یکشنبه, ۱۴ بهمن, ۱۴۰۳ / 2 February, 2025

مجله ویستا

تمركز زدایی در ایران عصر صفویه

از جمله مباحثی كه طی چند دهه اخیر در حوزه مدیریت دولتی در جهان مطرح شده بحث تمركززدایی اداره امور عمومی و واگذار نمودن آن به واحدهای محلی در هر كشور است. اداره امور محلی توسط سازمان های محلی مستلزم در نظر گرفتن نقاط قوت واحدهای محلی و تفویض بخشی از اختیارات دولتی به این واحدها می باشد. ایران نیز از جمله كشورهایی است كه در این مرحله قرار داشته و پرداختن روز افزون دست اندركاران به بحث شوراهای اسلامی از مصادیق این امر می باشد. از آن جا كه قبل از اجرای یك سیاست در یك كشور، اولین قدم پرداختن به پیشینه تاریخی آن سیاست است، لذا لازم است پیشینه تاریخی چنین سیاستی را در ایران به دقت بررسی كرده تا از این طریق بهترین الگو انتخاب و به كار گرفته شود. در این مقاله با تبیین مفهوم عدم تمركز و انواع آن، به وضعیت عدم تمركز در نظام اداری ایران در دوره صفویه می پردازیم.

در آغاز بحث، یكی از تعاریف گویا و فراگیر تمركززدایی كه مرجع ارجاعات بعدی به تمركززدایی خواهد بود، ذكر می شود: تمركز زدایی۲ متضمن فرآیند یا وضعیتی است كه در آن قدرت ها و مسئولیت ها از یك مرجع مركزی به ارگان های دیگری كه معمولاً محلی ترند، انتقال می یابد. این اصطلاح را می توان درباره فرآیند تصمیم گیری سیاسی، توزیع قدرت ها میان مراجع منتخب و سازمان بوروكراسی به كار برد.۳

امروزه یكی از روش هایی كه غالب كشورهای جهان برای مقابله با مشكلات داخلی یا محلی و تأمین به موقع نیازها و توقعات مشابه افراد مناطق مختلف برگزیده اند ایجاد، توسعه و تقویت سازمان های محلی است; بدین معنا به مردم نواحی فرصت و موقعیت كافی برای سازندگی و عمران منطقه خویش اعطا می شود. اعطای این فرصت باید با اعطای اختیارات و منابع مالی و اعتباری لازم توأم باشد. بنابراین، این نكته مسلم است كه اعطای اختیار و تأمین منافع و اعتبار به صورت مستقل فقط در سیستم غیرمتمركز نتیجه مطلوب می دهد.

در این بیان، اجمالاً مفهوم، هدف و نتیجه تمركززدایی مطرح شده است:تمركززدایی به مفهوم واگذاری قدرت به واحدهایی از حكومت كه در سطح محلی به گونه ای دموكراتیك سازمان یافته اند، مدت هاست گریزگاهی از تمركز بیش از حد قدرت در بوروكراسی های بزرگ دیده شده است.طبق توصیف و تفسیر ذكر شده در مباحث پیشین، بوروكراسی به مثابه تبلور تمركز قدرت سیاسی و اداری، برخلاف هدف آرمانی و نوع عالی خویش، مانعی در مسیر كارایی ساختار سیاسی و توان پاسخ گویی آن به شهروندان است. تمركززدایی در این راستا به مقابله با این ویژگی متبلور در بوروكراسی می پردازد:

تمركززدایی، هم به كارایی حكومت و هم به هماهنگی سیاسی كمك می كند. گسترش و سیطره بوروكراسی را تنها با تمركززدایی در واحدهایی از حكومت كه شهروندان با آن می توانند ارتباط برقرار كنند و در نتیجه می تواند پاسخ گوی نیازهای شهروندان باشد، می توان مهار كرد.

