رایزن های پارلمانی

لابی گری فرآیندی است که در آن اشخاص و گروه های مختلف جامعه می کوشند به صورت مستقیم یا غیرمستقیم علایق و منافع خاص خود را به گوش کارگزاران حکومتی, به ویژه قانون گذاران برسانند

● نقش لابی گری در فرآیند قانون گذاری و امکان قانونمند کردن آن

لابی گری فرآیندی است که در آن اشخاص و گروه های مختلف جامعه می کوشند به صورت مستقیم یا غیرمستقیم علایق و منافع خاص خود را به گوش کارگزاران حکومتی، به ویژه قانون گذاران برسانند.

هرچند که این فرآیند به شکل مطلوبش از لوازم حق دادخواهی شمرده می شود، اما می تواند زمینه را برای سیاست گذاری و قانون گذاری متوازن آماده کند. نفوذ عناصر ثروت و قدرت لابی گری را از مجرای اصلی خود منحرف کرده و ضرورت ضابطه مند کردن آن را، به ویژه در کشورهایی که این مسئله را به عنوان جزئی از فرآیند سیاست گذاری و قانون گذاری پذیرفته اند، ایجاب کرده است.

مقاله حاضر که در فصلنامه «مجلس و پژوهش به چاپ رسیده است، به مفهوم و نقش لابی گری در فرآیند قانون گذاری و تجربه کشورهای مختلف در قانون مند کردن این روش می پردازد.

اصطلاح لابی گر به اواسط قرن هفدهم بازمی گردد؛ زمانی که شهروندان انگلیسی در سالن بزرگی نزدیک مجلس عوام جمع می شدند و نظرات خود را به گوش اعضای پارلمان می رساندند. در اوایل قرن نوزدهم، اصطلاح مامور لابی در ایالات متحده شایع شد و برای کسانی به کار رفت که سعی می کردند علایق پارلمان را به سمت نظرات خود جلب کنند.

از همان قرن نوزدهم، لابی گران در نظر عموم مردم، اشخاص سوال برانگیزی بودند. این سوءشهرت به دلیل اعمال نفوذ ناروای اشخاص حقیقی و حقوقی ذی نفع بر مقامات حکومتی و به ویژه نمایندگان پارلمان بی دلیل هم نبود.

در واقع لابی گری اعمال نفوذ برای رسیدن به اهداف و علایق خاصی است که فقط با آرا و تصمیم های کارگزاران حکومتی و به ویژه نمایندگان مجلس تامین می شود؛ اینکه این اعمال نفوذ تا چه اندازه مشروع است، به انگیزه های اشخاص حقیقی و حقوقی ذی نفع بستگی دارد. در این جا لابی گر در حکم وکیلی است که وظیفه اش فقط رساندن صدای موکل (اصیل ذی نفع) به صاحب منصب عمومی است که بیشتر نماینده پارلمان است؛ هرچند گاهی لابی گر خود، ذی نفع اصلی است و واسطه ای در کار نیست.

لابی گری به این معنا را باید از آثار حق دادخواهی یا تظلم دانست که از حقوق شناخته شده شهروندان در قوانین اساسی همه ملل متمدن است که از دید آرمانی یکسان در اختیار همه شهروندان جامعه قرار دارد. هرچند در عمل عرصه به طور عمده در اختیار کسانی است که پول و وقت بیشتری را صرف رایزنی و رسیدن به اهداف و علایق خود می کنند.

اینجاست که اعمال این حق از مجرای اصلی خود منحرف می شود و حتی ممکن است تا حد جرمی کیفری تقلیل یابد. این خطرات و همچنین کثرت و تنوع علایق و منافع اقتصادی، سیاسی، فرهنگی و اجتماعی در برخی کشورها وجود مقرراتی را که بتواند دستکم تا حدودی مانع از تحقق اهداف نامشروع صاحبان ثروت شود، ضروری ساخته است تا بدین طریق مجرای شناخته شده ای برای اشخاصی که می خواهند علایق و منافع مشروع خود را به گوش نمایندگان مردم برسانند، فراهم آید.

