عقلای مجلس بودجه را شفاف کنند

مروری بر بودجه عمومی دولت در سال ۱۳۹۱

عمده فعالیت‌های دولت در کشور ما در لایحه بودجه بازتاب می‌یابد که هر دو نوع فعالیت‌های حاکمیتی و تصدی‌گرانه دولت را در خود دارد.

با بررسی سری زمانی بودجه‌های دولت به این نتیجه می‌رسیم که همواره نزدیک به یک‌سوم ارقام بودجه به فعالیت‌های حاکمیتی و دو‌سوم آن به فعالیت‌های تصدی‌گرانه در بانک‌ها، شرکت‌ها و موسسات انتفاعی دولتی مربوط بوده است. ظاهرا لایحه دولت باید ارقامی دقیق در خود داشته باشد، اما پس از تحلیل درمی‌یابیم که این ارقام عملا از چنین دقتی برخوردار نیست.

بخشی از بودجه که به فعالیت‌های حاکمیتی بازمی‌گردد، بودجه عمومی دولت است که صرف امور حاکمیت، وزارتخانه‌ها، قوه قضائیه و مجلس می‌شود و منابع در اختیار دولت (مالیات‌ها، درآمد حاصل از فروش نفت و گاز و...) عمدتا به این بخش اختصاص می‌یابد. بنگاه‌ها و شرکت‌های مربوط به بخش دوم بودجه (بخش فعالیت‌های تصدی‌گرانه) درآمدها و هزینه‌های خود را دارند.

از این رو این بیان که دولت به واسطه فعالیت‌های این دست شرکت‌ها دچار زیان یا کسری بودجه می‌شود، از این حیث صحت ندارد. به عنوان مثال طبق لایحه بودجه سال ۹۱ که از طرف دولت به مجلس تقدیم شده، قرار است که دولت در سال جاری، در مجموع نزدیک به ۶/۱۱ هزار میلیارد تومان خالص سود سهام و مالیات از محل این شرکت‌ها (با احتساب زیان شرکت‌های زیان‌ده) دریافت کند.

از این رو در نگاه به فعالیت‌های دولت باید دقت کرد که بخش تصدی‌گری، برای دولت منبع درآمد است. در اینجا بیش از این به بخش تصدی‌گری دولت (که ۶۸ درصد رقم لایحه بودجه کل سال ۹۱ را به خود اختصاص می‌دهد) نمی‌پردازم و به بخش دوم که فعالیت‌های عمومی دولت است و ۳۲ درصد از رقم بودجه امسال به آن باز‌می‌گردد، نظر می‌کنم.

● اندازه بودجه عمومی دولت

نخستین پرسش این است که بودجه عمومی (حاکمیتی) دولت چه اندازه‌ای دارد و در مقایسه با گذشته چه تفاوتی کرده است. شاید از آنجا که دولت اندازه بودجه عمومی خود را در لایحه بودجه اعلام می‌کند (که در بودجه سال جاری معادل ۱۶۴ هزار میلیارد تومان است)، این پرسش عجیب به نظر آید. اما این رقم مطرح شده در لایحه بودجه، همه بودجه عمومی دولت در عمل نیست.

مساله این نیست که تنها محققان غیردولتی نمی‌توانند آن را تعیین کنند، بلکه خود دولت نیز قادر به چنین کاری نیست. با نظر به اهمیت نفت در بودجه دولت ایران مثالی از این بخش می‌زنم.

طبق لایحه بودجه سال ۱۳۹۱، باید نزدیک به ۲۳ درصد از کل درآمد حاصل از فروش داخلی و خارجی نفت و گاز به صندوق توسعه ملی واریز شود، ۵/۱۴درصد به شرکت‌ ملی نفت و شرکت‌های وابسته به آن اختصاص یابد، معادل ۶۱۰۰۰ میلیارد تومان در بودجه دولت مصرف شود و نزدیک به ۲ درصد نیز به امور عمرانی مناطق نفت‌خیز تخصیص یابد.

