نفت ثروت است نه درآمد

دست دولت در هزینه کردن پول نفت با حذف حساب ذخیره ارزی و تشکیل صندوق توسعه ملی کوتاه می شود تا از این پس برداشت درآمدهای ارزی ناشی از فروش نفت خام و گاز صادراتی دشوارتر شود

دست دولت در هزینه کردن پول نفت با حذف حساب ذخیره ارزی و تشکیل صندوق توسعه ملی کوتاه می‌شود تا از این پس برداشت درآمدهای ارزی ناشی از فروش نفت خام و گاز صادراتی دشوارتر شود.

این هدف در پیش نویس الزامات اجرایی سند چشم‌انداز ۲۰ ساله مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام نهفته است که درصورت تایید این پیشنهاد از سوی مقام معظم رهبری تا پایان برنامه پنجم توسعه شیر نفت به روی بودجه دولت بسته خواهد شد. چگونه؟بند هشتم پیش نویس ‌الزامات اجرایی سند چشم‌انداز بر تغییر نگاه به نفت و گاز و درآمدهای حاصل از منبع تامین بودجه عمومی به منابع و سرمایه‌های زاینده اقتصادی و ایجاد صندوق توسعه ملی مستقل با سازوکار مناسب قانونی و برنامه‌ریزی برای استفاده از مزیت نسبی نفت و گاز در زنجیره صنعتی و خدماتی و پایین‌ دستی وابسته بدان اشاره دارد.

فوران قیمت نفت باعث شد تا دولت نهم در۳ بودجه خود برداشتی فراتر از آنچه در قانون برنامه چهارم پیش‌بینی شده از درآمد‌های نفتی داشته باشد. نتیجه آن بروز بیماری هلندی در اقتصاد تلقی شود یا بیماری ایرانی موسوم به سیری‌ناپذیری و عطش پول نفت، فرقی نمی‌کند،مهم این است که تداوم روند کنونی و عدم‌پایبندی دولت به دل کندن از دلارهای نفتی به پاشنه اقتصاد ایران بدل شده است و هرگونه تکان و نوسان در قیمت نفت می‌تواند به راحتی بودجه دولت و اقتصاد کشور را زمین‌گیر کند.

اقتصاد ایران بر خلاف اراده حاکمیت و الزام قانونی بیش از همیشه به بوی نفت معتاد شده است؛ هرچند در ماده قانون برنامه چهارم آمده باشد: ‌به‌منظور برقراری انضباط مالی و بودجه‌ای طی سال‌های برنامه، دولت مکلف است سهم اعتبارات هزینه‌ای تامین شده از محل درآمدهای ‌غیرنفتی دولت را به‌گونه‌ای افزایش دهد که تا پایان برنامه چهارم، اعتبارات هزینه‌ای ‌دولت به‌طور کامل از طریق درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدهای غیرنفتی تامین شود. به‌راستی اگر کل منابع پیش‌بینی شده از عواید حاصل از نفت در طول برنامه چهارم (معادل ۸۱ میلیارد و ۶۰۴ میلیون دلار )در یک سال به حساب خزانه واریز شود، چه تمهیدی برای نسل آینده اندیشیده شده که آنها هم بی‌نصیب نمانند؟

با تشکیل صندوق توسعه ملی که جایگزین حساب ذخیره ارزی خواهد شد، وجوه حاصل از فروش نفت خام و گاز طبیعی تولیدشده پس از کسر هزینه‌های تولید شامل سرمایه‌گذاری، وهزینه‌های مالی، نگهداری، بهره‌برداری و استهلاک، به قیمت‌های صادراتی، درآمد دولت محسوب نشده بلکه ناشی از فروش دارایی و ثروت ملی است و برای زایندگی مستمر و حفظ این ثروت‌های طبیعی باید به سرمایه مولد تبدیل شود.

به این ترتیب ازابتدای برنامه پنجم توسعه سالانه حداقل ۴۰ درصد از ارزش تولیدی نفت و گاز پس از اعمال حساب در خزانه‌داری کل کشور به‌عنوان تامین و افزایش سرمایه صندوق توسعه ملی منظور و مابقی صرف تامین و جبران کسری اعتبارات هزینه‌ای، سرمایه‌ای و مالی دولت و یارانه‌های سوخت، دارو و کالای اساسی و تکانه‌های ناشی از کاهش درآمدهای نفتی می‌شود البته نسبت فوق در قالب سیاست‌های کلی برنامه ششم قابل تجدیدنظر است.

