ضرورت رویكردی نهادی دربهسازی یارانه های انرژی

تامی بر سیاست های مصرف انژری

آن‌چه كه در پی می‌آید نوشتاری است از ایمان فرجام‌نیا، كارشناس ارشد اقتصاد انرژی از دانشگاه تهران كه تلاش می‌كند، فرآیند سیاست‌گذاری مدیریت تقاضا و مصرف انرژی را از منظر نهادگرایی مورد بررسی قرار دهد و نقش نهادها و حلقه‌های مفقوده ای را كه به ویژه در دسته سیاست‌های غیر قیمتی باید در این فرآیند سیاست‌گذاری مورد توجه قرار گیرند را توضیح دهد.

● رویكردی نهادی به به‌سازی یارانه‌های انرژی

كلمه‌ یارانه معادل واژه‌ی Subside در زبان فرانسه و Subsidy در زبان انگلیسی است از نظر مفهومی كمك رایگان و اعانه‌ی مالی دولت به مردم در زمان‌های معین معنا شده است و عبارت است از حمایت دولت از قشر خاصی (یا بعضا كل جامعه) در دوره‌های زمانی خاص به منظور تامین رفاه اجتماعی از طریق كاهش هزینه‌ها، «یارانه» در یك نگرش وسیع می‌تواند به عنوان تفاوت بین هزینه و قیمت كالا در زمان حمایت دولت و هزینه و قیمت كالا بدون حمایت دولت تعریف شود.

یارانه‌ها را می‌توان به دو دسته مستقیم و غیرمستقیم تقسیم نمود. برای محاسبه یارانه از روش‌های مختلفی بهره‌ می‌گیرند كه دو روش اصلی آن عبارتنداز: روش شكاف قیمت و روش معادل یارانه مصرف كننده كه تا اندازه‌ای هم مشابه بوده و به جای یكدیگر به كار می‌روند. یارانه در روش دوم عبارت است از جمع جبری تفاوت بین قیمت‌های داخلی و جهانی به علاوه تمامی پرداخت‌های مالی مستقیم به مصرف كننده كه قیمت پرداختی برای مصرف داخلی را كاهش می‌دهند. یكی از شایع‌ترین یارانه‌های غیرمستقیم در اقتصاد ایران یارانه در بخش انرژی، خصوصا فرآورده‌های نفتی است. یارانه‌های این بخش یكی از ابزارهای در دسترس دولت برای رسیدن به اهداف كلان است.

از اهداف اصلی و اولیه یارانه‌های بخش انرژی تامین حداقل نیازهای افراد و اقشاری است كه توانایی پرداخت هزینه‌ی واقعی انرژی را ندارند. به عبارت دقیق‌تر نیل به عدالت اجتماعی از مهم‌ترین دلایل وجود یارانه‌ها در بخش انرژی است. بر اساس برآورد صورت گرفته ادعا شده است: سالانه بیش از ۲۰ میلیارد دلار یارانه در بخش انرژی پرداخت می شود كه به علت نبود بستر مناسب و الگوی صحیح مصرف بخش قابل توجهی از این منابع هدر می‌رود. حال باید كه نحوه‌ی توزیع یارانه انرژی و سهم خانوارهای فقیر و غنی از كل یارانه‌ها، مورد بررسی قرار گیرد تا ببنیم چه اندازه عدالت اجتماعی تحت این سیستم محقق شده است. بدین منظور خانوارها را از نظر مقدار هزینه سالانه خود به ده دهك تقسیم می‌كنیم. دهك اول نشان دهنده‌ی ده درصد از خانوارهایی است كه كمترین هزینه‌ی سالانه را داشته‌اند. بنابراین می‌توان گفت كه این دسته از خانوارها جزو فقیرترین اقشار جامعه محسوب می‌شوند. در نقطه‌ی مقابل دهك دهم، ده درصد از خانوارهایی را نشان می دهد كه بیشترین مبلغ را صرف هزینه‌ی سالانه‌ی خود كرده‌اند، لذا این دسته از خانوارها از مرفه‌ترین اقشار جامعه هستند.

در بررسی نحوه‌ی توزیع یارانه‌ی انرژی در بین خانوارها بایستی به این نكته توجه شود كه وضعیت دو حامل برق و گاز طبیعی با فرآورده‌های نفتی متفاوت است. بدین ترتیب كه بر خلاف فرآورده‌های نفتی قیمت‌های برق و گاز طبیعی به صورت پله‌ای هستند. به گونه‌ای كه با افزایش مصرف، قیمت نیز افزایش می‌یابد. بنابراین به طور كلی توزیع یارانه‌های برق و گاز طبیعی به نسبت، عادلانه‌تر از توزیع یارانه فرآورده‌های نفتی خواهد بود كه در حقیقت از جمله مهم‌ترین ایراداتی است كه می‌توان به یارانه‌ی فرآورده‌ها وارد كرد.