پس از تخصیص این ارقام، مازاد درآمد نفت صرف اموری چون تقویت بنیه دفاعی، بخش سلامت و رفاه و بهداشت، بخش آب و نیرو، عمران شهری، حمل‌ونقل و... می‌شود که هیچ یک رقم مشخصی ندارند و مشخص نیست که این اعتبارات فاقد رقم مشخص در چه محلی هزینه خواهد شد، امکان عملیاتی شدن دارد یا خیر، و... . همچنین پس از تخصیص این ارقام، قرار است که مازاد درآمد نفت و گاز (در صورتی که مازادی وجود داشته باشد) به حساب ذخیره ارزی واریز شود.

در این میان عمدی در پنهان‌گویی نیست، بلکه اصولا رویکرد به گونه‌ای است که دید روشنی در این زمینه وجود ندارد. از این رو اندازه بودجه عمومی دولت به روشنی معلوم نیست و رقمی که در آغاز درباره نسبت بودجه عمومی به کل بودجه در سال ۱۳۹۱ (۳۲ درصد) گفتم، غیرقطعی است.

● ۳۰ هزار میلیارد تومان تراز عملیاتی منفی

اگر فرض را بر اعداد قید‌شده در لایحه بودجه سال ۹۱ بگیریم، دولت امسال ۳۰ هزار میلیارد تومان تراز عملیاتی منفی دارد. این نکته به این معنا است که دولت حتی اگر بخواهد هیچ کار عمرانی انجام ندهد و از محل درآمدهای غیرنفتی، امور جاری خود را به انجام رساند، ۳۰ هزار میلیارد تومان کسری دارد. به روشنی مشخص است که این مفهوم با کسری بودجه تفاوت دارد. شاید با نظر به این نکته مفهوم وابستگی بودجه کشور به نفت نیز به شکلی روشن‌تر درک شود.

تراز عملیاتی منفی دولت سالانه بین ۵ تا ۶ هزار میلیارد تومان افزایش یافته است. طبق لایحه بودجه سال ۹۱، نزدیک به ۸۰ درصد از تراز عملیاتی منفی (۲۴ هزار میلیارد تومان) از محل فروش نفت و اموال و دارایی‌ها و باقی آنها از سایر ابزارهای مالی چون فروش اوراق مشارکت، ‌استفاده از حساب ذخیره ارزی، واگذاری شرکت‌های دولتی و ... تامین می‌شود.

● وابستگی به نفت

پرسش دیگر، میزان وابستگی بودجه سال ۹۱ به نفت است. به دلیل ساختار حاکم بر بودجه ، نمی‌توان در این باره دقیق سخن گفت. در گذر زمان از اوایل انقلاب تاکنون، وابستگی بودجه دولت به نفت از نزدیک به ۹۰ درصد به تقریبا ۵۰ درصد کاهش یافته است. البته این رقم در هنگام تصویب بودجه سالانه در مجلس نزدیک به ۵۰ درصد است، اما در عمل افزایش می‌یابد و به حدود ۵۵ درصد می‌رسد. طبق بودجه سال جاری، ۶۱ هزار میلیارد تومان از درآمد نفت در بودجه استفاده می‌شود و با احتساب رقم ۱۰ هزار میلیارد تومان از حساب ذخیره ارزی، سهم نفت در بودجه عمومی به ۷۱ هزار میلیارد تومان یعنی ۳/۴۳ درصد می‌رسد. البته میان ارقام اعلامی دولت و آنچه برخی کارشناسان می‌گویند، تفاوت‌هایی وجود دارد که به تفاوت نگاه به مقولات مختلف بودجه‌ای بازمی‌گردد.

به عنوان مثال برخی می‌گویند که مالیات بر واردات از جنس نفت است و استدلال‌شان‌ این است که در صورت نبود نفت، نه ارزی در کار است و نه واردات، از این رو مالیات بر واردات نخواهیم داشت. اگر از این زاویه به موضوع بنگریم، سهم نفت در بودجه عمومی تقریبا به ۵۱ درصد می‌رسد.