پیشنهاد مجمع تشخیص مصلحت نظام این است که، وابستگی اعتبارات هزینه‌ای دولت به درآمدهای نفت و گاز به‌صورت سالانه باید کاهش یابد به‌طوری که تا پایان برنامه پنجم توسعه وابستگی اعتبارات هزینه‌ای دولت (به جز یارانه‌های پرداختی) به‌طور کامل قطع شود. از این‌رو صندوق توسعه ملی قرار است با دو هدف تشکیل شود اول ؛ ارائه تسهیلات ارزی به بخش‌های خصوصی، تعاونی و عمومی غیردولتی با هدف توسعه سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی با در نظر گرفتن شرایط رقابتی و بازدهی مناسب اقتصادی و دوم اجرای عملیات مالی برای حفظ و افزایش ارزش سرمایه‌های صندوق در خارج از کشور.

یکی از عمده‌ترین نگرانی‌ها درباره اداره درآمدهای نفتی این است که چگونه می‌توان آن را از تغییر مدیریت‌ها و چرخش‌های سیاسی دولت و مجلس مصون نگه داشت. براساس پیش‌نویس مصوب مجمع، اساسنامه صندوق باید به نحوی به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد که اطمینان کافی از استقلال و عدم‌تاثیرپذیری تصمیمات و سیاستگذاری‌های آن از نوسانات و نگرش‌‌های کوتاه‌مدت و تغییرات مدیریت سیاسی وجود داشته باشد.

هرچند در طول سال‌های فعالیت حساب ذخیره ارزی هیچ آمار رسمی از موجودی‌آن انتشار علنی پیدا نکرده است اما قرار است از زمان تشکیل صندوق توسعه ملی، کلیه تعهدات، بدهی‌ها، مطالبات و موجودی حساب ذخیره ارزی که تا زمان مذکور از طریق بانک مرکزی و یا شبکه بانکی کشور انجام می‌شده است، به حساب‌های صندوق یاد شده منتقل و مازاد دارایی‌‌ها به بدهی‌ها و تعهدات مذکور به حساب افزایش سرمایه صندوق منظور شود، همچنین افزایش سالانه منابع ارزی صندوق منحصرا به حساب افزایش سرمایه صندوق یادشده منظور شده و از پرداخت مالیات بردرآمد و هرگونه حقوق دولتی دیگر معاف است.

یکی از اهداف کمی قانون برنامه چهارم توسعه کشور رشد ۵/۸ درصدی بهره مالکانه نفت در بودجه عمومی دولت بوده و هست به نحوی که این میزان در سال پایانی برنامه یعنی ۱۳۸۸ به ۱۹۲ هزار و ۲۴۲ میلیارد و ۳۰۰ میلیون ریال برسد اما هم اکنون این رقم دست نیافتنی شده است، آیا تدبیر مجمع‌نشینان عملی خواهد شد؟ آنها مصوب کرده‌اند درآمدهای حاصل از فروش هر بشکه نفت خام تا پایان برنامه پنجم مازاد بر یکصد دلار علاوه بر ۴۰ درصد، کلا به حساب صندوق واریز می‌شود و درصورت کاهش قیمت فروش هر بشکه نفت خام به زیر ۶۰ دلار مابه‌التفاوت آن تا سقف سهم دولت، در چارچوب ارقام منظور در جدول‌های قانون بودجه سالانه کل کشور از موجودی حساب صندوق برداشت و به حساب منابع عمومی کشور واریز می‌شود.

● بهره برداری بهینه ازنفت

در سیاست‌های کلی برنامه چهارم که به تایید مقام معظم رهبری نیز رسیده است، به صراحت آمده که حرکت در جهت تبدیل درآمد نفت و گاز به دارایی‌های مولد به‌منظور پایدارسازی فرآیند توسعه و تخصیص و بهره‌برداری بهینه از منابع باید هدف قرار گیرد. همچنین در یکی دیگر از بندهای سیاست‌های کلی برنامه چهارم ۲هدف مهم یکی اهتمام به نظم و انظباط مالی و بودجه‌ای و تعادل بین منابع و مصارف و دیگر تلاش برای قطع اتکای هزینه‌های جاری به نفت و تامین آن از محل درآمدهای مالیاتی و اختصاص عواید نفت برای توسعه سرمایه‌گذاری براساس کارایی و بازدهی طراحی شده است.

