بررسی تطبیقی قانونگذاری در هند و ایران

مقایسه ی نظام های حقوقی گوناگون کار تازه ای نیست مثلاً ارسطو برای نوشتن کتاب «سیاست», ۱۵۳ قانون دولت شهرهای یونان قدیم یا دول دیگر را مورد مطالعه قرار داده است

▪ «مقدمه»

مقایسه ی نظام های حقوقی گوناگون کار تازه ای نیست. مثلاً ارسطو برای نوشتن کتاب «سیاست»، ۱۵۳ قانون دولت- شهرهای یونان قدیم یا دول دیگر را مورد مطالعه قرار داده است. سولون، دولتمرد و حقوقدان قرن ششم قبل از میلاد یونان، برای تنظیم قانون اساسی و دیگر قوانین آتن، با همین روش کار می کرده ظاهراً دسمویرها (Decemvirs) یعنی قضات دهگانه ی رومی دادگاه آزادیها، در قرن پنجم پیش از میلاد، برای تنظیم الواح دوازده گانه تحقیقات مشابهی در شهرهای یونان بزرگ به عمل آورده اند.

بنابراین یکی از بهترین روش های تنظیم قوانین مناسب و سنجش قوانین، مطالعه ی تطبیقی نظام های حقوقی است. مونتسیکو نیز برای وضع تئوری های حقوق اساسی، به ویژه تفکیک قوا برای درک و بیان اصول یک حکومت مطلوب از روش مقایسه و تطبیق کمک جسته است.

در این نوشتار قصد داریم به تبیین نظام قانونگذاری کشور هندوستان و تطبیق این نظام با نظام قانونگذاری کشور عزیزمان ایران بپردازیم.

▪ «نظام حقوقی هندوستان»

نظام حقوقی هندوستان، یکی از قدیمی ترین نظام های حقوقی در جهان است و در طول قرون متمادی، با به کارگیری نتایج نظام-های حقوقی گوناگون، توسعه زیادی پیدا کرده است. پایه و اساس این نظام حقوقی همچون ایران، قانون اساسی است و منابع اولیه حقوق این کشور عبارتند از:

۱. قانون اساسی هند

۲. حقوق عرفی

۳. رویه قضایی

۴. قوانین موضوعه

نظام حقوقی هند، بیش از همه وامدار نظام حقوقی آنگلوساکسون است و این نیز علتی ندارد جز مدت طولانی ای که این کشور مستعمره انگلستان بوده است؛ این تأثیرگذاری در حقوق اساسی هند نیز به خوبی مشهود است. هندوستان دارای یک نظام سیاسی مبتنی بر دموکراسی پارلمانی است که بر اساس آن هر حزب یا ائتلاف که بیشترین کرسی در مجلس نمایندگان این کشور (لوک سبها) را به دست آورد، دولت مرکزی را تشکیل می دهد.

در حالی که این موضوع در ایران برعکس است و رئیس جمهور منتخب مستقیم ملت است و ارتباطی به حزب یا احزاب پیروز در انتخابات ندارد، هر چند که وزراء باید از مجلس رأی اعتماد بگیرند، اما به سبب اتکای رئیس جمهور به آرای مردم، وی از قدرت مردمی بیشتری (نسبت به رئیس جمهور هند) برخوردار است.

این انتخاب رئیس جمهور به صورت مستقیم توسط مردم و در عین حال مسئولیت سیاسی دولت در برابر مجلس شورای اسلامی، سبب می شود که نظام ایران را به نوعی نظام «نیمه ریاستی- نیمه پارلمانی» و البته با تفوق نسبی پارلمان دانست (چون در مقابل صلاحیت مجلس در استیضاح رئیس جمهور، رئیس جمهور حق انحلال پارلمان را ندارد)، که این تفاوت را می-توان در مقایسه با هند از نقاط قوت حقوق اساسی ایران دانست. نظام سیاسی هند، یک نظام فدرال است؛ به این معنا که قانونگذاری نیز بین دولت و ایالات تقسیم شده است و هر یک از ایالات و فرمانداری ها، خود مجلس قانونگذاری دارند که البته در چهارچوب قانون اساسی مرکزی به وضع قوانین برای ایالت خود می پردازند. هند دارای ۲۸ ایالت و هفت فرمانداری یا منطقه ی متحده است که بنابراین می توان نتیجه گرفت این کشور دارای ۳۵ مجلس محلی است.

▪ «قانونگذاران هند»

چنانکه پیش تر بیان شد، نظام قانونگذاری هند از مجالس ایالات و پارلمان تشکیل شده است که به نوعی صلاحیت های هر کدام در قانون اساسی این کشور مشخص شده است، برای مثال قانونگذاری در حوزه های بانکداری، ارتباطات، دفاع و امورخارجه در صلاحیت انحصاری دولت مرکزی «پارلمان» و مسائلی مانند کشاورزی، دولت های محلی (ایالتی)، پلیس، بهداشت عمومی، تجارت و بازرگانی داخلی و نظم عمومی در صلاحیت مطلق مجالس ایالات است؛ در این میان حوزه های مشترکی نیز وجود دارد که هر دو قادر به قانونگذاری در آن حوزه ها هستند که البته در این موارد چنانچه پارلمان قانونی تصویب کند، قوانین پارلمان بر قوانین ایالتی مقدم است.

پارلمان هند نیز خود متشکل از دو مجلس است که عبارتند از مجلس نمایندگان مردم «لوک سبها» و مجلس نمایندگان ایالات یا مجلس عالی «راجیا سبها».

