدیران وابسته با انجام مجموعه‌ای از اصلاحات اقتصادی، استفاده از ابزارهای پرهزینه، مانند سهمیه‌بندی کالا، کنترل کمی صادرات و واردات و تخصیص ارز چندنرخی کنار گذاشته شد و استفاده از ابزارهای اقتصادی و پیچیده‌تر، مانند تخصیص اعتبارات و وام ارزان، تعرفه‌های گمرکی، معافیت از مالیات، تقسیم پروژه‌های دولتی بین سردمداران رژیم و توزیع یارانه‌های غیرمستقیم مورد توجه بیشتر قرار گرفت.

فساد اقتصادی پدیده جدیدی در ایران نیست. اما تحولاتی که در ساختار اقتصادی و سیاسی کشور صورت گرفته موجب گسترش بی‌سابقه این پدیده شده، به نحوی که آن را به وجه برجسته مناسبات اقتصادی و سیاسی کشور تبدیل کرده است. براساس تحقیقات بین‌المللی، شاخص فساد ایران معادل ۷/۲ می‌باشد ایران را در رده بالاترین کشورهای جهان قرار می‌دهد. بر اساس این تخمین فساد اداری در ایران ۷۰ درصد بیشتر از کشورهای بالای جدول، مانند کشورهای توسعه‌نیافته آفریقایی و آمریکای جنوبی است.

از نظر شاخص خط قرمز قانونی یعنی رعایت قانون، ایران دارای ۲۵/١ امتیاز (از ۱۰امتیاز) است. (Transparency International ,۲۰۰۸) کارایی نظام حقوقی ایران و ساختار دولت، با امتیازهای ۲ و ۱۷/۲ دارای وضعیت مشابهی است. ارگان‌های حکومتی می‌کوشند که فساد اقتصادی- اداری را امری فردی جلوه دهند و آن را به عنوان جرم مورد پیگرد قضایی قرار دهند. اما واقعیت آن است که گسترش فساد اقتصادی- اداری پیامد طبیعی ساختار رانتی است و حل آن مستلزم دگرگونی بنیادین ساختار اقتصادی و سیاسی کشور است.

رانت‌خواری موجب رشد مصرف‌گرایی بی‌رویه و بی‌انضباطی مالی دولت می‌شود. در جوامع رانتی، مصرف‌گرایی ناهنجار که متناسب با ظرفیت و توانایی تولیدی کشور نمی‌باشد با سرعت رشد می‌کند و به مانعی در برابر توسعه اقتصادی کشور تبدیل می‌شود. به لحاظ سیاسی، وابستگی به نفت و تفوق فرهنگ رانت‌خواری، امر مقابله با مشکلات اقتصادی توسعه نفت‌محور را دشوارتر می‌سازد. در نظام‌های متکی به رانت نفت، هر گروهی که به قدرت می‌رسد می‌کوشد تا با توزیع رانت و مزایای اقتصادی و سیاسی بین طرفداران، بیشترین رانت را در کوتاه‌ترین فرصت به چنگ آورد. این امر اساسا انضباط مالی نهاد دولت را تضعیف می‌کند. در اغلب نظام‌های رانتی سیاستگذاری‌های طبقه حاکم عمدتا دارای ماهیت و نگرشی کوتاه‌مدت، در راستای کسب حداکثر رانت در کوتاه‌ترین مدت است، نه سیاست‌های بلندمدت در جهت تامین بیشترین منافع برای کل جامعه. در ایران، تشدید رقابت برای رانت نفت و گسترش دامنه آن به جناح‌های حکومت، این مشکلات را بیشتر کرده است.