● لابی گری چیست؟

اصطلاح «لابی» ریشه در سنت پارلمانی بریتانیا دارد. لابی، اتاقی است در جلوی سالن بحث و شور مجلس عوام که در آنجا اعضای پارلمان، کسانی را که به دنبال بیان نظرات خود یا متقاعد کردن نمایندگان به موافقت یا مخالفت با اهداف و نظرات خاصی هستند، ملاقات می کنند.

لابی گری شیوه ای برای اعمال نفوذ در روند تصمیم گیری سیاسی به نفع گروه های خاص ذی نفع یا گروه های فشار است. به عبارت دیگر لابی گری، عمل حمایت گری شخصی یا خصوصی با هدف اعمال نفوذ بر نهادهای حکومتی است و لابی گر، شخصی (حقیقی یا حقوقی) است که در ازای دریافت پول درصدد جلب حمایت قانون گذار یا به عبارت کلی تر سیاست گذاران یا افکار عمومی بر می آید. شرکت های بزرگ، اتحادیه های کارگری، گروه های سیاسی ذی نفع عمده، گروه ها و موسسات غیرانتفاعی همگی برای پیشبرد اهداف و منافع خود لابی گران حرفه ای را به عنوان واسطه به کار می گیرند. بر این اساس می توان لابی گری را تلاش عامدانه برای اعمال نفوذ بر تصمیمات سیاسی از طریق اشکال مختلف حمایت نزد سیاست گذاران از طرف افراد، سازمان ها یا گروه های دیگر تعریف کرد.

لابی گران ابزارها و شیوه های مختلفی را برای پیشی گرفتن از رقیب یا رقبا برای ایجاد مجاری ارتباطی و حصول به اهداف و منافع کارفرمایان خود به کار می گیرند؛ تاکتیک هایی از قبیل تماس یا دسترسی فوری به قانون گذاران یا اعضای قوه مجریه یا نزدیکانشان، تبادل اطلاعات با آنها و اعمال نفوذ یا در مواردی اعمال فشار که در اثر آن ممکن است تصمیماتی اتخاذ شود که در نهایت فقط به نفع اشخاص و گروه های اصلی ذی نفع، کل جامعه یا گروه ها و جوامع محلی، ملی یا بین المللی باشد.

لابی گران با تکیه بر شهرت شخصی، روابط دوستانه یا حتی تطمیع مالی، خواسته های خود را پیش می برند و البته طبیعی است که صاحبان سرمایه امکانات بیشتری برای لابی گری دارند؛ هرچند وجود جامعه مدنی مستحکم و ریشه دار و فعالیت تشکل ها و نهادهای مدنی مختلف، فضا را برای موسسات غیرانتفاعی از قبیل سازمان های حامی محیط زیست یا موسسات خیریه و مذهبی یکسره مسدود نمی کند؛ اما به هر روی همواره این خطر وجود دارد که نهادهای قدرتمند مالی و شرکت های چندملیتی با استفاده از امکانات مالی خود، دموکراسی را به سمت اهداف خود منحرف کنند.

● انواع لابی گری

لابی گری به دو شکل صورت می گیرد؛ لابی گری خارجی که در آن سعی می شود تا با استفاده از رسانه های جمعی ازجمله چاپ مقالات، تبلیغات، ارسال پست الکترونیکی و... و به طور کلی از طریق تغییر افکار عمومی، قوه قانون گذاری یا نهادهای دیگر را به شکل غیرمستقیم تحت تاثیر قرار دهد.