این نظام دو مجلسی الگو گرفته از نظام انگلستان است که دو مجلس نمایندگان و اعیان را در نظام حقوق اساسی خود جای داده-اند؛ اما پارلمان در ایران، اگر چه پیش از انقلاب و در قانون اساسی مشروطه نظام دو مجلسی بود، اما در قانون اساسی جمهوری اسلامی، پارلمان ایران نظامی تک مجلسی است، هر چند عده ای شورای نگهبان را به نوعی مجلس سنا یا همان مجلس دوم دانسته و یا عده ای همین حکم را در خصوص مجمع تشخیص مصلحت نظام داده اند، اما حقیقت آن است که همه ی اینها حرفهایی است غیرعلمی و غیرحقوقی، چرا که اصل ۵۸ قانون اساسی صراحتاً بیان می دارد که اعمال قوه مقننه تنها از طریق مجلس شورای اسلامی است که به موجب اصل ۶۲ با رأی مستقیم ملت انتخاب می شوند؛ بنابراین تردیدی نیست که در نظام جمهوری اسلامی ایران، سیستم قانونگذاری به صورت تک مجلسی بوده و مجلس شورای اسلامی تنها مرکز تقنین در کشور می باشد، مگر در خصوص استثنایی که در اصل ۵۹ به آن اشاره شده است که: در مسائل بسیار مهم، اعمال قوه مقننه ممکن است از راه همه پرسی و مراجعه مستقیم به آراء عمومی انجام گیرد که البته انجام همین نیز، نیازمند تصویب مجلس شورای اسلامی ست.

▪ مجلس نمایندگان هند «لوک سبها»

چنانکه قبلاً بیان شد، پارلمان هند، متشکل از دو مجلس است که مجلس اول، مجلس نمایندگان (لوک سبها) نام دارد، این مجلس بر اساس اصل ۸۱ قانون اساسی هند، دارای ۵۵۲ عضو است، که ۵۳۰ نفر از این تعداد از ایالات، ۲۰ نفر از فرمانداری ها و دو نفر از جامعه انگلیسی- هندی است، که این دو نفر توسط رئیس جمهور انتخاب و معرفی می شوند که در جای خود مورد بحث قرار خواهیم داد.

هر فرد نامزد در انتخابات «لوک سبها» بایستی حداقل ۲۵ سال سن داشته و تبعه هندوستان باشد، همچنین هر نماینده بایستی نماینده حداقل ۵۰۰ هزار نفر باشد، یعنی هر شهر یا روستایی که حداقل ۵۰۰ هزار نفر جمعیت داشته باشد، می تواند یک نماینده در مجلس نمایندگان داشته باشد، همچنین نماینده نباید در استخدام اداره ی دولتی ای باشد، دوره این مجلس به طور عادی ۵ سال است، اما رئیس- جمهور می تواند آن را تحت شرایطی خاص، همچون وضعیت اضطراری، قبل از موعد منحل کند و همچنین این امکان هست که مدت ۵ ساله برای یکسال توسط پارلمان تمدید شود، این مجلس بر دولت نیز نظارت دارد و دولت در برابر آن مسئولیت سیاسی دارد.

بعد از انتخابات و تشکیل این مجلس، اعضای «لوک سبها» رئیس و نائب رئیس این مجلس را، که رئیس در واقع سخنگوی مجلس نیز هست از میان خود انتخاب می کنند.

شرایط رأی دهندگان برای انتخاب نمایندگان این مجلس داشتن حداقل ۱۸ سال سن و شهروندی هند می باشد. در انتخابات به جنسیت، طبقه اجتماعی، مذهب و نژاد افراد توجهی نمی شود و همه دارای حقوق یکسانند.

در مقام تطبیق با قانونگذار ایرانی، می توان «لوک سبها» را معادل با مجلس شورای اسلامی دانست، چرا که نمایندگان آن همچون «لوک سبها» با رأی مستقیم مردم انتخاب می شوند اما تفاوت های فاحشی نیز دارند، که از آن جمله عبارتند از: دوره نمایندگی مجلس شورای اسلامی ۴ سال است و انتخابات هر دوره نیز پیش از پایان دوره قبل انجام می شود، تا هیچ زمانی کشور بدون مجلس نباشد و این مدت نیز برخلاف «لوک سبها» به هیچ وجه قابل کم یا زیاد شدن نیست، مگر در شرایط اضطراری مانند جنگ ویا اشغال نواحی ای از کشور، آن هم با تصویب خود مجلس شورای اسلامی نه نهاد دیگری، که بدین لحاظ روشن است نظام ایران بر دموکراسی نزدیک تر است، نکته ی دیگری که می توان به آن اشاره کرد، شرایط و ویژگی های اعتقادی و ایمانی برای نامزدی نمایندگی مجلس است که در قانون ایران ذکر شده و می تواند متضمن امانت داری و خدمتگذاری نمایندگان باشد؛ اگر چه برخی عقاید مبنی بر آن است که این امر آزادی انتخابات را مخدوش می کند، اما اگر از نگاه تئوریک به نگاهی پراکتیک برسیم، می بینیم که اگر این شرایط بر اساس قانون رعایت شود، به نفع جامعه خواهد بود، اما نکته جالب توجهی که در نوع خود کم نظیر است، اینکه اصل ۶۹ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مقرر داشته است که مذاکرات مجلس شورای اسلامی باید از طریق رادیو برای عموم پخش شود، که امری مثبت است، زیرا سبب آگاهی مردم از اقدامات نمایندگانشان می شود و نمایندگان نیز با آگاهی از این امر سعی می کنند به بهترین نحو وظایف خود را انجام دهند. در سایر موارد همچون انتخاب رئیس و اموری از این دست تفاوت خاصی دیده نمی شود و هم در ایران و هم در هند، مجلس بر دولت نظارت دارد و کابینه در برابر مجلس مسئولیت سیاسی دارد و همچون مجلس ایران که قبل از آغاز هر جلسه نمایندگان در نطق پیش از دستور به بیان نقطه نظراتشان در خصوص مسائل روز یا انتقاد از اقدامات دولت میپردازند، در لوک سبها نیز در آغاز هرجلسه یک ساعت به پرسش نمایندگان از اعضای دولت، در خصوص امور اجرایی و سیاست دولت در ابعاد داخلی و خارجی اختصاص می یابد. البته نکته ای وجود دارد و آن در خصوص نامزدی نمایندگان است که در ایران باید ایرانی الاصل باشد اما در هند تنها کافی است خود فرد، شهروند هند باشد. در حال حاضر لایحه ای در دست اقدام است که ۳۳% از کرسی های مجلس هند (لوک سبها) به زنان اختصاص یابد.