اگر تمركزگرایی كه در بوروكراسی تجلی می یابد، مانعی بر سر راه مشاركت سیاسی و اجتماعی و خلاقیت فردی است، اما تمركززدایی راه برون رفت از این معضل محسوب می شود، از این رو برخی نظریه پردازان معنا و مفهوم تمركززدایی را مقابله با بوروكراسی از طریق اعاده خود مختاری و خلاقیت در فرآیند تصمیم گیری می دانند. بنابراین، می توان تمركززدایی را از لوازم خروج از انحصار و تجمع قدرت سیاسی ـ اداری و ورود به پویش مشاركت، گزینش، نمایندگی و دموكراسی دانست: «ورود به فرآیند نوسازی و مستلزم تمركززدایی و به عبارتی، دموكراتیزه كردن سیستم اداری است». اصولاً میان دموكراتیزه كردن نظام و تمركز اداری تعارضاتی وجود دارد.

● انواع عدم تمركز

طبق بررسی های به عمل آمده چنین استنباط می شود كه اصطلاح عدم تمركز در موارد مختلف به معانی و مفاهیم متفاوتی به كار رفته است. به هر حال در عدم تمركز، صلاحیت اتخاذ تصمیم و اداره امور به افراد یا مقاماتی كه در داخل یا خارج سازمان مركزی یا قدرت اصلی قرار دارند تفویض می شود.۴ اما در این جا به تناسب موضوع مقاله، به بیان انواعی از عدم تمركز كه در ارتباط با دولت صفوی قابل طرح است می پردازیم.

● عدم تمركز اداری

عدم تمركز اداری سیستمی است كه در آن، صلاحیت تصمیم گیری درباره امور به مقاماتی كه كم و بیش، از قوه مركزی مستقل هستند سپرده شده و بر چند قسم است. در عدم تمركز اداری به جای آن كه قدرت مركزی اختیار انجام كلیه امور عمومی (امور محلی و ملی) را در عهده خود نگهدارد اداره تمام یا قسمتی از امور محلی را طبق قانون به سازمان های محلی (كه افراد آن توسط حكومت مركزی یا از طرف مردم انتخاب می شوند) یا به مقامات محلی تفویض می كند.

● عدم تمركز سیاسی

در عدم تمركز سیاسی، واحدهای مستقل محلی به عنوان واحدهای حكومتی در كلیه امور محلی از قبیل وضع قوانین، حفظ انتظامات، ایجاد تشكیلات و اداره امور سازمان های محلی جز آن چه به موجب قوانین اساسی حكومت محلی یا حكومت مركزی منع شده دخالت می كنند و اختیار كامل و استقلال تام دارند. این نوع دوم تمركز را فدرالیسم۵ نیز می نامند.۶

● عدم تمركز در دولت صفویه

تمركز و نقطه مقابل آن، عدم تمركز، انواعی دارد كه از جمله می توان به عدم تمركز اداری، عدم تمركز سیاسی و عدم تمركز سازمانی اشاره كرد. شكی نیست كه هریك از اقسام عدم تمركز دارای مراتب و شدت و ضعف است. موضوع این مقاله، عدم تمركز اداری در ایران عصر صفوی است. ابتدا به اختیارات حكّام ایالات كه شامل اختیارات نظامی اداری و مالی است و سپس تفویض اختیارات اداری و مالی به حكّام ایالات اشاره شده، در ادامه، مكانیزم كنترل و نظارت و میزان اثربخشی آن و نقاط ضعف نظام اداری بررسی می شود. در پایان، عدم تمركز در نظام اداریِ صفویه و اوضاع حكومت ایران در دوره صفویه مورد بحث و بررسی قرار می گیرد. گفتنی است در آثار و كتاب هایی كه در دوران صفویه به نگارش درآمده به بررسی این روابط پرداخته شده است. از منابع مورد استفاده در این تحقیق غیر از یك منبع، بقیه از منابع دست اول بوده و در این دوره، تألیف شده اند.

