تراژدی بیمه در کشاورزی

مشکل درک فلسفه سیاستگذاری

برای کشاورزی در چارچوب توسعه روستایی در حد ضرورت زمان، برنامه هایی که نشان دهنده ادامه اصلاحات در این بخش بوده و توجیه کننده نقش موتور سرعت دهنده جریان توسعه باشد، قابل شناسایی نیست. ظاهراً نقش این بخش برای توسعه پایدار به فراموشی سپرده شده است.

به علت نارسایی هایی که در ساز و کار اقتصادی ایجاد شده در سیاست های بخش کشاورزی که باید پایه ریز ستون های توسعه پایدار باشد، انضباط و به هم پیوستگی لازم دیده نمی شود. بگذریم که اگر به اساس فلسفه قانونمندی برنامه ریزی توجه نشود، اصولاً پایداری جریان توسعه قابل تضمین نخواهد بود. اگر برای اقتصاد کلان هدف هایی تعیین شد، باید دید با طراحی کدام سیاست هایی می توان به تحقق دادن آنها دست یافت. به موازات آن سیاست های بخشی هم تعیین می شوند که از یک سو به یکدیگر پیوسته اند و از سوی دیگر با سیاست های کلان و طبیعتاً سیاست های بخش های دیگر مرتبط است. بدین ترتیب در برنامه ریزی باید موزاییکی از هدف ها، سیاست ها و وسیله های رسیدن به هدف ها را تدارک دید که به طور افقی و عمودی تنیده در یکدیگر بوده، در مجموع از بافت مستحکمی برخوردار باشند. فرض ما بر این است که شرایط موجود اگر بافتی داشته باشد، تکنیک آن از روشی علمی برخوردار نیست و عملیات در قالب چنین برنامه یی به صورت متفرق و تک طرحی و اغلب پروژه های مجزا انجام می شود. این ساختار در مجموع از مطلوبیت کافی برخوردار نخواهد بود. به عنوان مثال راه های بین مزارع و راه های روستایی و راه های فرعی و اصلی باید تحت یک اندیشه و برنامه یی یکپارچه طراحی شده و زیر پوشش دستگاه اجرایی واحد مدیریت شود تا نتیجه آن به دستیابی به بخشی از هدف های موردنظر بینجامد. اگر در طرح های عظیم با هزینه های کلان، کانال های آبیاری درجه یک و دو به اتمام برسد ولی به هر دلیل پس از گذشت سال ها کانال های آبیاری درجه سه و چهار اجرا نشده باشد، در هر صورت آب به مزارع کشت راه نمی یابد. برنامه های توسعه تحقق نخواهد یافت و در نهایت گامی در جهت خودکفایی محصولات مورد هدف از این مسیر برداشته نخواهد شد.

به عنوان نمونه می توان به سیاست های بخش کشاورزی و ارتباط آن با هدف های بخشی و کلان و عملکرد آن روی بخش خصوصی نگاه کرد. فرض بر این است که شرایط نظام اقتصادی مبتنی بر ساز و کار بازار برقرار بوده و در عین حال تولید محصولات اساسی کشاورزی از پوشش حمایت های دولت برخوردار باشد. یکی از هدف های اساسی بخش کشاورزی افزایش تولید محصولات اساسی و رسیدن به خودکفایی در محصولات استراتژیک است. بدیهی است این هدف باید از طریق بالا بردن عوامل تولید و افزایش عملکرد تولیدکنندگان محصولات تحقق پذیرد. حال سوال اصلی این است که تا چه حد سیاست های موجود توان آن را دارند که خاصه کشاورزان خرده پا و تولیدکنندگان واحدهای کوچک و خود مصرف و با ویژگی بخش خصوصی را در جهت تولیدات استراتژیک هدایت کنند، تا چه اندازه این سیاست از قدرت بالا بردن درآمد کشاورزان که هدف دیگری در بخش کشاورزی است، برخوردار است؟ فرض بر این است که اولاً سیاست های بخش کشاورزی به طور مطلوب در جهت اهداف نیستند، مجموعه سیاست ها فاقد به هم پیوستگی با یکدیگرند. در عین حال دامنه تاثیر آنها به دامن اکثریت واحدهای کشاورزی کوچک و تولیدکنندگان محصولات استراتژیک ولی خودمصرف نمی رسد، در نهایت هدف های برنامه به وسیله این سیاست ها برای این قسمت از بخش کشاورزی فاقد عملکرد بوده و در نتیجه اجزای برنامه از این مسیر دچار نقصان است.