در اینجا به مطلبی تاریخی نیز اشاره می کنم که هر چند به لحاظ قانونگذاری از اهمیت برخوردار نیست اما دانستن آن نیز خالی از لطف نخواهد بود و آن اینکه ساختمان پارلمان هند یکی از زیباترین پارلمان ها در جهان است، این ساختمان در سال ۱۹۱۳-۱۹۱۲ توسط یک مهندس انگلیسی به نام «هربرت بیکر» ساخته شد که ۲۵۷ ستون در آن به کار رفته و در نوع خود بی نظیر است.

▪ مجلس عالی هند (راجیا سبها)

این مجلس دارای ۲۵۰ عضو است که ۲۳۸ نفر از آنان توسط مجالس ایالات انتخاب می شوند و ۱۲ نفر دیگر توسط رئیس جمهور برگزیده می شوند که شرایط آن در بخش مربوطه بیان خواهد گردید.

شخصی که قصد نامزدی برای نمایندگی این مجلس را دارد، باید حداقل ۳۰ سال سن داشته باشد و تبعه هند نیز باشد. و همچنین مانند اعضای لوک سبها نباید دارای شغل دولتی باشد، این مجلس یک نهاد دایمی است که هر دوره آن ۶ سال به طول می انجامد اما یک سوم اعضای آن هر دو سال یکبار بازنشسته شده و جای خود را به افراد تازه وارد می دهند. معاون رئیس جمهوری هند ریاست مجلس (راجیا سبها) را بر عهده دارد، این مجلس بیش از همه به مجلس لردهای انگلستان شباهت دارد و ما به دلیل تک مجلسی بودن سیستم قانونگذاری در کشورمان، نهادی که همچون (راجیا سبها) باشد نداریم، اما از باب نظارت (راجیا سبها) بر مصوبات (لوک سبها) به این نحو که قبل از ارسال برای تأیید رئیس جمهور، باید مصوبه را تصویب نمایند، می توان (تنها از این وجه) آن را به شورای نگهبان قانون اساسی شبیه دانست که البته از همین جنبه هم تفاوت وجود دارد و آن اینکه شورای نگهبان تنها مصوبه مجلس شورای اسلامی را از حیث مغایرت یا عدم مغایرت با قانون اساسی و شرع بررسی می نماید و چنانچه هیچ یک از این موارد نبود، حق مخالفت ندارد، که این وظیفه در هند بر عهده دیوان عالی است که شرح آن خواهد رفت. درحالی که مجلس «راجیا سبها» محدودیتی در خصوص علت مخالفت با مصوبه ندارد، بلکه مانند مجلس نمایندگان رأی گیری می کنند اما به سه نکته باید توجه داشت و آن اینکه اولاً (راجیا سبها) مانند شورای نگهبان که ۱۰ روز مهلت اظهار نظر دارد برای اظهارنظر مهلت دارد و این مهلت ۱۴ روز است و چنانچه در این مدت اظهارنظر نکند، لایحه تصویب شده توسط دو مجلس تلقی می شود و نکته دیگر اینکه صلاحیت مخالفت این مجلس در حد وتوی تعلیقی است و چنانچه مصوبه مجلس نمایندگان را رد کند و مجلس نمایندگان بار دیگر آنرا تایید نماید، مصوبه به رئیس جمهور ابلاغ میگردد. نکته آخر نیز اینکه این مجلس در خصوص لوایح مالی و پولی حق دخالت ندارد و فقط در (لوک سبها) مطرح می شود، هر چند نمایندگان (راجیا سبها) حق اظهارنظر دارند اما اثر حقوقی بر آن مترتب نیست.

سیستم انتخابات در انتخاب نمایندگان این مجلس به شیوه ی تناسبی است. در واقع این مجلس به نوعی شورای فدرال است که برای حفظ شخصیت فدرال کشور لازم است، اما برخلاف بسیاری از کشورهای فدرال که تعداد نمایندگان سنا از تمام ایالات برابر است، در هند این تعداد بستگی به جمعیت آن ایالت دارد، برای مثال ایالتی به نام «اوتار پراداش» ۱۳ نماینده دارد، در حالیکه ایالت دیگری تنها ۲ نماینده دارد. این مجلس قابل انحلال به وسیله هیچ مقامی نیست.