تامل در سیاست‌های کلی نظام و مفاد برنامه توسعه نشان می‌دهد که هدف اساسی این است که نگاه به نفت و گاز نباید نگاه درآمدی باشد و منابع حاصل از آن متعلق به نسل حاضر و آینده بوده و به‌عنوان یک ثروت ملی باید قلمداد شود. تردیدی از این حیث بین مجموعه ارکان حاکمیت وجود ندارد اما اختلاف بر سر نحوه اداره و هزینه کرد این ثروت ملی است. برخی را گمان بر این است که تغییر شکل حساب ذخیره ارزی به صندوق توسعه ملی بر خلاف اصول قانون اساسی است و در عمل دست دولت و نظارت مجلس را کمرنگ می‌سازد، این در حالی است که پیشنهاد توسعه صندوق باعث نظام‌مند شدن اداره ثروت به دست آمده از نفت و گاز و نظارت عملیاتی دولت و مجلس می‌شود.

از سوی دیگر تدوین اساسنامه این صندوق بر عهده مجلس گذاشته شده است به همین دلیل ارکان و اعضای صندوق یادشده، نحوه تصمیم‌گیری و فرآیند امور، نظارت بر اجرای مصوبات و... همه و همه در اساسنامه نهایی مشخص می‌شود. بنابراین تشکیل صندوق توسعه ملی به معنای نادیده گرفتن حق قانونگذاری و نظارت مجلس نبوده بلکه شفافتر شدن عملکرد مالی دولت را در پی دارد.انتقاد دیگری که مطرح می‌شود، تداخل وظایف و مخدوش شدن استقلال قواست به این مفهوم که مجمع تشخیص مصلحت نظام اماکن دخالت در وظایف اجرایی دولت و نظارتی مجلس را پیدا می‌کند اما مستند به بند آخر اصل ۱۱۰ قانون اساسی که نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام را از جمله وظایف و اختیارات رهبری می‌داند و نیز با توجه به تفویض اختیار رهبری نظام به مجمع این ابهام قانونی منتفی است.

به موجب مقررات نظارتی تعریف شده از سوی مجمع تشخیص مصلحت نظام، قانون برنامه حسب مورد باید در چارچوب سیاست‌های کلی مرتبط با آن تنظیم شود و این مقررات در هیچ موردی نباید مغایر سیاست‌های کلی مربوط باشد. همچنین همزمان با برنامه‌های ۵ ساله توسعه و اصلاحات بعدی آن در دولت و مجلس کمیسیون نظارت مجمع هم محتوای برنامه را از نظر انطباق و عدم‌مغایرت با سیاست‌های کلی مصوب بررسی می‌کند و مغایرت های احتمالی پس از تایید از سوی شورای مجمع باید برطرف شود و سرانجام نتایج بررسی‌های انجام شده درخصوص نحوه رعایت و اجرای سیاست های کلی، همراه اقدامات انجام شده به مقام معظم رهبری گزارش می‌شود.

● راه گریز باز است

اما هرگونه تدبیر و راهبرد بدون ضمانت اجرایی قوی و پشتوانه حاکمیتی و عزم ملی، محکوم به شکست است. ابهام اصلی درخصوص صندوق توسعه ملی این است که آیا سرنوشت حساب ذخیره ارزی در آینده نه‌چندان دور گریز‌ناپذیر خواهد بود؟ پرسش جدی‌تر اینکه بودجه ایران با ساختار کنونی اقتصاد تا چه میزان امکان دل کندن از دلارهای نفتی را دارد؟ واقعیت این است که به‌دلیل تصدی‌گری بالای ۶۰ درصدی دولت در اقتصاد این مهم نشدنی است.

صندوق توسعه ملی یا هر ساختار دیگری که برای ثروت ملی برآمده از نفت و گاز طراحی و ایجاد شود اگر در راستای اجرای دقیق سیاست‌های اصل ۴۴ یعنی آزادسازی واقعی و خصوصی‌سازی‌ عملی اقتصاد ایران نباشد محکوم به شکست خواهد بود؛ چرا که ساختار کنونی اقتصاد ایران امکان زنده بودن و نفس کشیدن بدون ارز نفتی را ندارد و هم از سوی دیگر اجرای سیاست‌های اصل ۴۴ نیاز به منابع مالی فزاینده‌ای دارد که گزینه‌ای بهتر و مطمئن‌تر از دلارهای نفتی نمی‌توان سراغ گرفت. به بیان دیگر ثروت نفت و گاز می‌تواند و باید موتور مالی آزاد‌سازی‌ اقتصاد ایران باشد.