در بخش کشاورزی سیاست اعتبارات مطلوب نیست، سیاست های عملیات زیربنایی و ساختاری، هماهنگی های لازم را با ساختار روستاها ندارند. سیاست نظام بهره برداری کشاورزی که بیش از نیم قرن از برنامه اصلاحات آن می گذرد، به توانمندسازی بافت تولیدی بخش منجر نشده است. سیاست به کارگیری تکنولوژی با ساختار اقتصادی روستاها سازوار نیست. سیاست های بازار تنظیم شده نبوده و سیاست تجارت خارجی با اهداف برنامه های تولیدی در بخش کشاورزی هماهنگی لازم را ندارد. به نحوی که اغلب واردات بدون رویه و ناهماهنگ، به برنامه تولید داخلی صدمه وارد کرده و از موانع رسیدن به اهداف بخش بوده است. نارسایی ها همچنین در سیاست هایی که می توانند نقشی اساسی در رسیدن به اهداف داشته باشند، چون سیاست پرداخت رایگانه، سیاست قیمت گذاری محصولات کشاورزی و سیاست بیمه در این بخش وجود دارد.

قیمت محصولات در یک نظام اقتصادی، یعنی میزان ارزش مبادله آنها در یک مقطع زمانی. سیاست قیمت گذاری به مفهوم به کار بردن تدابیری به منظور به وجود آمدن ارزش مبادله یی برای محصول موردنظر که ظرفیت مبادله آن در هر نظام اقتصادی به طور متعادل در مقایسه با ارزش دیگر کالاها و خدمات قابل توجیه باشد. اصولاً چنین مقایسه یی زمانی امکان پذیر است که اجزای تشکیل دهنده قیمت کالاها و خدمات نیز با ارزش های واقعی مبادله مورد محاسبه قرار گیرند. نتیجه اینکه اگر بر اساس سیاست هایی، به علت محدود بودن عوامل تولید با اعمال کمک های مستقیم و غیرمستقیم در داده ها و جریان تولید دخالت شود، این ارزش مبادله محصولات تولیدشده بر اساس هزینه های تولید حقیقی نخواهد بود. بدین ترتیب این نوع قیمت های ناخالص را نمی توان مبنای تحلیل های اقتصادی برای نتیجه گیری نحوه به کار بردن سیاست های مربوط به بخش اقتصادی قرار داد.

پس امکان استفاده از ارزش محصولات موقعی میسر است که ناخالصی ها برطرف و قیمت های ساختگی به واقعی تبدیل شوند. قیمت تضمین شده به نحوی که محاسبه و به کار گرفته شده و در سال های متمادی محتوای سیاست قیمت گذاری محصولات کشاورزی ایران را تشکیل می داده، فاقد هرگونه عملکرد مثبت در جهت هدف های بخش اقتصاد مواد غذایی کشور بوده است. تعیین قیمت تضمین شده برای یک محصول، به معنای برقراری بیمه اقتصادی است. به این مفهوم که اگر عرضه کننده محصول قادر به فروش کالای خود در سطح قیمت تضمینی نشود، دولت موظف به خرید آن خواهد بود. در صورتی که به علل مختلف، قیمت محصولات کشاورزی در بازار با فاصله یی بالاتر از قیمت تضمینی قرار داشته باشد، عملاً تهدید اقتصادی برای سقوط ناگهانی قیمت محصولات و در شرایط کمبود عرضه در مقابل تقاضا ایجاد نمی شود. نتیجه اینکه به کارگیری این نوع ارزش مبادله و سازوکار بازار، عملکرد و نقش مثبتی به عنوان وسیله رسیدن به اهداف ایفا نمی کند. علت آن فاصله قابل توجه بین قیمت های تضمینی و ارزش مبادله واقعی محصولات کشاورزی است. به عبارت دیگر قیمت های تضمینی محصولات در معیار سنجش ارزش مبادله واقعی آنها، ناخالص بوده اند.

قیمت گذاری در ارتباط با تنظیم سازوکار بازار، قدرت تاثیرگذاری دارد و مکانیسم بازار تحت قواعد و مقررات جهت دهنده عرضه و تقاضا تنظیم می شود. بنابراین اگر در مورد محصولی به تنهایی قوانین عرضه و تقاضا در بازار آزاد حاکم باشد یا تحت مقرراتی عرضه یا تقاضا محدود شود، یعنی اگر عرضه کالایی با میزان سرانه محدود انجام شود یا محصولی با عرضه بیش از تقاضا در بازار توزیع شود، در مقابل هر مورد یا ترکیبی از موارد نامبرده با قیمت های متفاوتی نسبت به یکدیگر و با تاثیرگذاری مختلف روی هدف های بخش کشاورزی مواجه خواهیم بود. طبیعی است که در برابر سیاست های متفاوت بازار و سازوکارهای مختلف آن در مورد محصولات متنوع، به کارگیری یک روش همگن در تعیین قیمت های تضمینی از تاثیرگذاری مثبت در جهت رسیدن به هدف های کشاورزی ناتوان است. نتیجه آنکه با نظام قیمت گذاری پیچیده با ضرورت تنظیم سازوکارهای متفاوت بازار مواجه هستیم.