▪ «سازمان پارلمان»

پارلمان حداقل سه جلسه در سال باید داشته باشد که زمان بندی آن بدین صورت است: ۱. اجلاسیه ی دوره ای بودجه ۲۰۱- ۳۵ روزه در فوریه تامی. ۲. اجلاسیه ی موسمی ۲۰-۳۵ روز در ماه جولای- آگوست. ۳. اجلاسیه ی زمستان ۲۰- ۳۴ روز در ماه نوامبر تا دسامبر، در حالی که اگر بخواهیم با ایران مقایسه کنیم می بینیم که در نظام پارلمانی ایران، مجلس در تمام طول سال به استثنای تعطیلات رسمی و تعطیلاتی که در آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی تعیین می شود و در حال حاضر عبارت است از دو دوره ۱۵ روزه تابستانی، جلسه دارد و به بررسی طرح ها و لوایح می پردازد؛ این تفاوت را می توان از جهتی مثبت و از جهت دیگر منفی ارزیابی کرد، مثبت به این لحاظ که این جلسات متعدد میتواند سبب پررنگ بودن نقش مجلس به عنوان خانه ملت و در حقیقت پررنگ بودن نقش ملت در امور سیاسی و موارد جاری باشد و منفی از این جهت که شاید به سبب جلسات علنی پی در پی، فرصت کافی برای بررسی های کارشناسی در کمیسیون های گوناگون و تخصصی بر روی مسائل مختلف و طرح-ها و لوایح نباشد، چرا که در واقع بحث های صحن علنی بیش از آنکه تخصصی و فنی باشد، سیاسی است.

در ایران گرچه نظام قانونگذاری تک مجلسی است، اما نهادهای مرتبط با قوه ی مقننه وجود دارند که می توان به نوعی آنها را داخل در تقسیم بندی قوه مقننه دانست. مثلاً نهاد مجمع تشخیص مصلحت نظام با وجود این نهاد که در نوع خود در دیگر کشورها نمونه ی مشخصی ندارد، به نظر بنده یکی از نقاط قوت نظام حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران است، در حالی که چنین نهادی، به عنوان یک نهاد دائمی در نظام قانونگذاری هند پیش بینی نشده است، در حقیقت وجود این نهاد سبب می شود وقتی بین دو نهاد که یکی به الزامات قانونی توجه دارد و دیگری به تعارضات با قانون اساسی و این امر سبب اختلاف میشود، یک نهاد بی طرف بر اساس مصلحت بهترین نظر را انتخاب کند، بنابراین یکی از بهترین راه های برون رفت از بن بست های سیاسی ای است که در نتیجه اختلافات بین مجالس قانونگذاری در نظام های دومجلسی و در ایران بین مقام ناظر قانون اساسی و مجلس شورای اسلامی رخ می دهد. این نهاد چیزی شبیه به کمیسیون مشترک در کشورهایی چون انگلستان است. البته این نکته را نیز نمی توان از نظر دور داشت که وجود کمیته های تخصصی که در بخش کمیسیونها توضیح داده خواهد شد، تا حدودی خلاء عدم چنین نهادی را پر می کند، چرا که به نوعی نقش کمیسیون مشترک را دارا می باشند. اعضای این کمیسیون ها از بین دو مجلس هند انتخاب می شوند. همچنین بعضا جلسات مشترکی نیز بین دو مجلس برگزار میگرد، آخرین لایحه ای که در نشست مشترک دو مجلس هند بررسی شد، لایحه ی (ممانعت از تروریسم) بود که در ۲۶ مارس ۲۰۰۲ مطرح شد.

نظام مجالس ایالتی هند، به جز دو ایالت (جامو و کشمیر) و (بیهار) به صورت تک مجلسی است.

دیگر نهادی که در ایران می توان از آن نام برد، شورای نگهبان است که یکی از وظایف آن که وظیفه ی بررسی مصوبات مجلس است، بررسی شد و در ادامه با نهاد ناظر بر قوانین عادی در هندوستان مقایسه میگردد، اما دیگر وظیفه ی آن نظارت بر روند انتخابات از ابتدا تا انتهاست. در واقع علاوه بر آنچه که در اصل ۹۳ قانون اساسی ایران آمده است و مجلس شورای اسلامی را بدون وجود شورای نگهبان فاقد اعتبار قانونی دانسته است، بدین معنا که مصوبات آن قانونی نبوده و قابل اجرا نخواهد بود. از قبل آغاز به کار مجلس نیز وظیفه ی تعیین صلاحیت نامزدها، نظارت بر روند انتخابات و نهایتاً بررسی صحت شمارش آزاد را بر عهده دارد که این وظیفه در نظام سیاسی هند، بر عهده کمیسیونی مستقل است که به آن کمیسیون انتخابات می گویند و نظارت بر انتخابات و تشخیص شرایط برگزاری آن را بر عهده دارد. البته در مقام اجرای انتخابات در هر دو کشور، وزارت کشور است که این کار را انجام می دهد.