اما لابی گری به معنای خاص همان است که در اتاق ها و سالن های سربسته و به شکل مستقیم در تماس با سیاست گذاران و به ویژه قانون گذاران صورت می گیرد و هدف، همان گونه که گفته شد، جلب نظر مساعد تک تک سیاست گذاران یا احزاب و فراکسیون های پارلمانی نسبت به طرح، لایحه و به طور کلی تصمیماتی است که در نهایت ممکن است فقط به نفع حامیان یا کل جامعه یا نهادها و جوامع محلی باشد. بدیهی است آنچه در این نوع لابی گری اهمیت حیاتی دارد، اعتماد دوجانبه میان لابی گر و سیاست گذار یا شهرت شخصی لابی گر یا گاهی هر دو طرف است.

● اصول ناظر بر لابی گری

به طور کلی مباحث مربوط به اصول ناظر بر لابی گری را می توان ذیل عنوان های زیر مورد بحث قرار داد:

▪ لابی گری و خیر همگانی

از آنجا که هدف لابی گری اعمال نفوذ بر تصمیم گیری های عمومی است، لابی گران باید بدانند که مسوولیت های شان متفاوت با مسوولیت های حامی یا مدافع در یک منازعه شخصی میان دو مخالف سیاسی یا دو طرف دعوا در رسیدگی های قضائی است. به عبارت دیگر لابی گری بنا به ماهیت خود، برای تاثیرگذاری بر کسانی انجام می گیرد که تصمیمات و نظراتشان پیامدهای سیاسی فراوانی به دنبال دارد.

از این رو لابی گران باید در استدلال های شان در مخالفت یا موافقت با تصمیمی، همواره پیامدهای مواضع شان را برای خیر و رفاه جامعه بسنجند و سیاست گذاران و کارفرمایان خود را از آثار اجتماعی، اقتصادی و سیاسی اهداف و نظرات مورد تعقیب، آگاه کنند.

▪ رابطه لابی گر و ذی نفع

مرحله اول فرآیند لابی گری، گفت وگو و مذاکره میان اشخاص و گروه های ذی نفع و لابی گر به عنوان واسطه است. حداقل این است که لابی گر باید کارفرمای ذی نفع خود را از آثار بالقوه زیان بار اهداف مورد تعقیب، بر منافع و شهرت شخصی وی با زیان آن برای خیر همگانی و نیازها و علایق مشروع طبقات پایین آگاه کند و برای اندیشیدن فرصت کافی در اختیار وی قرار دهد. اشخاص و گروه های ذی نفع نیز باید برای پیشبرد اهداف خود از مراجعه به لابی گران بدسابقه و دارای سوءشهرت بپرهیزند.

▪ رابطه لابی گران و سیاست گذاران

گفت وگوی لابی گر و سیاست گذاران مرحله بسیار حساسی در لابی گری است. لابی گر باید بتواند از قابلیت های خود برای اقناع سیاست گذاران استفاده کند. لابی گر درستکار و مطلع سعی می کند با آگاه کردن سیاست گذاران از اشخاص و گروه های واقعی ذی نفع در موضوع (کارفرما)، اطلاعات صحیحی راجع به اصل موضوع و تبعات مثبت و منفی آن در اختیار سیاست گذاران قرار دهد.

▪ دوری از تعارض منافع

گفته شد که لابی گر علاوه بر تعهد در برابر کشور، در مقابل کارفرما یا ذی نفع نیز متعهد است. این تعهدات علاوه بر تعهد در برابر وجدان، ایجاب می کند که لابی گر از پذیرش همزمان تعهد در مقابل اشخاص و گروه های ذی نفع گوناگون که منافع ناسازگاری با یکدیگر دارند، خودداری کند. به عبارت دیگر در انجام حرفه خویش از بروز تعارض منافع در نمایندگی و دفاع از مواضع گوناگون جلوگیری کند.