یکی دیگر از ابزارهای مهم که ساختار برنامه ریزی می تواند از آن به عنوان وسیله یی برای رسیدن به هدف های کشاورزی در قالب هدف های کلان استفاده کند، سیاست بیمه کشاورزی است. استفاده از سازوکار هدفمند بیمه، مانند سیاست قیمت تضمینی محصولات کشاورزی، که براساس تعریف یک نوع بیمه اقتصادی است، نشان دهنده انعکاس اهمیت اقتصاد نظری در کاربرد عملی است. موفقیت در اجرای طرح بیمه، روشن کننده اهمیت نقش وسیله های موثر بر هدف ها، نشان دهنده چگونگی دستیابی به برنامه های پیش بینی شده و در نتیجه تاکیدی بر لزوم تکامل برنامه ریزی است.

بیمه در بخش کشاورزی عبارت از تضمین جبران سهمی از خسارات داده ها و ستانده ها و عوامل بالفعل لازم برای عملیات اقتصادی در فاصله قبل از تولید تا مصرف محصولات و در مقابل خطرات تهدیدکننده غیرقابل پیشگیری است. به شرط آنکه پیش بینی احتمال وقوع خطرات امکان پذیر باشد. به عبارت دیگر عوامل تولید، دوران زراعت محصولات، و بالاخره محصول در معرض تهدیدات خطراتی هستند که می توان در صورت وقوع، جبران خسارات وارده ناشی از آنها را وسیله بیمه تضمین کرد. براساس چنین تعریف گسترده یی با توجه به آنکه عوامل تولید یعنی زمین، نیروی انسانی، ابزار و تاسیسات داده های لازم برای تولید به تفکیک اجزای آنها، ارزش زراعت در مراحل تولید (از کاشت تا برداشت)، و جریان محصول در فاصله تولید تا مصرف، در برابر تهدیدات خطرات احتمالی قرار دارند، بنابراین می توان تعداد متنوعی از انواع بیمه را برای جبران خسارات وارده از طریق وقوع خطرات مختلف تصور کرد. نقش بیمه، تعدیل فشار خسارات ناشی از خطرات است. به نحوی که خسارات بالفعل به یک فرد یا یک گروه، به یک مزرعه با مزارع یک منطقه در زمان خاص وقوع آن متمرکز نخواهد شد. در نتیجه بیمه در بخش کشاورزی تضمینی در جهت جلوگیری از رکود یا توقف جریان تولیدی و در نتیجه کاهش تولید محصولات کشاورزی نیز است. بنابراین، بیمه دارای سازوکاری است که به صورت وسیله یی روی هدف های بخش کشاورزی قادر به تاثیرگذاری است.

بیمه کشاورزی مانند هر نوع بیمه دیگری اصولاً باید براساس ساختار موسسات اقتصادی مستقل سودده و برپایه محاسبات درآمد و هزینه و خطرپذیری عمل کند. در این صورت با وجود تقاضا، برقراری هر نوع بیمه یی موجه خواهد بود، یعنی براساس فلسفه اقتصاد بیمه و با فرض داشتن سازوکار درآمد و هزینه و بر اساس هدف سوددهی، می تواند زمینه برپایی موسسات خصوصی خودکفا باشد. در عین حال در بخش کشاورزی سازوکار بیمه بر این اساس پایه ریزی شد که با تحت پوشش حمایتی قرار گرفتن آن، دولت بتواند با اتخاذ تدابیری، از آن برای توسعه بخش کشاورزی بهره گرفته و تولیدات را در جهت هدف های بخش و برنامه های کلان هدایت کند. بر این اساس قانون و اساسنامه بیمه محصولات کشاورزی تدوین شد و صندوق بیمه محصولات کشاورزی تحت این هدف، این طور تعریف شد که؛ «به منظور انجام بیمه انواع محصولات کشاورزی در مقابل خسارت های ناشی از سوانح طبیعی و حوادث قهری به عنوان وسیله یی برای نیل به هدف ها و سیاست های بخش کشاورزی، صندوق بیمه محصولات کشاورزی در بانک کشاورزی تاسیس می شود.» بنابراین نقش بیمه به عنوان وسیله یی برای رسیدن به هدف های کشاورزی در قانون ترسیم شده است. فعالیت بیمه در بدو تاسیس از طریق بانک کشاورزی به دلیل دو ملاحظه بوده است؛ اول آنکه برنامه صندوق بیمه در مرحله نخست باید روی فعالیت های پژوهشی متمرکز می شد. بنابراین با توجه به حجم کم عملیات اجرایی، به منظور جلوگیری از هزینه های زیاد و پرهیز از ایجاد سازمانی متورم و در نتیجه تشکیلاتی با بازده کم، مطلوب به نظر رسید که صندوق بیمه که دارای شخصیت حقوقی مستقل است در بانک کشاورزی تاسیس شود و خدمات مورد نیاز را از بانک خریداری کند.