▪ کمیسیون ها

در سال ۱۹۹۳، عصر جدیدی در تاریخ پارلمان هند آغاز شد و تعداد کمیسیون های پارلمانی از ۱۷ به ۲۴ کمیسیون رسید، که هشت کمیسیون زیرنظر رئیس مجلس «راجیا سبها» که همان معاون اول رئیس جمهور است و ۱۶ کمیسیون زیرنظر سخنگو (رئیس) لوک سبها به فعالیت می پردازند، در این میان هشت کمیسیون به صورت کمیسیون های مشترک بین دو مجلس است، که به آنها کمیته میگویند، یعنی چنانکه پیش تر بیان شد، اعضای آن از هر دو مجلس انتخاب می گردند که این هشت کمیته عبارتند از:

۱. کمیته مشورت تجاری.

۲. کمیته لوایح

۳. کمیته دفاع از امتیازات اعضا

۴. کمیته عدم سوء استفاده از قدرت قانونگذاری

۵. کمیته شرکت های دولتی

۶. کمیته برآوردها

۷. کمیته تضمین های دولتی

۸. کمیته محاسبات دولتی

یکی از مهمترین وظایف این کمیسیون ها، بررسی لوایح دولت است که در هر کدام از دو مجلس توسط رئیس مجلس به آنها ارائه شود.

اما باید توجه داشت که گزارش این کمیسیون ها ارزش مشورتی دارد و چنانچه دولت نظر آنها را نپذیرد، می تواند آن را برای اصلاح برگرداند و یا اصلاً لایحه ی جدیدی ارائه دهد.

در مجلس شورای اسلامی تعداد کمیسیون ها ثابت نیست، به این معنا که در قانون تعداد خاصی نیامده است (جز کمیسیون اصل ۹۰ که مذکور در قانون اساسی است)، بلکه مواد ۳۳ تا ۴۷ آیین نامه داخلی مجلس به بحث کمیسیون ها پرداخته و بیان داشته است، به منظور بررسی و اصلاح و تکمیل لوایح دولت و طرح های قانونی که نمایندگان یا شورای عالی استانها به مجلس می-دهند و ... کمیسیون هایی در مجلس تشکیل می گردد. کمیسیون های مزبور اعم از دائم و موقت، هر یک به اعتبار وظایف وزارتخانه ها و نهادهای رسمی کشور و یا بر اساس برخی از اصول قانون اساسی تشکیل می گردند که تعداد آنها کم و زیاد نیز می شود.

«نهاد نگهبان قانون اساسی»

مقام ناظر بر قوانین مجالس و پارلمان و عدم مغایرت آنها با قانون اساسی در کشور هند بر عهده دیوان عالی این کشور میباشد. دیوان عالی این کشور از لحاظ گستردگی اختیارات در موقعیت کم‌نظیری قرار دارد، این دیوان نقش نگهبان قانون اساسی را ایفا می‌کند و توان لغو قوانین مجلس فدرال و مجالس ایالتی را داراست و در موارد اختلاف میان دولت فدرال و دولت‌های ایالتی رای دیوان حرف آخر را می‌زند.

دیوان عالی هند از یک رئیس و ۲۵ قاضی عضو تشکیل می‌شود که توسط رئیس جمهور پس از مشورت با رئیس دیوان و وزرای کابینه انتخاب می‌شوند، رئیس دیوان نیز از سوی رئیس جمهور با مشورت قضات دیوان ودادگاه‌های عالی ایالتی تعیین می‌شود.

چنانکه مشخص است نظارت بر پارلمان در هند، نظارت قضایی است، در حالی که در ایران این وظیفه بر عهده ی شورای نگهبان قانون اساسی است که نهاد قضایی محسوب نمی شود بلکه نظارت آن از نوع نظارت سیاسی است.

▪ «نقش رئیس جمهور در قوه مقننه»

چنانکه قبلاً اشاره شد، نظام سیاسی هند، یک نظام جمهوری پارلمانی است، بنابراین رئیس جمهور، نه منتخب مستقیم ملت که منتخب قوه مقننه است؛ به این سبب از اصطلاح قوه مقننه استفاده می کنیم، که تنها منتخب پارلمان نیست، بلکه، برای انتخاب رئیس جمهور هندوستان، علاوه بر نمایندگان مجلس لوک سبها و راجیا سبها، نمایندگان مجالس قانونگذاری ایالات نیز در این انتخابات رأی می دهند.

انتخابات ریاست جمهوری هند به یک روش تناسبی و بر اساس محاسبات خاصی صورت می گیرد، چرا که رأی نمایندگان همه مجالس دارای ارزشی برابر نیست، بلکه آرای نمایندگان مجالس مرکزی، ارزشی بیش از نمایندگان مجالس ایالتی دارد و بدین روش، نهایتاً نامزدی که بیشترین امتیاز را به دست آورد، بر مسند ریاست جمهوری هند، تکیه می زند.

اگر چه وی رئیس کشور و بالاترین مقام رسمی کشور است، ولی به هیچ روی در فعالیت های روزمره دولت دخالت نمی کند، بلکه اداره امور اجرایی در حقیقت در دست نخست وزیر است که وی توسط مجلس نمایندگان (لوک سبها) انتخاب می شود و مجلس اعلا (راجیا سبها) در انتخاب وی نقشی ندارد، بعد از انتخاب نخست وزیر، رئیس جمهور باید وی را تأیید کند، که البته بیشتر جنبه ی تشریفاتی دارد.

