برنامه پنجم توسعه شاید وقتی دیگر

برنامه ریزی توسعه, هدایت, کنترل و تغییرات آگاهانه و عقلانی متغیرها در نظام اجتماعی, برای دستیابی به اهداف مطلوب این نظام است بر این اساس هر برنامه توسعه یی توامان دربرگیرنده اهداف جامعه اینکه این نظام به کجا می رود و روش ها و ابزارهای عقلانی آن جامعه است اینکه چگونه و از چه مسیری می رود به عبارت دیگر برنامه توسعه تجلی همزمان دو عنصر هدفمندی و عقلانیت در نظام اجتماعی است

برنامه ریزی توسعه، هدایت، کنترل و تغییرات آگاهانه و عقلانی متغیرها در نظام اجتماعی، برای دستیابی به اهداف مطلوب این نظام است. بر این اساس هر برنامه توسعه یی توامان دربرگیرنده اهداف جامعه (اینکه این نظام به کجا می رود) و روش ها و ابزارهای عقلانی آن جامعه است (اینکه چگونه و از چه مسیری می رود). به عبارت دیگر برنامه توسعه تجلی همزمان دو عنصر هدفمندی و عقلانیت در نظام اجتماعی است. توسعه به عنوان هدف محوری و اصیل برنامه ریزی و غایت نهایی آن امروزه با اهدافی روشن، دقیق، عینی (غیرشخصی و با قابلیت سنجش و آزمون همگانی)، و با هنجارهایی ملموس و کم وبیش مشترک میان ملت ها تعریف می شود و از حیث مفهومی فرآیندی چندبعدی، مستمر، ارتباطی و انسانی است. توسعه مفهومی قصدی و برنامه ریزی شده است و از این جهت با تحولات خودبه خودی و طبیعی در نظام اجتماعی تمایز ریشه یی دارد.

از حیث راه و روش نیز توسعه از طریق توانمندسازی انسان ها برای ارتقای کیفیت زندگی و تحقق آرزوهای (دست یافتنی و ملموس و نه ناکجاآبادی و ناشدنی) آنها تحقق می یابد. بر این اساس توسعه محصول تعاضد و تعامل موثر و مستمر عمودی (بین النسلی) وافقی همه اعضای یک جامعه است. و برنامه ریزی توسعه، عرصه بازیگری فعال و سازمان یافته آنان و مجال ارزشیابی مسیر طی شده گذشته و گزینش مقصد (به قدر حمیت خویش) و مسیر راهپیمایی آینده (با حکمت خویش) است. و برای دولت هایی که بر قدر و ارزش این موهبت واقفند، فرصتی استثنایی و بی بدیل است که در این راهپیمایی به راهگشایی و راهبانی مردم خود کمر همت می بندند و اگر از این موهبت بی خبر یا نابرخوردارند، فرمان و فرموده خود را چون باری بر شانه های حمیت و دیواری در مقابل دیدگان حکمت مردم خویش می نهند و چون فرماندهانی فرومانده در معرکه جستن و رفتن، در کمند تنهاجویی و تنهاگویی و تنهاروی خود گرفتارند.

اگر برخورداری از موهبت توسعه و نعمت زیستنی شرافتمند طراز انسان امروز حقی برای مردم است -که هست- فراهم آوری این مجال برای بازیگری آنان در تعیین اهداف و عقلانی سازی مسیر حرکت به سوی آن برای آنها حقی انسانی و اصیل است که حقوق دیگری چون شفافیت و پاسخگویی (سیاسی، مالی و حقوقی) دولت و حق گزینش آزاد و مهم تر از آن برکناری برنامه ها با گزینش یا برکناری ارائه دهندگان آنها را به دست می آورند.