طی دوره ۱٣۵۰ تا ۱٣۵۷ (۱۹۷۲ تا ١۹۷۹) ایران دچار یک بحران اقتصادی و سیاسی و اجتماعی شدید و پردامنه شد که دلایل آن را می‌بایست در ساختار رانتی اقتصادی سیاسی کشور، برداشت ناهنجار از روند توسعه اقتصادی و تزریق درآمد سرشار نفت به اقتصادی که در چارچوب مناسبات حاکم به سر حد ظرفیت جذب خود رسیده بود، جست‌وجو کرد. این بحران هزینه سنگینی را بر ایران تحمیل کرد و نهایتا به فروپاشی نظام سیاسی حاکم انجامید. به‌رغم تجربه پرهزینه دهه ۵۰، در دهه ١٣۸۰ از بسیاری جهات بحرانی را تجربه می‌کند که در دهه ۵۰خود تجربه کرد. مانند دهه ۱٣۵۰، دلیل این بحران را می‌بایست در ساختار رانتی اقتصاد سیاسی کشور و تزریق درآمد سرشار نفت به اقتصادی که ظرفیت جذب آن را ندارد جست‌وجو کرد. با این تفاوت که این‌‌‌بار مناسبات رانتی حاکم بر اقتصاد سیاسی کشور بسیار گسترده‌تر و عمیق‌تر از گذشته است، ظرفیت جذب اقتصاد به دلیل ناهنجاری‌های متعدد به‌طور نسبی بسیار کمتر است و در عرصه سیاست خارجی شرایط نامناسبی حاکم است. در چنین شرایطی، آزموده را دوباره آزمودن می‌تواند پرهزینه‌تر از گذشته باشد. (هادی زمانی، ۲۰۰۸)

در واقع، مانند دهه ۱۳۵۰، تزریق رانت نفت به اقتصاد، در شرایطی که اقتصاد ملی به دلیل ناهنجاری‌های ساختاری متعدد ظرفیت جذب آن را ندارد، به جای افزایش نرخ رشد اقتصادی، موجب تورم، تضعیف تولیدات داخلی، رونق فعالیت‌های دلالی، رشد بی‌رویه مصرف‌‌گرایی در میان اقشار مرفه و اتلاف انبوه منابع تولیدی و ثروت کشور گشته است.

● نتیجه‌گیری:

با بررسی نظریات مختلف در مورد ساختار قدرت و ماهیت نظام سیاسی قدیم ایران، یعنی نظام و ساختاری که تا پیش از مشروطیت بر ایران حاکم بوده است به این نتیجه می‌رسیم که این نظریات به‌رغم تفاوت‌های‌شان دارای وجوه مشترک قابل توجهی می‌باشند. تقریبا همه این نظریه‌ها بر مطلق، خودکامه، شخصی و پدرسالارانه بودن نظام سیاسی قدیم ایران تاکید دارند و دلیل آن را در عواملی همچون ضعف مالکیت خصوصی، شرایط اقلیمی مانند کم‌آبی و پراکنده بودن جوامع کشاورزی، مناسبات و تهاجم‌های قبیله‌ای و ویژگی‌های جهان‌بینی و شریعت اسلام جست‌وجو می‌کنند. نتیجتا می‌توان گفت که نفت در شکل‌گیری قدرت مطلقه در ایران تاثیری نداشته است.

نقشی که می‌توان برای نفت قائل شد، در راستای تداوم قدرت مطلقه در ایران است، که بر پایه دو محور اصلی، یعنی جلب حمایت مردم از طریق توزیع رانت نفت و حذف مخالفان استوار بوده است. درآمد سرشار نفت همواره به دولت‌ها اجازه داد تا بدون توسل به اخذ مالیات از مردم بودجه لازم برای پیشبرد سرمایه‌گذاری در صنایع تحت حمایت، خرید حمایت مردم و گسترش دستگاه‌های امنیتی، نظامی و دیوانی را تامین کند. در این روند، استقلال مالی ناشی از درآمد نفت جدایی بین نهاد دولت و جامعه را تشدید نمود و ارتباط متقابل بین نهاد دولت و نهادهای اجتماعی را تضعیف کرده است.

در واقع رانت نفت با تامین بودجه مالی لازم برای گسترش دستگاه‌های امنیتی، خرید حمایت سیاسی از طریق توزیع رانت و امتیازات اقتصادی و تعویق ورشکستگی سیاسی و اقتصادی، همواره به دولت‌ها اجازه داده است تا از میزان نفوذ و تاثیرگذاری طبقات و اقشار اجتماعی کشور و جامعه بین‌المللی بر سیاست‌های دولت کاسته و با آزادی عمل نسبتا قابل توجهی برنامه‌های اقتدارگرایانه خود را به پیش ببرند.

محمد خضری