رئیس جمهوری هند، رئیس رسمی قوه مقننه، قوه مجریه، قوه قضاییه و همچنین فرمانده کل نیروهای مسلح کشور است که گرچه ظاهراً خلاف اصل تفکیک قواست اما در واقع این اختیارات را تفویض می کند و آنچه که در ماده ۵۳ قانون اساسی هندوستان آمده است که رئیس جمهوری این کشور می تواند از قدرت های قانونی خود بطور مستقیم، به استثنای موارد بسیار معدودی استفاده کند، در واقع تحقق نمی یابد و شورای وزرای تحت ریاست نخست وزیر، همه اختیارات رئیس جمهور را عملاً اعمال و اجرا می کند. از اختیارات رئیس جمهور در خصوص قوه مقننه، اینکه وی در شرایط استثنایی و برای خروج از بن بست های سیاسی، می تواند مجلس (لوک سبها) را منحل کند تا انتخابات زود هنگام برگزار شود، اما چنین اختیاری را در خصوص مجلس راجیا سبها ندارد، همچنین چنان که قبلاً بیان شد، لوایح قانونی پس از تصویب مجلسین باید به امضای رئیس جمهور برسد، گاهی اوقات ریاست جمهوری، به دلایل گوناگون، از امضای مصوبات مجلسین، خودداری و آن را برای انجام اصلاحاتی به دولت بر می گرداند. اگر امضای مصوبه ای توسط رئیس جمهوری بیش از شش ماه به درازا بکشد، آن لایحه لغو و دولت مجبور می شود، لایحه ی جدیدی تهیه و تنظیم نماید، بنابراین روشن است که امضای رئیس جمهور برای تأیید مصوبه امری تشریفاتی نیست، بلکه به نوعی بررسی مجدد لایحه است. در حالیکه با بررسی نقش رئیس جمهوری در قوه مقننه در ایران، به تفاوت های فاحشی با هند بر می خوریم، اول آنکه رئیس جمهور در ایران با رأی مستقیم ملت انتخاب می شود و بنابراین از این لحاظ نظام ما همچون نظام های ریاستی است و برخلاف هند که رئیس جمهور در اغلب موارد، مقامی تشریفاتی است، کاملاً مقامی است مسئول، چرا که وی رئیس دولت نیز هست و در برابر پارلمان دارای مسئولیت دارد و به همین سبب است که نمی توان نظام ایران را کاملاً نظامی ریاستی دانست؛ بلکه نیمه ریاستی- نیمه پارلمانی است، اما از دیگر سو برخلاف نظام هند که امضای رئیس جمهور بر مصوبات امری غیرتشریفاتی و جدی است؛ در ایران این امضاء، کاملاً تشریفاتی است، تا جائیکه رئیس جمهور حق ندارد قانونی که مجلس برای ابلاغ به دولت می فرستد امضاء نکند و چنانچه امضاء نکند، رئیس مجلس آن را امضاء خواهد کرد و قانون لازم الاجرا می شود؛ مگر اینکه تشریفات قانونی رعایت نشده باشد، مانند اینکه مصوبه به شورای نگهبان نرفته باشد، در حقیقت باید گفت تفکیک قوا در ایران مطلق تر از هند است و این از جهاتی مثبت و از جهاتی منفی است؛ مثبت بدین سبب که وقتی نمایندگان ملت قانونی را تصویب کردند و مورد تأیید نهاد ناظر قانون اساسی نیز بود، باید قابلیت اجرا داشته باشد و مقامی نتواند از اجرای آن جلوگیری کند و منفی از این جهت که به دلیل همین تفکیک قوا، بعضاً نمایندگان مسائل را بسیار تئوریک و بدون در نظر گرفتن امکانات اجرا می بینند و همین باعث می گردد که دولت در مقام اجرا با مشکلاتی مواجه شود و عملاً امکان اجرا از دولت سلب شود. بنابراین بهتر آن است که راهی بینابین انتخاب شود؛ یعنی برخورداری رئیس جمهور از حق وتوی تعلیقی، بدین معنا که وی حق داشته باشد، یکبار از امضای قانون مصوب مجلس خودداری نماید و آن را با ارائه نقطه نظرات دولت به مجلس عودت دهد و چنانچه مجلس دلایل وی را نپذیرفت و بار دیگر بر مصوبه خود تأکید کرد، رئیس جمهور مجبور به اجرا باشد، دیگر تفاوتی که در بحث صلاحیت های رئیس جمهور در رابطه با قوه مقننه می توان به این نکته اشاره کرد که در نظام حقوقی ایران، رئیس جمهور با وجود آنکه در مقابل مجلس مسئولیت دارد، اما مانند رئیس جمهور هند، حق انحلال مجلس را ندارد، که به نظر بنده، روشی که در قانون اساسی ایران پیش گرفته شده است، مناسب تر است، چرا که نظر مجلس هر چه که باشد، نتیجه ی یک خرد جمعی است و احتمال خطای آن کمتر است تا یک نفر (رئیس جمهور) و بهتر آن است که چنین قدرتی به مقام ریاست جمهوری داده نشود، هر چند که نمی توان در چنین مواردی درباره کشورهای گوناگون نسخه ی یکسانی داد، بلکه باید به فرهنگ سیاسی حاکم بر هر جامعه و کشور نیز توجه کرد.