مطالعه و بررسی منابع و ثبت وقایع تاریخی نشان می دهد كه در روابط دولت مركزی با ایالات، همواره تمركز حاكم بوده و دولت مركزی با در اختیار گرفتن منابع مالی، نظارت های نسبتاً دقیقی بر حكّام ایالات و اعمال تغییرات لازم در قلمرو جغرافیایی و سیاسی ایالات حكومت متمركزی در كشور داشته است. تمركز اداری، تمركز مالی و تمركز سیاسی از آثار حكومت دوران صفویه است كه مصادیق و ابعاد مختلف آن در این تحقیق بررسی شده است.

● عدم تمركز سیاسی

تمركز یا عدم تمركز سیاسی در دولت صفوی به موضوع حدود اختیارات حاكمان ایالات وابستگی دارد. در مورد حدود اختیارات حاكمان در ایالت دیدگاه یكسانی وجود ندارد; به عبارت دیگر، برخی وقایع نگاران چنین نظر دارند كه حاكمان، اختیارات تام و تمامی در ایالات خود داشته و به اصطلاح پادشاه ایالت خود بوده اند. به عنوان نمونه از اظهارات شاردن چنین برمی آید كه خان ها عموماً مانند پادشاهی كوچك بر سرزمین و قوم خود حكومت می كردند و مانند سلاطین، كاخ، دربار، دیوان محاسبات داشته و هم چنین در قصرخود برای ساختن و پرداختن و نمایش دادن آثار هنری و صنعتی دارای كارگاه ها و گالری های مخصوص بودند. تنها فرق خان ها با پادشاهان در سازمان دهی این بود كه عده افراد قبایل و درآمد آنان از جمعیت كشور پادشاه و عایدات او به غایت كمتر بود و اگر كسی می توانست پیش از بار یافتن به دربار شاه در دربار حكّام ایالات راه یابد و سازمان و آداب فرماندهی وی را به نظر تحقیق و تأمل بنگرد برای وی به راستی جالب و دل پذیر و خاطره انگیز بود.۷ در جای دیگر با تفكیك موقعیت اداری خان ها و سلاطین از یكدیگر بر استقلال خان ها تأكید می كند و سلاطین را تاحدودی وابسته معرفی می كند و می گوید علاوه بر خان ها كه در محل مأموریت خود نماینده پادشاه بودند و هر یك به تناسب مقام، درباری جداگانه داشتند، حاكمان كوچك تری نیز وجود داشت كه آنان را سلطان می نامیدند و معمولا به سازمان اداری حكّام ایالات وابسته بودند، اما گاه پادشاه به آنان استقلال می بخشید یا به سببی عزلشان می كرد.۸

این در حالی است كه سایر وقایع نگاران، از جمله سانسون به وجود نظارت دقیق بر كار حكّام ایالات معتقد بوده و حدود اختیارات حكّام را بسیار محدود می داند. از اظهارات سانسون می توان چنین برداشت كرد كه اگر خان هایی كه در نواحی دور دست حكومت داشتند اختیار مطلق پیدا می كردند یا آن ها را در فرماندهی بر قوایی كه در آن ناحیه بودند مطلق العنان می ساختند، ممكن بود

مملكت را به آشوب بكشند و موجبات زحمت را فراهم كنند.۹ وی در جای دیگر نیز با اشاره به نقش خان ها در محاكم قضایی، حاكم را به عنوان رئیس محاكم معرفی می كند، اما چنین ابراز می كند كه دیوان بیگی حق تجدید نظر در احكام صادره را داشته است.۱۰

● اختیارات نظامی حاكمان

در دولت صفوی قدرت سیاسی حاكمان با قدرت نظامی رابطه تنگاتنگی داشت. همان طور كه ذكر شد شاردن معتقد بود خان ها تمام قدرت ایالت خود را در اختیار دارند و در آن جا در حكم پادشاهان كوچكی هستند. البته سایر وقایع نگاران چنین ادعایی را قبول ندارند. در این جا سعی داریم این ادعای شاردن را در مورد اختیارات نظامی حكّام بررسی كنیم. در مورد اختیارات اداری و مالی حكّام نیز در جایی دیگر پرداخته می شود.