در ارتباط با نکته‌ای که پیش‌تر گفتم، لازم به ذکر است که به عنوان مثال، رقم مربوط به یارانه‌ها که رقمی قابل‌ملاحظه است (در سال گذشته، ۵۴ هزار میلیارد تومان بود) از جنس پرداخت‌های انتقالی است و در بودجه عمومی جا می‌گیرد، اما رقم آن در بودجه سال جاری مشخص نیست و اگر در این بودجه لحاظ شود، ارقام مختلف و از جمله میزان وابستگی بودجه عمومی به نفت را تغییر خواهد داد؛ اما با ساده‌ترین نگاه، وابستگی بودجه سال جاری به نفت حداقل ۵۰ درصد است.

ابهاماتی نیز در رابطه با شرکت نفت وجود دارد که باید به آن اشاره کرد. البته منظور من از واژه ابهام، نه معنای منفی آن، بلکه این نکته است که قواعد مرسوم در نهادهای مالی رعایت نمی‌شوند. طبق قانون،۲۵ درصد از سود شرکت‌ها در قالب مالیات نصیب دولت می‌شود و ۷۵ درصد مابقی نیز به شکل سود سهام به سهامدار شرکت‌ها می‌رسد.

در ارتباط با مورد خاص شرکت ملی نفت، باید توجه کرد که پس از انقلاب، با تصویب شورای انقلاب،مناسبات مالی شرکت نفت تغییر کرد و با تصویب قانون نفت در سال ۱۳۶۶، مقرر شد که شرکت‌های ملی نفت، گاز و پتروشیمی، اساسنامه‌های جدید متناسب با قانون نفت را ظرف یک سال به مجلس ارائه کنند و درآمدها و هزینه‌های بخش نفت طبق این قوانین تعیین شود. حال مساله این است که از آن زمان تاکنون هیچ یک از دولت‌ها این اساسنامه‌ها را به مجلس ارائه نکرده‌اند.

در یکی از سال‌های اخیر که شورای نگهبان به خاطر مشکلاتی که از این لحاظ وجود داشت، بودجه را تایید نمی‌کرد، مقرر شد که این مشکل موقتا به این صورت حل شود که به جای عبارت «شرکت ملی نفت ایران» از عنوان «وزارت نفت از طریق شرکت‌های تابعه» استفاده شود. با نظر به این اوصاف باید گفت که بودجه سال ۹۱ نیز از این لحاظ سنجیده نیست.

به شکل مرسوم با مسامحه از کنار این موضوع گذشته‌ایم، اما تعیین تکلیف مساله نفت به خاطر اهمیتی که در بودجه دارد، موضوعی مهم است. مسائل مالی بزرگ‌ترین شرکت دولت یعنی شرکت ملی نفت، شفاف نیست؛ بنابراین یکی از بزرگ‌ترین مسائل بودجه‌ای در دولت‌های مختلف این است که تکلیف بخش نفت به شکل قاطع روشن نشده است و این قضیه قاعدتا پیامدهایی دارد که باید در جای خود به آن پرداخت.

● داستان مازاد درآمد نفتی؛ لباسی پروصله و پینه

تا پیش از سال ۱۳۷۹ در بودجه‌های سالانه به دنبال این بودیم که قیمت هر بشکه نفت را با سازوکار ویژه خود تعیین کنیم؛ چون در آن هنگام کل درآمد نفت را در بودجه مصرف می‌کردیم.

امر بسیار مبارکی که در برنامه سوم رخ داد، تلاش برای قطع وابستگی بودجه دولت به نفت بود. قرار بر این شد که در هر سال مبلغی برای درآمد حاصل از فروش مواد نفتی در بودجه دولت تعیین شود و مازاد بر آن مبلغ به حساب ذخیره ارزی واریز گردد تا در سال‌هایی که رقم پیش‌بینی شده برای درآمد نفت، کمتر از رقمی است که در بودجه آن سال پیش‌بینی شده، این کمبود از محل موجودی حساب ذخیره ارزی جبران شود.