علت دیگر آن بود که چون عملیات بانک نیز باید به صورت نقش وسیله یی برای نیل به هدف های کشاورزی عمل کند بنابراین هماهنگی بین سیاست های اعتبارات کشاورزی با بیمه به طور مطلوب امکان پذیر خواهد شد. بند دیگر قانون و اساسنامه عبارت بود از؛«کمک دولت بابت تامین قسمتی از سهم حق بیمه کشاورز و جبران زیان های احتمالی عملیات بیمه، که به پیشنهاد صندوق بیمه محصولات کشاورزی پرداخت خواهد شد.» کمک دولت به دو دلیل انجام می شود؛ اول آنکه در سال های شروع، به علت نبود آشنایی با مزایای بیمه آمادگی پرداخت نسبتاً زیاد حق بیمه برای خدماتی که برای کشاورزان قابل لمس نیست، وجود نداشت، بنابراین کمک دولت بابت سهمی از حق بیمه می توانست در کاهش مقاومت کشاورزان در مقابل پذیرش بیمه و پیوستن به نظام آن موثر باشد. دیگر آنکه دولت قادر بود با به کار بردن سیاست کمک های متفاوت برای محصولات مختلف و در مقابل خطرات گوناگون، میزان کشت محصولات را در جهت برنامه ها در مناطق مورد هدف هدایت کنند. قبل از برپایی بیمه، صندوق کمک به تولیدکنندگان خسارت دیده محصولات کشاورزی وجود داشت که براساس قانون قرار شد؛«به تدریج که صندوق بیمه محصولات کشاورزی آمادگی لازم را برای انجام وظایف خود براساس این لایحه در هر منطقه و برای هر محصول اعلام کند، صندوق کمک به تولیدکنندگان خسارت دیده محصولات کشاورزی و دامی به فعالیت های خود در آن منطقه و برای آن محصول خاتمه دهد.» لازم به تذکر است که اجرای این سند قانون تا به امروز عملی نشده، صندوق کمک به تولیدکنندگان خسارت دیده محصولات کشاورزی و دامی همچنان پابرجاست و دامنه فعالیت آن که قرار بود به موازات و مکمل پیشرفت عملیات صندوق بیمه محصولات کشاورزی محدود می شد، تحقق نیافته است.

با این ساختار بیمه کشاورزی تابعی از سیاست های رایگانه یی دولت برای بخش اقتصاد مواد غذایی و توسعه روستایی است. نظر به اینکه منابع مالی و سطح اعتبارات رایگانه ها محدود بوده و بدون مرز نیست، بنابراین در هر مقطع زمانی برنامه ریزی های بیمه، توسعه آن و کمک به حق بیمه هم باید با ملحوظ کردن میزان اعتبارات رایگانه یی به بخش کشاورزی و مشخص کردن سهم بیمه در آن تحقق یابد. تحت شرایط محدودیت اعتبارات و با توجه به هدف برپایی بیمه محصولات که باید به عنوان وسیله یی برای دستیابی به اهداف کشاورزی عمل کند، ضرورت داشت که کمک های دولت در چارچوب طرح های دارای اولویت و برنامه های تولیدی مرتبط با آن تنظیم شود. عملاً در دو دهه گذشته به فلسفه بیمه محصولات کشاورزی که فرمول های تعرفه و حق بیمه آن براساس همین فلسفه طراحی شده است توجه نشد. در نتیجه بیمه در چارچوب زیر پوشش آوردن فهرست وسیعی از محصولات مختلف و عوامل تولید متفاوت رشد کرد که این روند مغایر تفکر سیاستگذاری حمایتی بوده و در درازمدت خارج از توان و امکان پرداخت های منابع رایگانه یی برای تمامی برنامه های زیر پوشش خواهد بود.