طبق نظر رهربرن مهم ترین خصوصیت حكّام، تصدی فرماندهی قوای نظامی بوده است.۱۱ سپاهیان و نظامیان در سطح كشور و در ایالات گسترده بوده و هنگام ضرورت و نیاز، به دستور شاه در محل مورد نیاز حضور می یافتند. هرگاه گوشه ای از مملكت دچار تاخت و تاز قبایل مجاور می گردید، بلافاصله یكی از بیگلربیگی های ناحیه ای كه در مخاطره افتاده بود یا یكی از امرای درباری به سرداری انتخاب می شد و رفع خطر را به عهده می گرفت.۱۲ قسمت اعظم نیروهای نظامی، تحت فرماندهی حكّام ایالات بود، و شاه به طور مستقیم فقط قورچیان را كه تعدادشان اندك بود در اختیار داشت. پس از ایجاد واحدهای قشون در دوره شاه عباس اول این وضع دگرگون شد و شاه نیروی نظامی قابل توجهی را مستقیماً تحت فرمان گرفت كه از جمله می توان به قوای شاهسون (شاه دوست)اشاره كرد. تذكرهٔ الملوك در تعلیقات ضمن سایر اطلاعات تعداد «نفری ملازمان مقرره هر ولایت» را نیز ذكر می كند. تمام حكّام مملكت روی هم رفته طبق این صورت ۵۹۴۶۹ نفر ملازم داشته اند.۱۳

از سوی دیگر، حكّام در نكو داشتن و آراستن سپاهیان خود كه به روش چریكی اداره می شدند سعی بلیغ به كار می بردند، هر یك از این چریك ها در خانه خود زندگی می كردند، اما مراقبت تام و تمام به عمل می آمد كه هر كدام آنان اسبی تیزگام و خوب، و سلاحی بی عیب و براق و كارساز داشته باشد و هر روز به تمرین های نظامی بپردازد.۱۴

كتابنامه

۲۸. اسكندر بیگ منشی، عالم آرای عباسی، به تصحیح دكتر محمد اسماعیل رضوانی، بنگاه ترجمه و نشر كتاب.

۲۹. رهربرن، میشایل كلاوس، نظام ایالات در دوره صفویه، ترجمه كیكاووس جهانداری، بنگاه ترجمه و نشر كتاب، ۱۳۵۷.

۳۰. خواندمیر، حبیب السیر، انتشارات خیام، چاپ سوم، تهران، ۱۳۶۲.

۳۱. شاردن، ژان، سفرنامه شاردن، ترجمه اقبال یغمایی، نشر توس، تهران، چاپ اول، ۱۳۷۴.

۳۲. طاهری، ابوالقاسم، اداره امور سازمانهای محلی، مركز چاپ و انتشارات دانشگاه پیام نور، ۱۳۷۳.

۳۳. عالم آرای شاه اسماعیل، تصحیح اصغر منتظر صاحب، بنگاه نشر و ترجمه كتاب، تهران، ۱۳۴۹

۳۴. سانسون، سفرنامه سانسون، ترجمه دكتر تقی تفضلی، انتشارات چاپخانه زیبا، تهران، ۱۳۴۶

۳۵. گرجی ازندریانی، علی اكبر، چشم انداز تمركززدایی در بستر شوراهای اسلامی، مجله پژوهش، فصلنامه پژوهشكده علوم انسانی و اجتماعی جهاد دانشگاهی، پیش شماره دوم، زمستان ۷۷.

۳۶. مدیر شانه چی، محسن، تمركزگرایی و توسعه نیافتگی در ایران معاصر، نشر موسسه خدمات فرهنگی رسا، چاپ اول، ۱۳۷۹.