خوشبختانه از آن سال تاکنون همیشه مازاد درآمد نفتی نسبت به مقدار پیش‌بینی شده در بودجه داشته‌ایم و در صورت وفاداری دولت‌ها و مجالس به ماده ۶۰ قانون برنامه سوم که ناظر به این موضوع است، تا پایان برنامه چهارم، از ۵۰۰ میلیارد دلار مازاد درآمد نفتی برخوردار می‌شدیم. اما چنین نشد. مثلا این ماده در طول برنامه سوم،تقریبا ۱۲ بار تغییر کرد و به لباسی پر‌وصله و پینه تبدیل شد.

بر این اساس؛ از سال ۷۹ به این سو از آن جا که مقدار مصرف درآمدهای نفتی مشخص است، دغدغه تعیین قیمت نفت را هم نداشته‌ایم که تا امروز هم ادامه دارد و مساله عدم تعیین قیمت نفت در بودجه سال ۹۱ از این جا ریشه می‌گیرد.

● ابهام در بخش «متفرقه» بودجه سال ۹۱

بودجه عمومی دولت با رقم پیش‌گفته در چهار شاخه عمده امور عمومی، دفاعی، اقتصادی و اجتماعی طبقه‌بندی می‌شود.

گاهی اوقات، عدم شفافیت و برخی مواقع نیز نبود تعریف سبب می‌شود که مجموع ارقام بودجه در این چهار بخش با جمع کل متفاوت باشد. سهم چهار بخش فوق از اعتبارات بخش عمومی در بودجه سال جاری، به ترتیب نزدیک به ۶، ۱۷، ۱۵ و ۴۷ درصد است و کمتر از ۲۰ درصد بودجه عمومی نیز به امور «متفرقه» بازمی‌گردد.

در ضمن، همه ارقام مربوط به این چهار بخش قابلیت افزایش دارند. به عنوان مثال، اقلام یارانه نهاده‌های کشاورزی یا کمک به مساجد بین‌راهی در بخش متفرقه قرار دارند و اگر در بخش امور اقتصادی یا اجتماعی لحاظ شوند، ارقام را تغییر خواهند داد.

● تبصره‌های بودجه

در طول زمان انتظاری در ارتباط با بودجه‌نویسی شکل گرفته و اتفاقی رخ داده است، که این باور پدید آمده که اگر بودجه تبصره نداشته باشد، مشکلی در بودجه‌نویسی روی داده است. انتظارعقلایی و منطقی آن است که در بودجه معین شود که دستگاه‌های مختلف که در زمان‌های گوناگون شکل گرفته و وظیفه‌مند شده‌اند،‌ از منابع پیش‌بینی شده چه اندازه بودجه می‌گیرند تا بتوانند همه یا بخشی از وظایف خود را انجام دهند.

جمع درآمد و هزینه این دستگاه‌ها در یک ماده واحده جمع می‌شود، اما وجود تبصره در لوایح بودجه، کاری جعلی است که ما انجام داده‌ایم. تبصره به معنای ایضاح بخشی از ابهامات در حد معقول و مورد نیاز، معنادار است. اما بعضا دیده‌ایم که برای یک ماده واحده ۲ صفحه‌ای، کتابچه‌ای ۱۵۰ صفحه‌ای با نزدیک به ۷۰ تبصره برای حدود ۴۰ موضوع متنوع داشته‌ایم.

این امر ضایعه‌ای برای کشور به وجود آورده است؛ چه اینکه مضمون هر تبصره بایدبرای طی روند قانونی نسبتا طولانی خود زمان طولانی را در مجلس طی کند تا در عین حال از قوام قانونی هم برخوردار گردد، اما برای پرهیز از طی این روند، مضامین بعضا مهم در قالب تبصره‌های بودجه به مجلس ارائه می‌شوند و بررسی آنها که باید طی حدود پنج یا شش ماه انجام گیرد، حداکثر ظرف بیست دقیقه در مجلس به پایان می‌رسد.

به این خاطر روزهای بررسی بودجه به جای اینکه به مداقه در ارقام بودجه و تطابق قانونی آنها با وظایف دستگاه‌ها اختصاص یابد، به زمانی برای قانون‌گذاری‌های جدید بدل می‌شود و به این خاطر فرصت پرداختن به اصل بودجه ایجاد نمی‌شود.