حکمت و بلکه معمای بزرگ برنامه توسعه همین است که حاکمان حکیم و دولتمردان دولت عقل آن را معرکه گفت وگو و بلکه همگویی و هم اندیشی و همگرایی همگانی می بینند اما به زعم فرماندهان فره کیش، برنامه، فرمانه یی فرامایه است که وقتی بر زبان آنان جاری شود آسمانی از تعالی و شکوفایی و اقتدار و فرادستی بر فراز مردم خویش می گشایند. تجربه های روشنی چون هم اندیشی ملی پیرامون بازسازی اقتصادی در پایان جنگ هشت ساله که پیش زمینه برنامه اول توسعه شد و نقدها و گفت وگوهای بی سابقه یی که در زمان تدوین و اجرای آن درگرفت و حتی ارزشیابی های گسترده پس از اجرای آن و همایش برنامه سوم توسعه و نیز تجربه بی بدیل هم اندیشی ملی پیرامون چالش ها و چشم اندازهای اقتصاد ایران در آستانه تدوین برنامه چهارم توسعه (به همت بزرگ دکترحسین عظیمی) نمونه هایی از خوانش نوع اول و ابلاغ فرمان اصلاحیه برنامه پنجم عمرانی (در سال ۱۳۵۳) نمونه یی از خوانش نوع دوم برنامه توسعه است.

طی شش دهه گذشته مبانی نظری و دستاوردهای تجربی برنامه ریزی توسعه از رشد و بالندگی بسیاری برخوردار شده است. هم تئوری های برنامه ریزی و هم تئوری های علمی درون فرآیند برنامه ریزی، مدل های نظری، روش ها و ابزارهای پیش بینی و ارزشیابی و هم ویژگی های نظام برنامه ریزی (از جمله سطح تمرکز، حد تفصیل، دامنه جامعیت، مشارکت ملی، منطقه یی و محلی و نیز مشارکت سازمان های اقتصادی و اجتماعی دولتی و غیردولتی) از تحول و تکامل بسیاری برخوردار شده است. اما شاید بتوان مهم ترین تحول را حرکت از سوی برنامه یی بر پایه خوانش فرمان محور به سمت برنامه هایی مشارکت محور دانست.

فرمان در برابر برنامه از اولین روزهای تاسیس برنامه ریزی تا امروز وجود داشته و همواره به اشکال مختلفی خود را نشان داده است. یعنی درحالی که از یک سو تلاش برای تدوین اهداف بلندمدت و میان مدت و تلاش برای متناسب سازی اهداف و آرزوها با منابع و امکانات و محدودیت ها و نیز مقید کردن دولت به برنامه و حرکت به سمت هدف های مورد وفاق ملی در جریان بود؛ از سوی مقابل و در حوزه سیاست که برنامه مانع اعمال قدرت رهبران سیاسی تلقی می شد- چه به طور مستقیم از سوی این رهبران و چه غیرمستقیم از سوی کسانی که می توانستند دامنه قدرت خود را از این ماجرا گسترش دهند- تلاش های بسیاری به کار بسته شد که فرمان یا رهنمود را در حوزه سیاست جایگزین برنامه کنند.

اینک که از تدوین برنامه پنجم توسعه خبر می رسد، با مداقه در ویژگی ها و مولفه های مهم نظام برنامه ریزی و پیش نیازهای تدوین برنامه های توسعه، می توان دریافت برنامه پیشنهادی یک برنامه توسعه از نوع اول (هدفمند و عقلانی مشارکت مدار) است یا برنامه یی از جنس دوم (فرمان محور)؟ مهم ترین عناصر مسلط در نظام برنامه ریزی ایران در شرایط کنونی را به شرح زیر می توان برشمرد؛

۱) نظام برنامه ریزی، نظام مدیریت توسعه ملی است و در برگیرنده چند عنصر و موضوع محوری است که بر مبنای گفت وگو و هم اندیشی کارشناسان و خردمندان عرصه برنامه ریزی، مدیران بنگاه های اقتصادی بخش عمومی غیردولتی، بخش خصوصی، نهادها و انجمن های رسته یی و صنفی و سندیکاهای کارگری و کارفرمایی، دانشگاه ها و انجمن های علمی مستقل، احزاب، سازمان های غیردولتی، رسانه های آزاد و مستقل در کنار مدیران ملی، منطقه یی و محلی بخش غیردولتی شکل می گیرد. این محورها عبارتند از؛