۳۷. واله قزوینی، محمد یوسف، خلد برین، به كوشش میرهاشم محدث، انتشارات میراث مكتوب، تهران، ۱۳۷۹.

۱. دانشجوی دكتری رشته مدیریت دولتی.

۲. Decentralization.

۳. محسن مدیر شانه چی، تمركزگرایی و توسعه نیافتگی در ایران معاصر، ص ۳۸.

۴. ابوالقاسم طاهری، اداره امور سازمانهای محلی، ص ۷۵.

۵. Federalism.

۶. علی اكبر گرجی ازندریانی،«چشم انداز تمركززدایی در بستر شوراهای اسلامی»، مجله پژوهش، پیش شماره دوم، زمستان ۱۳۷۷،ص ۷۵.

۷. سفرنامه شاردن، ج ۳، ص ۱۱۶۷.

۸. همان، ج ۳، ص ۱۱۶۸.

۹. سفرنامه سانسون، ص ۱۱۵.

۱۰. همان، ص ۱۳۳.

۱۱. رهربرن، نظام ایالات در دوره صفویه، ص ۶۹.

۱۲. همان.

۱۳. همان، ص ۷۴.

۱۴. شاردن، همان، ج ۳، ص ۱۱۶۷.

۱۵. رهربرن، همان، ص ۱۳۸.

۱۶. سانسون، همان، ص ۲۸.

۱۷. همان، ص ۱۱۴.

۱۸. همان، ص ۱۱۵.

۱۹. همان، ص ۸۷.

۲۰. همان، ص ۱۱۹.

۲۱.رهربرن، ص ۱۴۵ ـ ۱۴۷.

۲۲. همان، ص ۸۵.

۲۳. همان، ص ۸۶.

۲۴. همان، ص ۹۱.

۲۵. شاردن، همان، ج ۳، ص ۱۲۱۹.

۲۶. سانسون، همان، ص ۱۰۹.

۲۷. همان، ص ۲۶.

۲۸. شاردن، همان، ج ۳، ص ۱۱۷۵ـ ۱۱۷۶.

۲۹. سانسون، همان، ص ۱۱۴ ـ ۱۱۵.

۳۰. شاردن، همان، ج ۳، ص ۱۱۶۸ ـ ۱۱۶۹.

۳۱.شاردن، همان، ج ص، ۱۱۷۶ ـ ۱۱۷۷.

۳۲. اسكندر بیگ منشی، عالم آرای عباسی، ج ۱، ص ۶۶.

۳۳. همان، ج ۲، ص ۸۰۸.

۳۴. سانسون، همان، ص ۱۱۸.

۳۵. برای مطالعه بیشتر ر.ك: محمد یوسف واله قزوینی، خلد برین، ص ۱۵۰; عالم آرای شاه اسماعیل، ص ۳۴۷; اسكندربیگ منشی، همان، ج ۲، ص ۱۴۰۷ و ص ۱۱۵۷ و شاردن، همان، ج ۳، ص ۱۱۷۷.

۳۶. سانسون، همان، ص ۱۱۸.

۳۷. شاردن، همان، ج ۳،ص ۱۱۶۶.

۳۸. شاردن، همان، ج ۳، ص ۱۱۷۸ ـ ۱۱۷۹.

۳۹. سانسون، همان، ص ۱۱۵.

۴۰. رهربرن، همان، ص ۲۰۳.

۴۱.همان، ص ۲۰۴.

۴۲. اسكندر بیگ منشی، همان، ج ۱، ص ۳۶۹.

۴۳. شاردن، همان، ج ۳، ص ۱۲۶۰.

۴۴. رهربرن، همان ص ۴۳ ـ ۴۴.

۴۵. شاردن، همان، ج ۳، ص ۱۱۷۷.

۴۶. اسكندر بیگ منشی، همان، ج ۱، ص ۳۴۳.

۴۷. خواند میر، حبیب السیر، ج ۴، ص ۵۹۵.