از دیگر اختیارات رئیس جمهوری هند این است که چنانکه پیشتر بیان شد، وی می تواند دو نفر را برای عضویت در مجلس نمایندگان (لوک سبها) و حداکثر ۱۲ نفر را برای عضویت در مجلس (راجیا سبها) که از افراد با تجربه در عمل یا علمی خاص مانند ادبیات، علم، هنر و یا خدمات اجتماعی باشند، معرفی نماید. در حالیکه درقانون اساسی ایران، چنین اختیاری به هیچ وجه برای رئیس جمهور شناخته نشده است و به نظر منطقی نیز می رسد، چرا که اگر هدف از این کار بیان نقطه نظرهای دولت در قوه مقننه باشد، راه کاری که در ایران وجود دارد، یعنی وجود معاون پارلمانی رئیس جمهور که رابط دولت و مجلس است، بسیار منطقی تر از معرفی افرادی به عنوان نماینده با داشتن حق رأی است، چرا که صراحتاً ناقض اصل تفکیک قواست.

▪ لوایح

بدیهی است که کارکرد اولیه و اصلی پارلمان وضع قانون است و اولین گام در این راه، تهیه لایحه؛ بنابراین به بررسی نحوه ی تنظیم لوایح می پردازیم.

در هندوستان اختیار و صلاحیت ابتکار قانون تنها در دست دولت است و نحوه ی تهیه ی آن به این شکل است که طرحها ابتدا در وزارتخانه مربوطه و تحت نظارت قائم مقام آن وزارتخانه تهیه می شود، پس به گروه وزرا که گروهی است متشکل از چند وزیر کابینه و نه همه، که دولت به منظور بررسی لوایح و دیگر موضوعات مهم و حساس تشکیل می دهد، پس از آنکه گروه وزرا لایحه را تصویب کردند، لایحه به کابینه می رود و در آنجا بار دیگر مورد بررسی قرار می گیرد، پس از آن که کابینه طرح را تصویب نمود، مصوبه هیئت دولت آماده ی ارسال برای بررسی و تصویب در پارلمان است، که در اینجا باید میان دو دسته از لوایح تفکیک قائل شد:

۱. لوایح مالی و پولی.

۲. لوایح غیرمالی.

لوایح مالی و پولی، تنها قابل طرح در مجلس نمایندگان «لوک سبها» می باشند و نه در کمیسیون های مشترک مطرح می شوند و نه به تصویب راجیا سبها نیازی دارند، البته نمایندگان «راجیا سبها» می توانند نسبت به لایحه اظهار نظر کنند، که این اظهارنظر بار حقوقی ندارد، بلکه شاید یک راهنمایی یا نظر کارشناسی برای نمایندگان «لوک سبها» باشد. بنابراین لوایح مالی پس از تصویب مجلس نمایندگان برای تأیید نزد رئیس جمهور فرستاده می شوند تا پس از امضاء وی، اجرا گردند.

اما لوایح غیرمالی؛ این لوایح معمولاً ابتدا به لوک سبها ارسال می گردند و پس از تصویب به مجلس «راجیا سبها» فرستاده می-شود، راجیا سبها ۱۴ روز مهلت دارد تا نسبت به مصوبه ی مجلس نمایندگان نظر دهد، چنانچه آن را تصویب کند، مصوبه برای امضای رئیس جمهور و اجرا، نزد او ارسال می شود و اگر «راجیا سبها» سکوت کند و ظرف مهلت مقرر نسبت به لایحه اظهارنظر نکند، باز هم لایحه تصویب شده محسوب می گردد و برای امضاء نزد رئیس جمهور فرستاده می شود، اما اگر «راجیا سبها» مصوبه ی مجلس نمایندگان را رد کند و مورد تصویب قرار ندهند، یا بر سر اصلاح لایحه به توافق نرسند و یا در مواردی که ندرتاً دولت لایحه را ابتدا برای «راجیا سبها» ارسال می کند و پس از تصویب این مجلس و ارسال آن برای مجلس نمایندگان، «لوک سبها» آن را رد کند و یا شش ماه از تاریخ ارسال لایحه از «راجیا سبها» به «لوک سبها» بگذرد و این مجلس لایحه را رد یا تصویب نکند؛ برای خروج از بن بست سیاسی، رئیس جمهور به «لوک سبها» اعلام می کند، چنانچه نشست مشترکی میان دو مجلس بوده است، گزارش آن را اعلام کنید و اگر نه، سریعاً زمانی را برای برگزاری یک نشست مشترک و حل موضوع اختلاف اعلام نمایید. چنانچه «لوک سبها» از این اقدام اجتناب کند، از مواردی است که رئیس جمهور حق انحلال مجلس نمایندگان «لوک سبها» را دارا می باشد، بعضاً و در مواردی نادر نیز رئیس جمهور در نشست مشترک دو مجلس، لایحه ای را مطرح می کند که جز در موارد اضطراری این اتفاق نمی افتد و آخرین مورد آن همان لایحه ی مبارزه با تروریسم است که بیان شد.

اما در ایران تقسیم بندی ای که در خصوص لوایح کردیم وجود ندارد، چرا که نظام تک مجلسی است و اختیار قانونگذاری در عرصه ی مالی و غیرمالی را در حدود مقرر در قانون اساسی داراست. اما درایران علاوه بر دولت که حق ابتکار قانون را داراست، نهادهای دیگری نیز وجود دارند که از چنین اختیاری برخوردارند؛ از آن جمله شورای عالی استانهاست که در مواردی که در حوزه فعالیت های خود، تصویب قانونی را لازم بداند، می تواند لایحه ای را تهیه و به طور مستقیم و یا از طریق دولت به مجلس شورای اسلامی ارائه دهد، دیگر نهادی که می توان نام برد، قوه قضاییه است که اگرچه حق ارسال لوایح را به طور مستقیم به مجلس ندارد و باید از طریق دولت به مجلس شورای اسلامی ارسال نماید، اما باید توجه داشت که معمولاً لوایح تدوین شده توسط رئیس قوه قضاییه، به علت تخصصی بودن، تغییری در دولت پیدا نمی کند و طراح لایحه را باید قوه قضاییه دانست. اما در این میان خود نمایندگان مجلس شورای اسلامی نیز حق ابتکار قانون را دارا می باشند، به این شکل که چنانچه ۱۵ نفر از نمایندگان مجلس طرحی را تهیه نمایند، می توانند آن را در مجلس به رأی گذارند که در صورت تصویب قانون خواهد بود.