- ضرورت و چگونگی دستیابی به توسعه

- صورت بندی و ساختار برنامه های توسعه

- درجه جامعیت و حد تفصیل برنامه ها

- درجه تمرکز و نحوه مشارکت مناطق، بخش ها و نهادهای مدنی در برنامه ریزی توسعه

- نظارت، ارزیابی و ضمانت های مربوط به اجرای برنامه

- تقسیم کار میان سطوح مختلف حاکمیت سیاسی

- تقسیم کار ملی میان حاکمیت سیاسی، نهادهای مدنی و نهادهای کارشناسی.

- اما گفت وگو و هم اندیشی ملی در محیط عملیاتی برنامه ریزی توسعه برای تعیین وضعیت این عناصر و تدوین ماتریس برنامه ریزی مستلزم فضایی آزاد و مبتنی بر اعتماد و مشارکت سازمان یافته ملی است. اولین و مهم ترین چالش نظام برنامه ریزی توسعه در ایران چالش مشارکت است. از یک سو تداوم رویه های غیرمشارکتی غیرممکن، به شدت پرهزینه و مخرب خواهد بود و از سوی دیگر مبانی و مقدمات معرفتی و نهادی مشارکت یابی در دولت حاضر عنصری گمشده است.

۲) شرایط نظام جهانی و جایگاه کشور در مناسبات آن و سطح و نوع تعامل با این نظام، مهم ترین عنصر در محیط زمینه یی (پیرامونی) برنامه ریزی توسعه است. تشدید روند جهانی شدن و ادغام های بین المللی و نیز شکل گیری نظم نوین جهانی و تقسیم کار جدیدی در عرصه اقتصاد بین الملل از یک سو نقش دولت ها را در کشورهای در حال توسعه به ویژه کشوری چون ایران تضعیف کرده و از سوی دیگر مدیریت توسعه در این کشورها به حد بسیار زیادی منوط به وجود یک دولت کارآمد، موثر و توسعه گرا با شناخت شرایط جدید جهانی است.

۳) شرایط اقتصاد سیاسی، و درجه و ویژگی های تاریخی و نهادی توسعه یافتگی یک جامعه عوامل اصلی تشکیل دهنده فضای محاط بر نظام برنامه ریزی اند. در این سطح حداقلی از ثبات (درونی و بیرونی)، حداقلی از نهادهای توسعه، حداقلی از نهادهای مدنی، رعایت حداقلی از حقوق مدنی، پاسخگویی دولت و انتخابات آزاد به عنوان شرایط مناسب برای برنامه ریزی توسعه ضروری است و برنامه ها خود می توانند تقویت کننده این عوامل و زمینه ساز ارتقای آنها در مراحل بعدی باشند. لذا به نظر می رسد برنامه پنجم به جای طرح آمال و آرزوهای بلندپروازانه بیش از هر چیزی باید به تامین حقوق شهروندی مردم معطوف و متمرکز شود، اما پارادوکس مهم شرایط موجود این است که دولت در مناقشه ملی موجود اصل و ضرورت این حقوق را مورد تردید قرار داده است.

۴) دستیابی به تعریف روشن و عینی از توسعه به عنوان هدف اصلی برنامه ها یا لااقل دستیابی به وفاقی در خصوص موانع آن و مهم تر از آن اذعان به توسعه نیافتگی کشور و احساس ضرورت برای برون رفت از آن پیش از هر اقدامی در تدوین برنامه ها ضروری است و این امر نیازمند شکل گیری یک گفت وگوی گسترده ملی پیرامون توسعه است. اما از آغاز فعالیت دولت نهم هیچ گاه تعریف روشن، جامع و علمی از توسعه ارائه نشده، بلکه هرازچندگاهی مفاهیمی مبهم، کشدار و غیرقابل سنجش و ارزشیابی چون تعالی، عدالت (فارغ از شاخص ها و معیارهای سنجش) و مهرورزی به عنوان اهداف دولت برشمرده شده است و در آخر نیز الگوی اسلامی توسعه در دستور کار قرار گرفته، بی آنکه از چند و چون و ساختار و چگونگی دستیابی به آن سخنی رفته باشد.