همین امر باعث می‌شود كه مصرف بالاتر فرآورده‌ها با یارانه‌ی بیشتری همراه باشد، حال آن كه مصرف بالاتر علی‌القاعده مربوط به اقشار ثروتمند جامعه است، به طور نمونه فردی كه از نظر درآمدی در دهك دهم است و لوكس‌ترین اتومبیل را داراست،‌ممكن است میزان سهمیه‌ی خود را از یارانه‌ی بنزین تا اردیبهشت ماه مصرف كند و برای ماه‌های باقیمانده تا انتهای سال سهمیه‌ی افرادی كه در دهك‌های اول و دوم و بعضا در نقاط دورافتاده ساكن هستند را مصرف كند.

بررسی اطلاعات هزینه‌های خانوارهای شهری و روستایی نشان می دهد كه سهم خانواده‌های ثروتمند از یارانه تمامی فرآورده‌های نفتی بسیار بیشتر از خانوارهای فقیر جامعه است. یارانه مربوط به دو حامل بنزین و گازوییل بسیار ناعادلانه توزیع شده است. برای مثال خانوارهای شهری دهك دهم ۶/۲۳ درصد از یارانه بنزین را به خود اختصاص داده‌اند در حالی كه سهم خانوارهای دهك اول تنها ۵/ درصد بوده است. بدین ترتیب ثروتمندترین خانوارهای شهری نزدیك به ۴۷ برابر فقیرترین خانوارها از یارانه‌ی بنزین بهره‌مند شده‌اند. در خصوص گازوییل نیز بررسی خانوارها نشان می دهد كه سهم ثروتمندترین و فقیرترین اقشار از یارانه‌ها این حامل به ترتیب ۴/۶ و ۶/ درصد بوده است. وضعیتی كه در میان خانوارهای شهری وجود دارد، كم و بیش در بین اقشار روستایی نیز صادق است. سهم خانوارهای روستایی دهك دهم از یارانه‌های بنزین و گازوییل به ترتیب ۷/۱۱ و ۱/۳۰ درصد از كل یارانه این دو حامل است. در حالی كه ارقام مشابه برای خانوارهای فقیر دهك اول، تنها ۴/ درصد و ۳/ درصد است.

اما بررسی یارانه نفت سفید و گاز مایع نشان می‌دهد كه توزیع یارانه‌ی آنها عادلانه‌تر از آن چیزی است كه در مورد بنزین و گازوییل ذكر شد. سهم خانوارهای شهری دهك دهم از یارانه‌های نفت سفید و گاز مایع به ترتیب ۲/۱ و ۰/۲ درصد بوده و سهم خانوارهای شهری دهك اول به ترتیب ۱/۱ و ۹/۱ درصد است. ارقام مشابه برای خانوارهای روستایی دهك دهم به ترتیب ۲/۱۷ و ۰/۱۲ درصد برای خانوارهای دهك اول ۰/۲ و ۳/۳ درصد است.

به دلیل آن كه قیمت این دو فرآورده در مقایسه با كشورهای همسایه ارزان است، شاهد قاچاق بنزین و گازوییل به كشورهای همسایه نظیر عراق، تركیه و افغانستان هستیم، علاوه بر این گفته می‌شود فرآورده‌های نفتی ایران به وسیله‌ی لنج‌ به كشورهای صادر كننده‌ی نفت از قبیل ؛ عربستان، كویت، امارات و قطر نیز قاچاق می‌شود كه بنابر گزارشات منتشره شاهده ۳۲ هزار پرونده قاچاق سوخت طی سه سال ۷۹ تا ۸۲ بوده‌ایم. در مجموع بنا به‌ اظهارات رسمی وزیر پیشین نفت تنها ۸/۰ درصد از بنزین توزیع شده كشور به خارج قاچاق می‌شود. از همین رو برخی از طرفداران اعمال سیاست‌های قیمتی معتقدند كه با بالا بردن قیمت می‌توان جلوی قاچاق آن را گرفت. در پاسخ باید گفت كه بحث یارانه‌ها در ایران، همواره به یك بحث اعوجاجی و انحرافی مبدل شده است، ضمن آن كه مقوله قیمت‌های نسبی نیز مغفول مانده است، چگونه می‌توان هزینه‌ها را با كشورهای دیگر به صورت دلار مقایسه كرد، اما به حقوق و دستمزدها و كیفیت زندگی به صورت ریالی هم توجهی نداشته باشیم و از رابطه بین درآمد و هزینه چشم‌پوشی كرد، زیرا اگر فرض كنیم كه دستمزد یك كارگر در همین حوزه‌ی خلیج فارس ۵۰۰ دلار و در ایران ۱۴۰ دلار است، آیا می‌توان ادعا كرد كه كارگر ایرانی ۳۶۰ دلار به دولت یارانه می‌پردازد؟ از سویی دیگر قیمت اقلامی مانند برنج و گوشت در كشورهایی نظیر پاكستان به مراتب پایین‌تر از قیمت برنج و گوشت در ایران است. با این اوصاف از وضعیت یارانه‌ها در اقتصاد ایران می‌توانیم اقتصاد كشور را به یك اقتصاد پرگسل از یارانه‌ها تشبیه نماییم كه كوچكترین حركت نسنجیده‌ای آثار زیان‌باری را به دنبال دارد. حال باید دید كه عوامل مهم دیگر، غیر از پایین بودن قیمت انرژی و فرآورده‌های نفتی در بروز این ناهنجاری چیست؟ در پاسخ به این سوال باید گفت كه برخی از عوامل به طور مختصر بدین شرح هستند:

