بحران سیاست گذاری

نگاه دکتر ابوالقاسم هاشمی, استاد دانشگاه و عضو هیأت تحریریه ماهنامه اقتصاد ایران به وضعیت اقتصادی کشور

بحران مالی جهانی و رسوخ آن به پیکر اصلی اقتصاد اکثر کشورهای جهان، مجدداً این سؤال دیرینه را در اذهان اندیشمندان زنده کرده است که برای مدیریت بهتر اقتصاد آیا باید اقتصاد بازار را با سیاست‌های مداخله‌گر بیشتر همراه کرد یا آن که از حجم مداخله کاست و اجازه داد که مکانیزم‌های تصحیحی این نظام هرچند با تحمیل هزینه‌ای گزاف، اقتصاد را به مسیر صحیح بلندمدت خود هدایت کند؟ آیا اصولاً این بحران زاییده عدم نظارت یا کنترل مدبرانه است یا آن طور که بسیاری آن را به پای گرین‌ اسپن، رییس پیشین بانک مرکزی آمریکا، نوشته‌اند، معلول سیاست‌های نا‌به‌جای مداخله‌گر دولت؟

بالاخره آیا این بحران نشانه‌ای برای گذر از اقتصاد بازار و سرمایه‌داری و پناه جستن به آموزه‌های سوسیالیزم نیست؟

شمار زیادی از اقتصاددانان برجسته را می‌توان یافت که در هر دو سوی این طیف صف‌آرایی می‌کنند، لیکن همگی در یک نکته متفق القول هستند که نکته حایز اهمیت در مدیریت اقتصادی کشور، ”کیفیت مداخله است و نه شمار سیاست‌های مداخله‌گرانه.“ کیفیت مداخله نیز بر سه محور شفافیت، سازگاری و پاسخگویی محک‌زده می‌شود. به نظر می‌رسد غفلت از هر سه مقوله در بسیاری از سیاست‌گذاری‌های سال‌های اخیر، زمینه‌ساز مشکلات حاد امروزی شده که اجرای طرح تحول در فضای پریشان اقتصاد کنونی نیز ضرورت بازخوانی بسیاری از این سیاست‌ها را دو چندان کرده است.