۵) بی اعتنایی دولت نهم به برنامه چهارم توسعه و عدم تدوین آیین نامه های اجرایی و ارائه گزارش های قانونی عملکرد آن و نیز بی توجهی به اهداف و سیاست های مقرر این برنامه و رویه های غیربرنامه یی و بلکه ضدبرنامه یی متعدد، نگرانی هایی جدی را از تداوم این رویه در دولت دهم دامن می زند. برای شناخت دیدگاه و برخورد عملی دولت نهم با نهاد برنامه ریزی شواهد بسیاری قابل ذکر است. برخی از این نمونه های قابل ذکر از سیاهه بلند این رفتار خسارت بار به شرح زیر است.

- انحلال سازمان های برنامه ریزی استانی در مدیریت سیاسی استان ها

- انحلال نهاد برنامه ریزی کشور پس از حدود ۵۰ سال فعالیت و تخریب سرمایه عظیم انسانی و اجتماعی حاصل از آن

- انحلال یک شبه و آمرانه شوراهای عالی و نهادهای تصمیم گیری جمعی

- تبدیل بودجه از سندی قانونی و الزام آور که امکان حسابرسی و نظارت دقیق عملیاتی و قانونی را فراهم می کرد به سندی مالی برای واگذاری کنتراتی سازمان ها و دستگاه های اجرایی به وزیران

- افزایش های مکرر و بی سابقه در هزینه های مصوب بودجه های سالانه و در پی آن ارائه متمم های پی درپی و درخواست افزایش منابع مالی که به روشنی نشان از عدم پایبندی چندماهه به برنامه مالی و عملیاتی یک ساله کشور است.

- صدها، بلکه هزاران تخلف آشکار اعلام شده از قوانین بودجه سالانه، اعلام پی درپی طرح ها و پروژه های مجهول و بی شناسنامه و بدون پشتوانه های قانونی (بودجه یی) و حتی فنی و نهادی در سفرهای استانی

- اعمال فشارهای مکرر اداری و سیاسی بر نظام بانکی تا حد تحمیل انتظارات خود بر آن

- تغییرات پیاپی، زودهنگام و تامل برانگیز در مدیران از سطوح عالی تا نازل آن که امکان هماهنگی های اولیه عمودی و افقی (به عنوان اولین هدف برنامه ریزی) و نیز نظارت و حسابرسی از مدیریت را غیرممکن می کند.

- ایجاد بی ثباتی اقتصادی و کاهش بسیار جدی افق برنامه ریزی برای کارگزاران بخش خصوصی با تغییرات مکرر و ناگهانی سیاست ها

- تصمیم گیری اقتصادی در بالاترین سطح از تمرکز (تمرکز از مناطق به مرکز، از وزارتخانه ها و دستگاه های اجرایی به نهاد ریاست جمهوری و از نهادهای مدنی به سازمان های دولتی). این تمرکز همراه با آزمون و خطاهای مکرر از سیاستگذاری پولی و مالی تا تصمیم گیری برای ساعت فعالیت بانک ها یا تصویب و توزیع اعتبار برای اقدامات و پروژه های بسیار نازل شهرستانی را دربر می گیرد.