دولت فعلی با وجود عدم‌تعادل‌های زیادی که در اقتصاد ایجاد کرده و باید در جای خود مورد بررسی قرار گیرند، کاری قابل‌تقدیر کرد و آن تلاش برای حذف تبصره‌ها بود، اما متاسفانه به این امر وفادار نماند و افزون بر آن، مجلسی‌ها نیز تبصره‌هایی را البته به نام بند، ولی با همان ماهیت به بودجه اضافه می‌کنند و این روندی است که در سال‌های اخیر رو به افزایش بوده است. این مشکلی است که هم بودجه و هم برنامه‌ در کشور ما به شدت از آن رنج می‌برند.

● طرح هدفمندی یارانه‌ها در بودجه سال ۹۱

در اولین سال اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها قرار بود که درآمدهای حاصل از آزادسازی قیمت حامل‌های انرژی میان سرپرستان خانوارها

(۵۰ درصد)، دولت (۲۰ درصد) و بخش تولید (۳۰ درصد) تقسیم شود. دولت همه درآمد حاصل از این امر را در میان خانواده‌ها توزیع کرد.

گلایه فعالان بخش تولید آن است که هیچ سهمی از این درآمد نبرده‌اند. پاسخی که دولت به این نقد می‌دهد، آن است که به عنوان مثال، نخست قرار بوده که قیمت هر لیتر گازوئیل از ۵/۱۶ تومان به ۳۵۰ تومان افزایش یابد، اما به خاطر مشکلات ایجاد شده برای بخش حمل‌ونقل، قیمت هر لیتر آن به ۱۵۰ تومان رسیده و ادعای دولت این است که پس به ازای هر لیتر گازوئیل، ۲۰۰ تومان یارانه می‌دهد.

همچنین این بحث از سوی دولت مطرح شده که سهم خود از درآمد‌های حاصل از این آزاد‌سازی‌ها را نگرفته و آن را به مردم داده است. اما باید توجه کرد که نتیجه چنین اقدامی، افت کیفیت خدمات دولتی همچون خدمات بیمارستانی، آموزش و... خواهد بود.

از نگاه من، پرداخت مستقیم یارانه‌ها کاری غلط بوده است و راه‌هایی برای اصلاح این وضع وجود دارد. پرداخت یارانه به طبقاتی از مردم قابل‌توجیه است، اما یارانه پرداختی به باقی گروه‌ها را باید به سمت بخش‌هایی چون تامین اجتماعی، آموزش، بهداشت و نظیر آنها هدایت کرد. همچنین آثار دریافت یارانه از سوی نزدیک به ۷۴ میلیون نفر بر تولید ملی و اشتغال و پدیده‌های اقتصادی و اجتماعی و... باید مورد بررسی قرار گیرند.

طبق تحقیقات اخیر مشخص شده است که آثار طرح پرداخت مستقیم یارانه در طبقات شهری از میان رفته و در بعضی اقشار روستایی، هنوز اثرات مثبتی وجود دارد که به تدریج رو به زوال است.

● مشکلات بودجه سال‌جاری قابل رفع است؟

برداشت کلی من این است که مجلس، حتی اگر در سال آخر فعالیت خود نبود، بعید بود که بتواند این مشکلات حاکم بر بودجه را رفع کند. اما در شرایط کنونی که اواخر عمر مجلس فعلی است، بسیاری از نمایندگان به دلایلی پرشمار یارای مشارکت در این بحث را ندارند.

به همین خاطر اگر در این برهه عقلای مجلس بتوانند تا حدودی از ابهام موجود در تعاریف و ارقام بودجه بکاهند، باید بسیار راضی باشیم. در شرایط کنونی حتی بحث بهینه دوم نیز مطرح نیست و حتی اگر بهینه دهم عملی شود، باید رضایت داشت.

دکتر حسن سبحانی

استاد اقتصاد دانشگاه تهران و رییس کمیسیون تلفیق بودجه مجلس هفتم در سال ۱۳۸۴