● شفافیت

نگاه ویژه طرح تحول به آزادسازی قیمت حامل‌های اولیه انرژی - بنزین، نفت، گاز، نفت‌ کوره، نفت سفید و گاز مایع - ظرف مدت سه سال است (ماده یک.) هرچند که در ضرورت این امر جای تردید نیست، ولی باید به یاد داشت که عمده این حامل‌ها قبل از آن که کالای نهایی باشند، یک کالای واسطه‌ای که نهاده تولید بسیاری از فعالیت‌های صنعتی، کشاورزی و خدماتی است، به شمار می‌آیند. آیا وقتی این فراورده‌ها نقش نهاده تولید را ایفا می‌کنند نیز مشمول آزادسازی یکباره قیمت قرار می‌گیرند؟ هیچ رهنمود شفافی از لابه‌لای طرح تحول استنباط نمی‌شود. ماده ۶‌ این طرح فقط به اختصاص سهمی از ۱۵‌ درصد از وجوه حاصل برای بهینه‌سازی مصرف انرژی در واحدهای تولیدی اشاره می‌کند که دولت را مجاز می‌سازد که حداکثر ۱۵‌ درصد به این کار اختصاص دهد. از این رو، تهدیدی که هر کدام از صنایع با آن مواجه‌اند، در بوته ابهام قرار دارد.همه چیز در اختیار دولت است که چگونه در طی سه سال، قیمت‌ها را افزایش دهد و چگونه وجوه حاصل را به جبران خسارت بنگاه‌ها سوق دهد. همین مقوله - اما بسیار پُررنگ‌تر - در مورد برق و گاز مطرح است. این دو نهاده که نهاده‌های بسیار با اهمیت در اکثر صنایع و فعالیت‌ها - به ویژه صنایع انرژی‌بری مثل فولاد و سیمان - هستند، مسایل پیچیده‌تری را در فرایند آزادسازی پیش می‌آورند. قیمت تمام شده آنها که مبنای نگاه طرح تحول در فرایند آزادسازی است، به هیچ وجه نمی‌تواند ملاک کار باشد؛ چراکه این هزینه در یک بنگاه دولتی با انواع ناکارآمدی‌ها شکل گرفته است. آیا مصرف‌کننده و بخش تولید کشور باید تاوان عدم کارایی این بخش‌ها را بپردازند؟ حتی در کشورهایی که برق توسط بخش خصوصی تولید می‌شود نیز این صنعت جزو انحصارات طبیعی تلقی شده،‌محصول آن با مراجعه به انواع شاخص‌های مربوط به هزینه و یا سودآوری خارج از آن بنگاه قیمت‌گذاری می‌شود، این در حالی است که مبنای جهش قیمت در طرح تحول هزینه تمام شده نیروگاه‌های موجود و نه فی‌المثل نیروگاه‌های مشابه در کشورهای دیگر است. لذا جای تعجب نیست که امروزه سخن از ۸‌ برابر شدن قیمت برق می‌شود و شگفتی بیشتر این که طرح تحول مقرر می‌دارد که هر ساله یک درصد به راندمان نیروگاه‌های کشور نیز افزوده شود. راندمان، کارایی، بهره‌وری یا هر اسمی که برای آن بگذارید، یک متغیر درون‌زا است؛ به این معنی که از تعامل اجزای سیستم اقتصادی و متأثر از سطح پیشرفت‌های فنی و ساختارهای موجود حاصل می‌شود. موتور محرکه آن، آزادسازی،‌رقابت و انگیزه مدیران در به حداقل رساندن هزینه و نهایتاً به حداکثر رساندن سود است. زیرساخت‌ها و چارچوب‌های قانونی از جمله قانون کار و آزادی عمل مدیر بنگاه در تعدیل نیرو بر آن تأثیر می‌گذارند و لذا تا زمانی که فضای بیرونی و درونی بنگاه عوض نشود، بهره‌وری نیز تغییر نخواهد یافت. این که ابتدا اجازه افزایش قیمت فاحشی را به بنگاهی دولتی بدهیم و سپس انتظار داشته باشیم که کارایی را در آینده افزایش دهد، هدفی دست نیافتنی است. با متغیری درون‌زا به گونه‌ای برون‌زا برخورد کرده‌ایم که خلاف روند طبیعی آن است.

مراد از این بحث، تأکید بر این امر است که جوهر تعدیل ساختاری که در سرلوحه آن، اصلاح قیمت‌ها یا به قولی هدفمند کردن یارانه‌ها قرار می‌گیرد، حیات بخشیدن به نظام قیمت به عنوان

۱‌) مکانیزم جیره‌بندی

۲‌) دادن سیگنال و علامت صحیح به فعالان اقتصادی در خصوص تخصیص بهینه منابع جامعه است. اگر راستای حرکت قیمت‌ها در بخش تولید شفاف نباشد، این حرکت از هدف اصلی آن دور شده و سرمایه‌گذاری و نهایتاً تولید ملی ضربه خواهد دید. این که اخیراً سخن از بسته سیاستی حمایت از بخش تولید به منظور کاهش تأثیرات منفی ناشی از هدفمند کردن یارانه‌ها می‌شود (سه شنبه ۱۵‌ بهمن ماه، جلسه رییس اتاق بازرگانی تهران و دبیر کارگروه طرح تحول)، یا آن که سخن از به تعویق انداختن یکی دو ساله اصلاح قیمت‌ها برای پاره‌ای از صنایع انرژی‌بر مثل فولاد و سیمان می‌شود و یا این که دولت مجاز است با هر آهنگی قیمت حامل‌ها را در سه سال آینده تغییر دهد، همگی تأییدی بر شفاف نبودن این حرکت در بخش تولید است که بسیار اولی‌تر از شفافیت حرکت قیمت‌ها در بخش مصرف خانگی است.