۱) روند پرشتاب شهرنشینی كه موجب تغییر الگوی مهاجران روستایی شده است .

۲) رشد جمعیت كه از مهم‌ترین عوامل موثر بر تقاضای انرژی است.

۳) افزایش تولید خودروهایی كه راندمان سوخت آن‌ها پایین است.

۴) عدم توسعه‌ی مناسب بخش حمل و نقل عمومی

۵) پایین بودن كیفیت سوخت كه میزان سوخت مصرفی را افزایش می‌دهد.

۶) تركیب سنی نامطلوب ناوگان حمل و نقل.

۷) عدم استفاده از سیستم عایق‌بندی حرارتی و مصالح ساختمانی مناسب.

۸) تضمین فروش كالاهای صنعتی كه منجر به سوء مدیریت و عدم علاقه مدیران برای كاهش هزینه‌های تولیدی از جمله هزینه‌های انرژی می‌شود.

۹) قرار گرفتن در ابتدای مراحل توسعه‌ی صنعتی، وجود صنایع پایه و مادر كه عمدتا انرژی بر هستند ، مصرف انرژی را افزایش خواهد داد.

۱۰) پایین بودن سطح تكنولوژی.

۱۱) استهلاك شدید ماشین‌آلات سرمایه‌ای انرژی‌بر.

همان طور كه ملاحظه شد هر یك از عوامل فوق به تنهایی می‌تواند موجبات افزایش مصرف انرژی و بالا رفتن یارانه‌ها را فراهم آورد.

● چه باید كرد؟

با ذكر آنچه كه از نقش یارانه‌ها در اقتصاد ایران رفت می‌توانیم موضوع را به یك ساختمان قدیمی تشبیه نماییم كه فاقد اسكلت‌فلزی است و سقف‌های طبقات آن روی دیوارهای حمالی بنا شده است كه گذشته از شكل نامناسب، نورگیر بودن فضای داخلی آن را هم سلب نموده است. حال با فرض این كه امكان تخریب بنا و ساخت مجدد آن وجود ندارد باید ببینیم كه چگونه می‌توانیم اقدام به به‌سازی آن نماییم. یك راهكار، آن است كه یك باره اقدام به حذف این دیوارها نماییم، راهكار دیگر آن است كه ابتدا در زیر این سقف‌ها به نصب شمع‌های ساختمانی اقدام كنیم و سپس كار برداشتن دیوارها را دنبال نماییم و بعد از آن در زیر سقف اقدام به نصب تیرها و ستون‌هایی كنیم كه پس از برداشتن شمع‌ها بنا فرو نریزد. با این تفاسیر كه ذكر آن رفت باید پرسید كه چگونه می‌توانیم با این معضل پدید آمده در اقتصاد ایران مقابله كرده و اقدام به رفع آن نماییم؟ در پاسخ باید گفت هدف را باید محدود كردن مصرف انرژی به طور عام و فرآورده‌های نفتی به طور خاصی و باز بنزین به‌گونه‌ای خاص‌تر تعریف كنیم. برای رسیدن به این هدف دو سیاست كلی را می‌توان برشمرد الف) سیاست قیمتی ب) سیاست‌های غیرقیمتی.

الف) سیاست قیمتی

در سیاست قیمتی، به منظور كاهش مصرف باید افزایش قیمت را دنبال كنیم، حال بایستی بررسی كنیم كه آیا این سیاست می‌تواند ما را به هدفمان كه همان محدود‌تر كردن مصرف انرژی است سوق دهد یا خیر؟ برای پاسخ به این سوال شایسته است وضعیت دو گروه از مصرف كنندگان كه یكی از انرژی به عنوان كالای واسطه‌ای و دیگری از آن به عنوان كالای نهایی استفاده می‌كند، را به طور دقیق بررسی كنیم.