▪ لابی گران و رسانه های ارتباطی

دموکراسی ایجاب می کند که سیاست گذاران رسانه های ارتباطی و افکار عمومی واقعا بدانند که چه کسانی از چه خط مشی ای حمایت می کنند. لابی گران ممکن است از رسانه های عمومی برای تاثیر بر سیاست گذاران و افکار عمومی استفاده کنند، اما در این کار باید از اظهارات خلاف واقع پرهیز کنند و راجع به اشخاص و گروه های واقعی ذی نفع دروغ نگویند؛ هر چند لوزمی هم به افشای هویت آن وجود ندارد.این مسائل از مهمترین موضوعاتی است که در بحث های مربوط به لابی گری به صورت مستقیم یا غیرمستقیم مورد توجه قرار می گیرد.

▪ لابی گری در ایالات متحده

لابی گری در ایالات متحده اساسا در مجلس سنا، مجلس نمایندگان و نیز مجالس ایالتی متمرکز است. از اواخر دهه ۸۰ میلادی لابی گری در آمریکا رونق پیدا کرد و تقاضا برای آن افزایش یافت؛ به گونه ای که بنا به گزارش واشنگتن پست از سال ۱۹۹۳، ۴۳ درصد از ۱۹۸ عضو کنگره پس از ترک منصب خود، خود به لابی گری روی آورده اند.

سابقه قانون گذاری جامع و نظام مند در ارتباط با لابی گری در آمریکا به جنگ جهانی دوم می رسد. در آن زمان دو قانون فدرال بسیار متفاوت درباره لابی گری به تصویب رسید؛ یکی قانون ثبت نام ماموران خارجی مصوب سال ۱۹۳۸ و دیگری قانون فدرال ضابطه مند کردن لابی گری مصوب سال ۱۹۴۶. هدف اصلی قانون اول، محدودکردن تاثیر و نفوذ مقامات و تبلیغات خارجی بر سیاست خارجی و خط مشی عمومی آمریکا بود که در واکنش به تبلیغات و تحریکات نازی ها برای راه اندازی جنبش نازی در ایالات متحده صورت می گرفت؛ هر چند که دلایل آشکاری برای چنین تحریکاتی وجود نداشت.

این قانون بارها مورد تجدیدنظر قرار گرفت که مهمترین آن در سال۱۹۶۶ بود که به موجب آن ماهیت ضدتبلیغات این قانون تغییر کرد و به ابزاری برای محدودکردن لابی ماموران و مقامات خارجی در کنگره و لابی گری بیرونی آنان بدل شد. دغدغه اصلی اعضای کنگره در این زمان، نه ترس از تلاش های خارجی برای تغییر سیاست خارجی آمریکا، بلکه تهدید رقبای اقتصادی خارجی و امکان نفوذ آنها در سیاست های مالیاتی و تجارت آمریکا بود.

بلافاصله پس از جنگ جهانی دوم، کنگره آمریکا در سال ۱۹۴۶ نخستین قانون جامع ناظر بر افشای لابی گری را برای لابی گران داخلی به نام «قانون ضابطه مند کردن لابی گری فدرال» به تصویب رساند. هدف اولیه این قانون ثبت نام و افشای کسانی بود که درصدد اعمال نفوذ بر کنگره بودند. اما این قانون نیز همانند قانون پیشین چندان در پی کنترل و ضابطه مند کردن رفتار لابی گران با فعالیت های مالی آنان نبود. این قانون همه کسانی که «هدف اصلی» آنها اعمال نفوذ برای تصویب یا عدم تصویب قانونی در کنگره باشد را موظف به ثبت نام و ارائه گزارش مالی فصلی می کرد.

این گزارش باید حاوی این نکات می بود؛ نام و آدرس لابی گر و مشتریانش که به وی پول پرداخت کرده اند؛ مقدار پول پرداخت شده؛ اسامی حامیان مالی و مقدار کمک آنها، مقدار هزینه لابی گر، هویت نشریاتی که در آن لابی گر مقالات خود را چاپ کرده و نیز قانونی (لایحه ای) که لابی گری ناظر به آن بوده است.

احمد رنجبر

---