در طرح جامع بیمه کشاورزی طی سال های برنامه سوم توسعه در برنامه بیمه محصولات زراعی ۲۷ محصول، برای محصولاتباغی ۲۴ محصول، برای محصولات دامی ۴۴ موضوع، برای محصولات منابع طبیعی هشت موضوع و برای عوامل تولید ۶ موضوع منعکس شده است.

آنچه مسلم است تمام محصولات و عوامل را نمی توان زیر پوشش سازوکار حمایتی دولت قرار داد. این روش نه در حد توان پرداخت رایگانه یی دولت در درازمدت خواهد بود و نه با فلسفه به کارگیری سیاست های جهت دهنده به طرف اولویت اهداف همخوانی خواهد داشت. بدیهی است هر محصول یا هر عامل تولیدی را می توان در چارچوب ساختار بیمه یی طراحی کرد. در عین حال هر یک از موضوعات برای توسعه مفهوم خاصی دارد و همگی را نمی توان با یک دید و تحت یک ضابطه زیر چتر حمایتی دولت قرار داد. بنابراین موضوعات مرتبط با اقتصاد مواد غذایی باید به دو شاخه تفکیک شوند؛ شاخه یی که محصولات و موضوعات آن مربوط به اولویت اهداف بخش می شوند و در چارچوب سازوکار حمایتی قرار می گیرند و در محدوده جوابگویی توان اعتبارات دولت در مقاطع زمانی هستند و دسته یی که می توانند در چارچوب برنامه های بیمه بخش خصوصی و تحت شرایط سازوکار محاسبه هزینه و درآمد در موارد مختلف و در شرایط پرداخت حق بیمه کامل و بدون نیاز به حمایت دولت زیر پوشش برنامه های بیمه یی قرار گیرند.

در حمایت از روستاییان، بخش کشاورزی و توسعه روستایی که در شرایط کنونی زیربنای اقتصاد و توسعه پایدار را می سازد شکی نیست. بحث در چگونگی انتخاب سیاست های در جهت اهداف و نحوه چگونگی گزیدن حمایت ها و اولویت ها در شرایط منابع محدود است.

پایه گذاری بیمه به ضرورت زمان زیر پوشش و حمایت بخش دولتی و در پیوند با بانک کشاورزی با هدف به حداقل رسانیدن هزینه ها، تقویت وسیله های رسیدن به اهداف با ترکیب سیاست اعتبارات و بیمه آغاز شد. با توجه به اهداف خصوصی سازی، مطلوب است که آن قسمت از سرفصل ها و موضوعاتی که در اولویت قرار ندارند و بر بودجه رایگانه یی دولت سنگینی می کند در چارچوب بیمه های بخش خصوصی و موسسات خودکفا مورد بررسی قرار گیرند. به خصوص آنکه خطرات در کشاورزی، دامنه وسیعی دارد. بنابراین با توجه به موضوعات متنوع بیمه و انواع خطرات اموال و دارایی ها و خطرات شخصی می توان طیف وسیعی از انواع بیمه و عوامل خطر فهرست کرد که مدیریت آن در چارچوب سازوکارهای دولتی در درازمدت عملی نخواهد بود. در مجموع سیاست های بخش کشاورزی به طور کلی و سیاست های رایگانه، قیمت گذاری و بیمه محصولات کشاورزی که می توانند نقش موثری در دستیابی به اهداف کشاورزی داشته باشد، نیاز به تجدیدنظر اساسی دارد.

همچنین تکامل ساختار کشاورزی به اقتصاد مواد غذایی، نیازمند ساز و کار اعتباری جهت گیری شده در راستای تحقق توسعه روستایی است. با این نگرش، بررسی برپایی بانک توسعه روستایی با بافت تشکیلاتی برای دستیابی به این هدف، ضروری و قابل توصیه است. در عین حال در ساختار صندوق بیمه کشاورزی لازم است تجدیدنظر شده زیرا سیاست های کنونی آن، اصلاحات اساسی می طلبد. پس از گذشت مراحل تجربی طولانی و انحراف سیاست اجرایی آن از فلسفه ایفای نقش وسیله رسیدن به اهداف، نظام برنامه ریزی، سیاستگذاری و عملیات اجرایی بیمه، تحت سازمان و مدیریت مستقل یا پیوسته به ساختار اعتباری بانک توسعه روستایی، قابل بررسی است.

دکتر ناصر خادم آدم

نگارنده در برنامه ریزی الگوی بیمه در بخش کشاورزی طی چند سال پژوهش تا تصویب قانون، اساسنامه و آیین نامه های اجرایی محصولات پنبه و چغندرقند مشارکت مستقیم داشته و فرمول تعیین حق بیمه و محاسبه غرامت را طراحی کرده است