در مورد مصرف كنندگان واسطه‌ای مانند كارخانه‌ها و نیروگاه‌ها باید گفت مصرف سوخت كارخانه‌ها و نیروگاه‌ها،‌ مرتبط با فن‌آوری مورد استفاده آن‌هاست، یعنی نوع فن‌آوری مورد استفاده‌ها میزان مصرف انرژی را تعیین می‌كند كه در راستای بهینه شدن این بنگاه‌ها بایستی به میزان جانشینی دو عامل سرمایه و انرژی در بنگاه‌ها با توجه به غنی بودن كشور از نظر منابع انرژی و قیمت پایین آن كه به معنی مزیت نسبی كشور در صنایع انرژی‌بر است، توجه كرد. با توجه به این كه بخش قابل توجهی از بنگاه‌ها – بالاخص بنگاه‌های بزرگتر و انرژی بر نظیر نیروگاه‌ها – دولتی هستند، نمی‌توان انتظار داشت افزایش قیمت انرژی اثری بر فن‌آوری مورد استفاده بگذارد، چرا كه این بنگاه‌ها در معرض فشارهای رقابتنی نیستند و تغییرات هزینه، تغییر قابل ملاحظه‌ای در چشم‌انداز فعالیتشان ایجاد نمی‌كند. بنابراین برای كاهش مصرف سوخت در این بخش نباید انتظار چندانی از مكانیزم قیمت‌ها داشته باشیم.

در سطح مصرف كنندگان نهایی كه همان دارندگان وسایل نقلیه اعم از اتومبیل‌، اتوبوس و كامیون به شمار می‌آیند،‌ باید گفت از آن‌جایی كه به خاطر كشش قیمتی، فرآورده‌های نفتی (بنزین و گازوییل) از یك كشش قیمتی پایین برخوردار هستند (یعنی به‌ازای یك درصد افزایش در قیمت، میزان تقاضا برای فرآورده‌های نفتی كمتر از یك درصد كاهش پیدا می‌كند.) سیاست قیمتی به طور صرف نمی‌تواند باعث كاهش مصرف سوخت شود. ذكر این نكته ضروری است كه هر چند تورم یا افزایش عمومی قیمت‌ها، همه‌ی طبقات و دهكهای درآمدی را تحت تاثیر قرار خواهد داد، اما در صورت افزایش قیمت بنزین،‌ بی‌تردید دهك‌های بالای درآمدی (افراد مرفه جامعه) از این افزایش قیمت سود خواهند برد، زیرا این دهك‌ها در زمره‌ی دارندگان درآمدهای غیر ثابت بوده كه عرضه كننده كالاها و خدمات هستند، لذا در نتیجه انتظارات تورمی (كه بین ۸/۱ تا ۲/۲ برابر آثار مستقیم افزایش قیمت بنزین است) قیمت كالاها و خدمات تولیدی خود را بالا برده و در نتیجه افزایش درآمدهای ناشی از این افزایش قیمت، به مراتب نوعی از درآمدهای اضافی نیز برای آنان تحصیل خواهد كرد. ضمن آن كه افزایش قیمت بنزین، سهم ناچیزی در سبد هزینه‌ی این دهك‌های بالا خواهد داشت.

منابع:

۱) جمعه‌گر، فرزاد، «برآورد تقاضای بنزین در بخش خانوار و محاسبه‌ كشش‌های قیمتی و درآمدی آن» پایان‌نامه‌ كارشناسی ارشد مرداد ۸۱ دانشكده‌ اقتصاد دانشگاه تهران

۲) دادمان، رحمان «حمل و نقل ریلی و صرفه‌جویی انرژی» مجموعه‌ مقالات دومین همایش ملی انرژی اردیبهشت ماه ۷۸

۳) معینی، مهران «ابزارهای صرفه‌جویی انرژی» مجموعه‌ی مقالات دومین همایش ملی انرژی اردیبهشت ماه ۷۸

۴) بولتن شماره‌ ۳۷۵ بازار نفت مركز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی دفتر امور زیربنایی

۵) بولتن شماره‌ ۳۸۴ بازار نفت مركز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی دفتر امور زیربنایی

۶) گزارش سه ماهه‌ بازار نفت در بهار ۸۲ مركز پژوهش‌های مجلس دفتر امور زیربنایی

۷) تراز نامه‌ انرژی سال ۱۳۸۰

۸) ترازنامه‌ انرژی سال ۱۳۸۲

۹) نشریه‌ «تكاپو» جهاد دانشگاهی دانشكده‌ اقتصاد دانشگاه تهران تابستان ۸۲

۱۰) نشریه‌ «اقتصاد انرژی» شماره‌ی ۵۱ و ۵۰

۱۱) نشریه‌ برنامه‌ی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی شماره‌های ۱۴۵ و ۱۴۰ و ۵۴

۱۲) روزنامه‌ شرق مورخ ۲۹/۸/۸۲

---