اما اگرچه گفتیم تقسیم بندی لوایح و طرحها به مالی و غیرمالی در نظام قانونگذاری ایران وجود ندارد، اما نوعی تقسیم بندی های دیگر هست که انواع لوایح و تشریفات تصویب هر یک را از دیگری متمایز می کند که در اینجا مورد بررسی قرار خواهیم داد.

۱. طرحها و لوایح عادی: این قبیل طرحها و لوایح پس از اعلام وصول در مجلس، برای رسیدگی و اصلاح و تکمیل به کمیسیون مربوط به خود فرستاده می شود تا پس از رسیدگی کمیسیون و توافق هیئت رئیسه و کمیسیون در نوبت خود، برای مذاکره در کلیات به جلسه ی علنی آورده شود و پس از تصویب کلیات مجدداً به کمیسیون مربوط رفته و پس از رسیدگی به اصلاحات و پیشنهادات نمایندگان، دوباره برای تصویب جزئیات آن به مجلس آورده می شود و در این مرحله تکلیف طرح یا لایحه معین خواهد گردید.

۲. لوایح و طرح های با قید فوریت که خود به سه دسته تقسیم می شوند:

الف). طرح ها و لوایح یک فوریتی: پس از تصویب یک فوریت آنها در مجلس، به کمیسیون مربوطه ارجاع می شود و بدون نوبت مورد رسیدگی قرار می گیرد و به محض وصول گزارش کمیسیون در دستور کار مجلس قرار گرفته و در همان جلسه اول، تکلیف آن روشن می گردد.

ب). لوایح و طرح های دو فوریتی: این قبیل طرحها و لوایح پس از تصویب دو فوریت آنها، بلافاصله چاپ و تکثیر شده و بین نمایندگان توضیع می گردد. سپس بدون ارجاع به کمیسیون باید پس از ۲۴ ساعت در مجلس مطرح شوند.

ج). لوایح و طرح های با قید سه فوریت: این قبیل لوایح و طرح ها که باید در موارد اضطراری تهیه شوند، پس از تصویب سه فوریت آنها، در همان جلسه مورد بحث و بررسی قرار گرفته و با تصویب دو سوم اعضای حاضر، معتبر خواهد بود.

تنها موردی که صلاحیت انحصاری ابتکار قانون متعلق به دولت است و هیچ نهادی از جمله خود مجلس حق ارائه طرح را ندارد، لایحه ی بودجه سالانه است، که دولت آن را تنظیم می کند و به مجلس ارائه می کند.

اما در این میان نهادهایی نیز هستند که مصوبات آنها نیز قانون است و لزومی به طرح دادن به مجلس برای تصویب ندارند که البته این امر تحت شرایط خاصی است. از آن جمله شورای عالی امنیت ملی است که حق وضع مقررات در حوزه صلاحیت های خود را دارد اما باید مصوباتش قبل از اجرا به تأیید مقام رهبری برسد، دیگر نهادی که می توان اشاره کرد، مجمع تشخیص مصلحت نظام است که می تواند بر اساس بند ۸ اصل ۱۱۰ قانون اساسی از باب حل معضلات نظام اقدام به تصویب قوانینی بکند، مانند قانون تشدید برخورد با مرتکبین اختلاس و ارتشاء و کلاهبرداری.

نکته ی جالب توجه دیگری که می توان بدان اشاره نمود، اینکه برای اصلاحات قانون اساسی نیز، پارلمان هند صالح می باشد. البته بر اساس اصل ۳۶۸ قانون اساسی این کشور، پس از آنکه این لایحه به تصویب رسید، باید تصویب حداقل نصف قانونگذاران ایالتی را نیز به دست آورد، که این سادگی بازبینی در قانون اساسی بیانگر آن است که قانون اساسی این کشور از دسته ی قوانین اساسی نرم است.

اما در نظام حقوقی ایران، نه دولت حق ارائه لایحه ی اصلاح قانون اساسی را دارد و نه مجلس شورای اسلامی مقام صالح برای تصویب اصلاحات است، بلکه روند اصلاحات با دستور مقام رهبری آغاز می شود و باید به تصویب مجلس خبرگان قانون اساسی برسد و پس از آن نیز به رفراندوم گذاشته شود تا مردم نیز آن را تأیید نمایند.

خدایار سعیدوزیری

«منابع»

۱. وبسایت دیوان عالی هندوستان supremecourtofindia.nic.in/constitution.htm

۲. وبسایت پارلمان هندوستان www.parliamentofindia.nic.in

. Legislative Department, Ministry of Law and Justice ۳

(lawmin.nic.in/Legis.htm)

۴.حقوق اساسی و ساختار حکومت جمهوری اسلامی ایران. دکتر قاسم شعبانی