۶) سازمان و ستاد اصلی نظام برنامه ریزی توسعه باید از ویژگی های لازم به ویژه صلاحیت مشارکت یابی، صلاحیت های علمی و فنی در سه سطح راهبردی، سیاستگذاری و فنی و نیز صلاحیت های ارتباطی برای متقاعدسازی عموم بازیگران و مخاطبان برنامه ها برخوردار باشد. کاهش اتلاف منابع، مساله شناسی، اولویت بندی و برنامه ریزی توسعه در سطح ملی از یک سو مستلزم وجود یک سازمان توسعه یی، مشارکت جو با سازماندهی کارکردی و روابط ماتریسی و برخوردار از تجارب بین المللی، مشرف به مفهوم و ابعاد توسعه و آشنا با منطق برنامه ریزی توسعه و برخوردار از بالاترین سطح حمایت مدیران عالی سیاسی است. اما ادعای تدوین برنامه پنجم توسعه در حالی مطرح می شود که سازمان مدیریت و برنامه ریزی با اختیارات و وظایف قانونی و منحصر به فرد در امور برنامه ریزی های بلندمدت، میان مدت و کوتاه مدت، بودجه ریزی، هماهنگی میان بخش های عمومی و خصوصی، نظارت عملیاتی و تهیه گزارش های نظارتی و ارزشیابی از برنامه ها و با برخورداری از تجربه ۱۱ برنامه (مصوب و غیرمصوب) در پنجاهمین سال از فعالیت خود از چرخه برنامه ریزی توسعه و عرصه تصمیم گیری ملی به حاشیه رانده و از یک نهاد مهم و موثر و عقل منفصل نظام تصمیم گیری با اختیارات و وظایف قانونی ویژه به واحدی از تشکیلات نهاد ریاست جمهوری تبدیل شد و به جرم انجام وظایف مقرر و قانونی خود یعنی اعمال نظارت، ایجادکننده و التزام برنامه یی در مصرف منابع و درآمدهای نفتی به حصر خانگی گرفتار آمد و در غیبت و خاموشی آن و بلکه همه نهادهای علمی و کارشناسی، وظیفه خطیر تدوین برنامه بر عهده گروهی از مدیران سیاسی و اجرایی کشور گذاشته شد.

سایر اجزای نظام اداری موجود نیز با بی اعتنایی به سرمایه انسانی انباشته شده ملی و موجود در آن، غیرکارکردی و غیرتوسعه یی و به شدت متاثر از تحولات سیاسی، فاقد نظام توسعه یی گزینش در مدیران و کارشناسان بوده و به تدریج صلاحیت های علمی و فنی، ارتباطی و مشارکتی آن تنزل یافته و بسیاری از ویژگی های لازم برای مسوولیت محوری در برنامه ریزی توسعه را از دست داده است و انجام تحولات لازم معرفتی و ساختاری در این ساختار بسیار دشوار به نظر می رسد.

۷) مفهوم و ساز و کار برنامه ریزی توسعه به روش متداول گذشته در سطح جهانی هم از بعد نظری و هم عملی با تردید های بسیار مواجه است و هم با تشدید شکاف نیازها و منابع از یک سو و شتاب و پیچیدگی تحولات از سوی دیگر مدیریت توسعه در ایران بدون وجود برنامه غیرممکن خواهد بود. لذا دستیابی به مفهوم، ابعاد و روش هایی قابل دفاع و دارای مبانی معرفتی روشن از برنامه ریزی یک چالش مهم برای نظام برنامه ریزی توسعه است. اما نظام سیاستگذاری کنونی حتی فاقد معیارهای لازم برای اولویت بندی در مساله یابی و اقدام است و بسیاری از مسائل مهم و اولویت دار و خطیر ملی یا عملاً مغفول مانده یا در سطح سایر حوزه ها مورد توجه قرار گرفته و حتی از یک برنامه عملیاتی و اقدام اجرایی مشخص بهره مند نشده است.