● سازگاری

بده بستان‌ جزو طبیعت هر سیاست‌گذاری اقتصادی است. ناچاریم هدفی را به خاطر تحصیل هدفی دیگر فدا کنیم. با این همه، بده بستان با کاربرد ابزارها و سیاست‌های متناقض دو مقوله جدا است. اثربخشی سیاست‌ها در گرو آن است که ابزارها از دو جنس متفاوت نبوده و سیاست‌ها در تعارض با هم نباشند؛ به عنوان مثال، اجرای اصل ۴۴‌ و خصوصی‌سازی، به معنی بازارگرا کردن اقتصاد برای رسیدن به کارایی بیشتر است. همزمان نمی‌توان از ابزارهای اقتصاد دستوری مثل کنترل قیمت‌ها آن هم در سطح گسترده مثلاً با هدف کنترل تورم استفاده کرد. اینها سیاست‌های سازگاری نیستند. در این فرایند قیمت، قیمتی که با یارانه‌ها و یا با ابزارهای دستوری مختل نشده‌، نقش کلیدی بازی می‌کند. لذا سخن از استفاده از ابزارهای غیرقیمتی - آن طور که امروزه بسیار گفته می‌شود - با نفس این سیاست و اصلاح ساختار قیمت‌ها که هدف آن از بین بردن اختلال‌های قیمتی است، در تعارض است. یارانه‌ها اختلال قیمتی به بار می‌آورند؛ اختلال قیمت موجب تخصیص غیربهینه نهاده‌ها می‌شود؛ تخصیص غیربهینه نهاده‌ها، کارایی توزیعی و تخصیصی را کاهش می‌دهد و نهایتاً تولید ملی لطمه می‌بیند. قیمت بنزین یارانه‌ای، یک اختلال قیمتی است که باعث می‌شود اولاً در انتخاب وسیله نقلیه، به مصرف آن توجه چندانی نکنیم. ثانیاً از این وسیله نابه‌جا استفاده کنیم (مثلاً استفاده از وانت‌بار پُرمصرف برای جابه‌جایی بار به جای کامیون در مسافت‌های طولانی) و بالاخره به‌جای صرف دلارهای نفتی مثلاً در سرمایه‌گذاری صنعت نفت، آن را برای مصرف همان وانت‌بارها مورد استفاده قرار دهیم. حال جانشین کردن این اختلال قیمتی به جای اختلالی دیگر که نتیجه یک سیاست غیرقیمتی است، ما را به هدف اصلی یعنی ارتقای کارایی سوق نخواهد داد. صاحب‌نظران در این خصوص - آزادسازی و خصوصی‌سازی - بسیار نوشته‌اند. اما نکته قابل تأمل در بحث تولید که هدف ما در این نوشتار است، این است که چگونه سیاست‌گذار برای نیل به کارایی بیشتر در اقتصاد، قصد حذف یارانه‌ها و از بین بردن اختلال‌های قیمتی حامل‌های انرژی یعنی نهاده‌های تولید بنگاه را دارد. لیکن قصد از بین بردن اختلال قیمتی محصول بنگاه را که به دلیل اختلال قیمت ارز و تعیین دستوری و انعطاف‌ناپذیر آن ایجاد شده ندارد؟ آیا سیاست تثبیت دستوری نرخ ارز - که از ابتدای سا‌ل ۸۱‌ با تک نرخی کردن ارز، کم و بیش دنبال شده و به عنوان سیاستی که از نرخ ارز به عنوان لنگر مهار تورم استفاده می‌کند - کماکان سرلوحه سیاست‌های اقتصادی دولت است؟ آیا آشکار شدن این واقعیت که علیرغم تثبیت نرخ ارز در سال‌های اخیر، این سیاست‌های پولی و مالی انبساطی بوده است که موج تورمی آفریده، موجب نشده که ایده استفاده از نرخ ارز به عنوان لنگر مهار تورم را رها کنیم؟ چگونه این سیاست، با جهش قیمت حامل‌های انرژی، برای بنگاه‌ها سازگار است؟

پس از تک نرخی کردن ارز، از سال ۸۱‌ تا نیمه اول سال ۸۷‌، قیمت دلار با رشدی حدود ۲۴‌ درصد، از ۸۰۱‌ به ۹۹۹‌ تومان افزایش و در همین دوره زمانی، شاخص قیمت (CPI)‌‌ از رقم ۲۰۶ به ۵۲۳‌ (به سال پایه ۱۳۷۶‌) یعنی از رشدی معادل ۱۵۴‌ درصد برخوردار بوده است. این امر که به مفهوم ارزان شدن نرخ واقعی ارز یا تقویت ریال است، نه فقط صادرکننده را در صحنه رقابت در وضعیت وخیمی قرار می‌دهد، بلکه تولید‌کننده داخلی کالاها را نیز در مقابل واردکننده همان کالا، بازنده محض می‌سازد. اگر رشد قیمت دلاری کالاهای وارداتی را به طور متوسط در این سال‌ها ۳‌ درصد در نظر بگیریم و فرض کنیم که تولیدکننده داخلی ۵۰‌ درصد مواد وارداتی دارد، با یک محاسبه ساده می‌توان دریافت که هزینه تولید یک واحد (یک دلار) کالای او ۱۰۱‌ درصد و هزینه واردات همان کالا برای واردکننده، فقط ۹/۴۸‌ درصد رشد داشته است؛ به عبارت دیگر، تولید‌کننده داخلی حدود ۵۰‌ درصد رقابت‌پذیری خود را از دست داده است. تأسف‌آور این که، هرچه درصد ساخت تولید داخلی بیشتر، یعنی واردات او کمتر بوده باشد، میزان رقابت‌پذیری او بیشتر ضربه دیده است. به این سناریو، مشکلات ناشی از تحریم، گشایش اعتبارهای نقدی و تحمل بار مالی ناشی از آن، کمبود اعتبارات در سیستم بانکی و حال جهش یکباره قیمت حامل‌های انرژی را اضافه کنید تا او را به مثابه کسی که در حال پرت شدن از سویی به سوی دیگر است، بیابید.

● پاسخگو بودن

مشخصه دیگری که برای سنجش کیفیت سیاست‌گذاری‌ها مطرح است، پاسخگویی سیاست‌گذاران در مقابل سیاست‌های اتخاذ شده است. هر بار که سیاستی به کلی رها و یا چرخش‌ ۱۸۰‌ درجه‌ای می‌کند، سیاست‌گذار یا باید به طور منطقی آن را توجیه کند و یا مسؤولیت زیان‌های آن را به عهده بگیرد. این قید در واقع سیاست‌گذار را از این که نظریه‌های علمی شناخته شده را زیر پا بگذارد و به خود اجازه دهد که با حیات اقتصادی جامعه همانند موش آزمایشگاهی رفتار کند، باز می‌دارد.

مصداق بارز این وضع که در سیاست‌گذاری‌های سال‌های اخیر جلب توجه می‌کند، سیاست پولی کشور، هدف‌گذاری نرخ بهره و یا حجم نقدینگی است. اصرار بر تک رقمی کردن نرخ بهره از سوی قوه مجریه، از دو سال گذشته آغاز شد و هم‌سو با آن، مجلس نیز تا آنجا پیش رفت که در این رابطه به قانون‌گذاری پرداخت. لیکن غیرواقع‌بینانه بودن این برخورد دستوری باعث شد که امروزه چرخش ۱۸۰‌ درجه‌ای آن را شاهد باشیم که بانک‌ها برای جذب سپرده‌ها با نرخ ۱۹‌ درصد، به مسابقه برخاسته‌اند. آیا این امر پدیده‌ای نیست که پاسخگویی جدی سیاست‌گذاران را طلب کند؟

شبیه همین حرکت را در عرضه پول می‌توان ملاحظه کرد. در سال‌های ۸۴‌، ۸۵‌ و ۸۶‌ به ترتیب شاهد رشد ۳۴‌، ۳۹‌ و ۲۸‌ درصدی نقدینگی و سپس توقف یکباره آن هستیم، به طوری که در نیمه اول سال ۸۷‌ رشد نقدینگی تنها به ۸/۱‌ درصد ‌رسید. چرخش ۱۸۰‌ درجه‌ای این سیاست یا انبساطی و انقباضی بودن سیاست‌ پولی را با ملاحظه ”مانده حقیقی“ که از تقسیم نقدینگی به شاخص قیمت به دست می‌آید، بهتر می‌توان ملاحظه کرد. این متغیر که حجم پول را در رابطه با سطح قیمت‌ها به تصویر می‌کشد، بازگوکننده این واقعیت است که در سطح قیمت‌های بالاتر، تقاضا برای پول جهت مبادلات و نهایتاً فشار برای تسهیلات در بازار پول بیشتر بوده است. حال اگر همزمان با شعله‌ور شدن تورم که خود از رشد بی‌رویه نقدینگی در سال‌های پیش حاصل شده، رشد عرضه پول هم متوقف گردد، شدیدترین فشار بر بازار پول یعنی سیاست‌ بسیار انقباضی پول را شاهد خواهیم بود. مانده حقیقی از رقم ۳۹۶‌ هزار و ۵۶۰‌ میلیارد ریال (به سال پایه ۱۳۷۶‌) در سال ۸۶‌ به ۳۱۹‌ هزار و ۲۸۱‌ میلیارد ریال در انتهای نیمه اول سال ۱۳۸۷‌ رسیده و این بدان معنی است که تورم نه تنها رشد بی‌سابقه عرضه پول را خنثی کرده، بلکه مقدار آن به طور حقیقی کمتر از گذشته شده است (رشد منفی معادل ۴/۱۹‌ درصد.) قفل شدن حرکت بسیاری از بخش‌های اقتصاد کشور طی چند ماه گذشته نیز ناشی از همین پدیده است. با این همه، ریشه اصلی این سیاست‌ها و این چرخش‌ها را که هزینه هنگفتی برای مملکت در پی‌داشته باید در پشت کردن به نظریه‌های شناخته شده علم اقتصاد جست‌وجو کرد و چون جوابگویی در کار نیست ، این امر به راحتی و مکرر صورت گرفته، می‌گیرد و خواهد گرفت.

آن روز که سیاست‌گذاران در سال‌های ۸۴‌ و ۸۵‌ به گسترش بی‌رویه حجم پول دست زده بودند، در مقابل هشدارهای صاحب‌نظران، به صراحت از نفی تئوری مقداری پول در اقتصاد ایران سخن می‌راندند و از یک گسست در مرتبط بودن تورم با انبساط پولی یاد می‌کردند که ویژه اقتصاد ما است! از هر دری برای توجیه نفی این ارتباط سخن می‌راندند، بدون توجه به این اصل شناخته شده که تورم به عنوان یک پدیده پولی معمولاً با یک وقفه یا تأخیر زمانی در مقابل گسترش نقدینگی عمل می‌کند. طول این وقفه هم برای اقتصاددانان‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌- حتی در رشد یافته‌ترین اقتصادها - مشخص نیست و از همین رو است که حتی برای هموار کردن نوسانات رونق و رکود نیز در استفاده از تغییر عرضه پول یا نقدینگی به شرط احتیاط تأکید می‌شود. حال پس از چند سال، درستی تئوری مقداری پول در خصوص ارتباط بین گسترش نقدینگی و تورم را حتی با نگاهی ساده، بدون پیچیدگی‌های مدل، به وضوح می‌توان در نمودار فوق مشاهده کرد. نمودار، این ارتباط را در هشت سال گذشته یعنی از ابتدای تک نرخی کردن ارز که قیمت‌ها شفافیت بیشتری یافتند، با یک وقفه دو ساله نشان می‌دهد. آیا این واقعیت و نادیده گرفتن آن و مبتلا کردن جامعه به مشکل تورم حادتر (۴/۱۹ درصد به طور متوسط طی چهار سال گذشته در مقابل ۵/۱۵‌ درصد در چهار سال یا هشت سال قبل از آن) پاسخگویی مسؤولان را طلب نمی‌کند؟