۸) مدیریت توسعه از یک سو مستلزم نقش و حضور فعال دولتی کارآمد و توسعه گرا است و از سوی دیگر نظام مدیریت و برنامه ریزی با مشکلات و چالش هایی چون کاهش شدید اعتبار و منزلت اجتماعی و کاهش کارآمدی مواجه است. در چنین شرایطی تخصیص منابع مالی متمرکز دولتی به بخش ها و زیربخش ها و تکیه غیرمتعارف بر توزیع بودجه به عنوان ابزار اصلی سیاستگذاری، عنصر مسلط اقدامات چهار سال گذشته در کنار بی اعتنایی به الزامات و اقدامات نهادی و سازمانی، نگرانی های ناشی از این بنیادگرایی سرمایه و بازگشت به رویه های پول محور پیش از جنگ جهانی دوم و تکرار چرخه معیوب آزمون و خطاهای بازدارنده در مسیر توسعه را بسیار جدی کرده است.

۹) در بعد کارشناسی، برنامه های توسعه دربرگیرنده پنج ویژگی مهم به شرح زیر است که به عنوان معیارها و اصول ارزیابی توسعه یی بودن برنامه ها مورد توجه قرار می گیرد؛آینده نگری ، مشارکت، رویکرد سیستمی، هماهنگی، استمرار .

فقدان شناخت نظری و تجربی کافی از منطق برنامه ریزی و اصول و ویژگی های حاکم بر آن از یک سو و فقدان مرزهای مشخص قانونی میان نهادهای اجرایی و قانونگذاری از سوی دیگر و مهم تر از همه فقدان تعامل، گفت وگو و تقسیم کار منطقی میان اجزای سیاسی و کارشناسی نظام برنامه ریزی موجب تغییرات مکرر و متعدد برنامه های پیشنهادی در مراحل مختلف گردش کار تدوین و تصویب و اجرا شده و سیاست های مصوب فاقد انسجام و منطق روشن و در عمل فاقد تعهد اجرا و نظارت شده اند. به طور مثال رئیس جمهور در آخرین گفت وگوی تلویزیونی خود از آماده سازی هفت لایحه اصلاح ساختار برای ارائه به مجلس سخن گفت، که لایحه هدفمندسازی یارانه ها اولین مورد آن به شمار می رود. در این صورت چه نیازی به تدوین برنامه توسعه وجود دارد و اگر برنامه توسعه یی تدوین یافته چرا این لوایح اصلاح ساختار را دربر نگرفته است؟

۱۰) تداوم بی اعتنایی به نقشه آمایش سرزمین برای شکل گیری تقسیم کار ملی میان مناطق و نواحی و همنوایی میان برنامه های بخشی و منطقه یی و نیز فقدان برنامه ریزی و سیاستگذاری منطقه یی موجب تداوم رویه توزیع اعتبارات در سفرهای استانی به ناموزونی بسیار شدید منطقه یی، اتلاف منابع و ناکارآمدی طرح ها و پروژه ها، تشدید شکاف های قومی و فرهنگی، افزایش آسیب پذیری طرح های عمرانی در شرایط کاهش درآمدهای دولتی، گسیختگی ارتباط میان مناطق و مرکز و تشدید رقابت های مخرب منطقه یی و ناحیه یی در سطوح سیاسی، اقتصادی و اجتماعی شده است.

۱۱) فقدان انسجام، هماهنگی و شفافیت در نظام حقوقی و تداخل وظایف و اختیارات نهادهای متعدد در عرصه برنامه ریزی در کنار خلأهای قانونی و نهادی از یک سو و تشدید رقابت های غیرکارکردی در حاکمیت سیاسی از سوی دیگر، تقسیم کار هماهنگ در برنامه ریزی توسعه را دشوار کرده است.

براساس آنچه گفته شد و دلایل متعدد دیگر که از طرح آن خودداری می شود، فاصله بسیاری میان شرایط موجود در نظام برنامه ریزی با حداقل های لازم برای یک برنامه توسعه هدفمند و عقلانی و مشارکت محور وجود دارد. در این شرایط اگر بتوان آمال و آرزوهایی سیاست محور و آغشته به ملاحظات امنیتی نوشت و بر مرکب فرمان نهاد و جاری کرد ولی برنامه توسعه تدوین نتوان کرد.

حجت الله میرزایی

عضو هیات علمی دانشکده اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی