شاخص فساد «لزوم تدبیر» یا «معیار امید»

به یقین شفافیت نقش موثری در مبارزه با فساد دارد, اما سوال این است چگونه می توان به این شفافیت دست یافت

به یقین شفافیت نقش موثری در مبارزه با فساد دارد، اما سوال این است: چگونه می‌توان به این شفافیت دست یافت؟ طی کردن این راه مستلزم ابزارهایی است که نباید از سوی قدرت‌های حاکمه تعریف و تببین شوند. زیرا می‌توانند منجر به دخالت حکومت و در نتیجه تبدیل به انحصارهای غیرمعقول شود و شفافیت‌سازی بی‌طرفانه، تبدیل به شفافیتی از نوع حکومتی شود.

وقتی ایران با کسب تنها ۲۸ امتیاز در رتبه ۱۳۳ در کنار روسیه و قرقیزستان قرار گرفت، شاید ممکن بود اختلاس سیزده رقمی را پیش‌بینی کرد و قبل از وقوع، علاج واقعه را «تدبیر» کرد

وقتی دفتر رییس قوه اجرایی، حضور آقای دکتر را در اجلاس آسیایی آمبودزمان تکذیب می‌کرد که رییس دیگر قوه، درحال بیان برخورد مقتدرانه دستگاهش با فساد ۳ هزارمیلیاردی بود. این تکذیبیه فقط یک روز قبل از مراسم افتتاحیه اجلاس و زمانی صادر شد که برخی از رسانه‌ها از حضور روحانی در کنار آملی‌لاریجانی در این مراسم خبر داده بودند. لحن تحکم‌آمیز تکذیبیه، پس از اعلان خبر برخی رسانه‌ها و تعجب‌برانگیز بود. در این پیام صریحا تاکید شده بود: «شایسته است افراد و رسانه‌ها بدون هماهنگی و تایید دفتر رییس‌جمهور از انتشار اخبار غیرموثق بپرهیزند.» در همین حین بود که آملی لاریجانی با حضور به موقع در این مراسم و سخنرانی نسبتا طولانی در آن، با پیشنهاد «جایگزینی واژه‌یی جدید» به جای «آمبودزمان» در فارسی با کلمه «دستگاه نظارتی»، تاکید کرد و گفت: «قوه قضاییه برخلاف برخی تبلیغات که صورت گرفت با مساله فساد ۳ هزار میلیاردی با اقتدار برخورد کرد.»وی در ادامه با طرح این سوال که آیا اصولا رسیدگی‌های آمبودزمانی الزام‌آور هستند یا خیر؟ و صرفا «پیشنهادی خواندن» مصوبات این گردهمایی‌های بین‌المللی است، افزود: البته کشورها از این جهت نیز مختلف‌اند و بر حسب گزارشی که در برخی مقالات آمده است، گفته شده که در برخی کشورها رسیدگی‌های آمبودزمانی جنبه پیشنهادی دارند. او با برشمردن برخی از راه‌های رسیدگی به تخلفات اداری در ایران و یادآوری اینکه در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نهادهای بسیار مهم و مقتدری برای رسیدگی به شکایات مردم از دستگاه اجرایی و حتی در خود دستگاه قضایی تعبیه شده است، گفت: اکنون نیز کاری نداریم که بحث آمبودزمان چیست اما آنچه روح معنا و واقعیت محصور در نهادهای آمبودزمانی است همین است که دستگاه‌های نظارتی حضور داشته باشند و ابعاد مختلف دستگاه اجرایی و حتی قضایی را رسیدگی نظارتی کنند و این کار انجام شده است. وی در انتهای سخنرانی خود در جلسه‌یی که شعار آن «اتحاد برای رهیافتی نو» بود، با نیم نگاهی به مختصات یک حکومت ایده‌آل اینچنین به سخنان خود پایان داد که: «بنابراین به نظر می‌رسد مساله محافظت از کارگزاران و جلوگیری از تعدیات احتمالی آنها بخشی از کار حکمرانی خوب و دستگاه و نظام صحیح اجرایی کشور است.»سیزدهمین اجلاس آمبودزمان آسیایی به میزبانی سازمان بازرسی کل کشور در چهار محور «ترویج اخلاق دینی و معنویت‌گستری»، «الزامات و بایسته‌های حرفه‌یی و کارآمد»، «شیوه‌های هم‌افزایی منطقه‌یی و بین‌المللی»، «تقویت مسوولیت‌های آمبودزمانی در سطح اجتماع» و«به سوی آمبودزمان ۱۴۰۴»، در سالن اجلاس سران در تهران برگزار شد و پس از سه روز در روز پنجشنبه ۱۸ مهرماه به کار خود پایان داد البته «امید» زیادی در دولت «پاسخگو» وجود دارد تا برگزاری این گونه مجالس تنها به افتخاری رسانه‌یی برای سازمان‌هایی مثل سازمان بازرسی کل کشور بدل نشده و تلنگری باشد برای شروع حرکت‌های جدی، منظم و دنباله‌دار در شفاف‌سازی قوانین، مبارزه با فساد و جلوگیری از تضییع حقوق مردم با دستیابی به شیوه‌های نوین و بهنگام و مهم‌تر از همه بازتاب توجه جدی مسوولان فرهنگی به حساس‌سازی جامعه به حقوق خویش و ارتقای سطح انتظار عمومی برای بالا بردن سرمایه‌های اجتماعی است.

● آمبودزمان (Ombudsman)؛ «امید تدبیر بین‌المللی»

انتخاب دفتر حرکت‌های آمبودزمانی در آسیا در پاکستان که یکی از فاسدترین کشورهای دنیاست در بطن خود پیامی را به همراه داشت که سال‌هاست سرلوحه عملکرد تمامی حرکت‌های آمبودزمانی بوده است. ۲۷ عضو از فعالان و پیشروان مبارزه با فساد و تقویت سلامت اداری و مالی از ۱۷ کشور آسیایی در یک حرکت همگرا به ایده انجمن آمبودزمان بین‌المللی (IOI) جامه عمل پوشانیدند و بالاخره پس از یک سال، انجمن آمبودزمان آسیایی (AOA) یا Asian Ombudsman Association را در ۱۶ آوریل ۱۹۹۶ میلادی - ۲۸ فروردین ۱۳۷۵-

به عنوان یک انجمن غیرحکومتی، غیرسیاسی، مستقل و حرفه‌یی آمبودزمانی در آسیا به وجود آمد. با تاسیس انجمن، دفتر وفاقی محتسب پاکستان به عنوان نخستین رییس هیات‌مدیره انتخاب شد و دبیرخانه انجمن نیز در پاکستان استقرار یافت. اکنون و پس از گذشت بیش از ۱۸ سال از تولد این فرزند IOI، اعضای آن به ۱۹ کشور افزایش یافته و اکنون ایران به عنوان یکی از اعضای فعال، باز هم میزبان حرکتی دیگر از این انجمن بود. سازمان بازرسی کل کشور به عنوان عضو موسس انجمن به نمایندگی از کشورمان از بدو تاسیس در انجمن حضور داشته و در تمامی مذاکرات و جلسات هیات‌مدیره و مجمع عمومی نقش فعالی داشته است. این سازمان تجربه برگزاری چهارمین اجلاس دو سالانه و مجمع عمومی و جلسه‌های هیات‌مدیره انجمن را در کارنامه خود دارد. این کلمه نه‌چندان خوش‌آهنگ در آواشناسی فارسی، ریشه‌یی سوئدی (اسکاندیناوی) دارد و حدود یکصد سال است که در اروپا، امریکا، آسیا و آفریقا برای بیان مفهوم «مبارزه با فساد» استفاده می‌شود. معنی کلاسیک و اصلی این واژه، مراجع و نهادهایی است که به شکایات مردم از دستگاه‌های اداری، رسیدگی غیرقضایی می‌کنند. ویژگی این نوع رسیدگی غیرقضایی و آمبودزمانی، عدم تشریفات و افزایش سرعت‌العمل در به نتیجه رسیدن شکایات است یعنی تلاش می‌کند تا با فعالیت خود، دامنه مبارزه با فساد دولتی را افزایش دهد و در این راه از همکاری‌های بین‌المللی در مناطق مختلف بهره گیرد. به همین خاطر، آمبودزمان مورد استقبال کشورهای مختلف دنیا قرار گرفته است.

● شاخص فساد CPI؛ «لزوم تدبیر» یا «معیار امید»

برای افزایش آگاهی مردم نسبت به عملکرد مسوولان در رابطه با مبارزه با فساد مالی و همچنین افزایش آگاهی مسوولان عالیرتبه از میزان پیشرفت دستگاه‌های مختلف در جهت مبارزه با فساد و در نهایت، جهت ایجاد تصویر روشن و همه‌جانبه از میزان فساد برای سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی، تعیین شاخص‌هایی که نمایانگر وضعیت میزان فساد در این رابطه باشد، امری منطقی و ضروری است. در این خصوص معیار مختلفی در دنیا مبتنی بر افکارسنجی تعیین و بر اساس آن، میزان فساد مالی در کشورها اندازه‌گیری می‌شود که مبنای درک یا تصور از فساد‌‌ (CPI) یکی از آنهاست. این شاخص یکی از مبانی رایج و پذیرفته شده در مطالعات و پژوهش‌های فساد مالی بوده و از جامعیت بالایی برخوردار است. در این شاخص میزان پرداخت و دریافت رشوه، میزان ارتکاب به اختلاس و جرایم مشابه از سوی مقامات سیاسی و اداری مورد ارزیابی قرار می‌گیرد. شاخص مذکور در طول مقیاس صفر تا ۱۰ رتبه‌بندی شده است. بر پایه این رتبه‌بندی، نمره ۱۰ به کشوری مربوط می‌شود که در آن فساد مالی وجود ندارد و نمره صفر به کشوری مربوط است که دارای بیشترین میزان فساد مالی است. از دیگر شاخص‌های سنجش فساد در دنیا می‌توان به شاخص نسبت رشوه، شاخص تجارت بین‌الملل، شاخص راهنمای ریسک بین‌الملل، شاخص گزارش رقابت جهانی و شاخص شفافیت بین‌المللی اشاره کرد. در حال حاضر محاسبه این شاخص برای حدودا ۱۸۰ کشور انجام می‌گیرد و این کشورها از نظر میزان فساد رتبه‌بندی می‌شوند. زمانی که وضعیت فساد در هر کشور در دو سال مقایسه می‌شود، می‌باید به نمره (یا عدد) شاخص آن کشور توجه شود زیرا رتبه‌بندی آن کشور لزوما به معنی بهتر یا بدتر شدن وضعیت فساد در آن کشور نیست و تغییرات عدد شاخص ادراک فساد (CPI) در هر کشور ممکن است فقط ناشی از تغییرات شاخص درک فساد نباشد، بلکه به ‌علت تغییر در نمونه‌گیری و روش انجام محاسبه باشد زیرا ممکن است در هر سال، منابع اطلاع جدیدی اضافه یا منابعی حذف شوند، یا برخی پاسخ‌دهندگان تغییر کنند و نظرات متفاوتی ارائه دهند. هرچند بعید است که نمره یک کشور در فاصله کوتاهی تغییر کند زیرا مبارزه با فساد به طور معمول نمی‌تواند به سرعت انجام گیرد، ضمن آنکه برای هر کشور، این شاخص بر مبنای داده‌های بیشتر از یک سال محاسبه می‌شود. این شاخص را سازمان شفافیت بین‌المللی TI یا International Transparency که یک سازمان مردم‌نهاد است، اندازه می‌گیرد. مقر این سازمان در شهر برلین آلمان بوده و از سال ۱۹۹۵ شروع به فعالیت کرده است. این سازمان خصوصی هدف خود را مبارزه با فساد و رشوه‌خواری در سطح جهان تعریف کرده است. معمولا ریشه فساد به سیاست‌های مبهم دولتی و امتیازدهی‌های تبعیض‌آمیز برمی‌گردد. نمره‌یی که برای هر کشور اعلام می‌شود نشان‌دهنده میزان فسادی است که مردم تصور می‌کنند نهادهای اداری و سیاسی و نه مالی هر کشور به آن آلوده هستند. شاخص جامع درک فساد بر اساس انواع نظرسنجی‌ها و ارزیابی‌های فساد محاسبه می‌شود که از داده‌های نهادهای مستقل و معتبر گوناگون مثل بانک‌ جهانی و مجمع جهانی اقتصاد و البته نظرسنجی از رشوه‌دهندگان توسط سازمان شفافیت بین‌المللی گردآوری می‌شود. برای اینکه هر کشوری بتواند در این رتبه‌بندی جای بگیرد باید دست‌کم از سه منبع آماری برای تهیه شاخص فساد آن کشور استفاده شده باشد. در حالی که هیچ کشوری نتوانسته است امتیاز کامل ۱۰۰ (بدون فساد) را کسب کند دو سوم از ۱۷۶ کشور، امتیازاتی زیر ۵۰ کسب کردند که باعث شرمساری چنین کشورهایی بوده و نیاز به شفافیت بیشتر در نهادهایی که با منابع و امکانات عمومی سروکار دارند و حرکت به سمت پاسخگویی بیشتر مقامات دولتی در چنین کشورهایی به‌شدت احساس می‌شود.

پاک‌ترین کشورها در منطقه اسکاندیناوی هستند. دانمارک، فنلاند و زلاندنو با امتیاز ۹۰ در بالای جدول و سومالی، افغانستان و کره‌ شمالی با امتیاز ۸ در انتهای جدول جای گرفتند. امتیاز کانادا ۸۴، آلمان ۷۹ و ژاپن و انگلستان توامان ۷۴ شده است. امریکا با امتیاز ۷۳ در رتبه نوزدهم و فرانسه نیز امتیاز ۷۱ را کسب کرده است. چهار کشور بحران‌زده و بدهکار در جنوب اروپا نیز در بین همه کشورهای اروپایی وضعیت بدتری دارند: اسپانیا با امتیاز ۶۵ در رتبه ۳۰ و پرتغال رتبه ۳۳ و ایتالیا رتبه ۷۲ را دارند. یونان که گرفتار بحران شدید اقتصادی است با رتبه ۹۴ فاسدترین کشور در اروپاست (در وضعیتی پایین‌تر از کلمبیا، بنین و زامبیا). شاید رتبه فساد دو کشور قدرتمند آسیا که نقش بسیار پررنگی در مبادلات تجاری و مراودات دوران تحریم داشته و دارند، بیش از دیگر کشورها بتواند مورد تحلیل قرار گیرد. رتبه چین ۸۰ شده است که چهار رتبه بهتر از هند است. روسیه در فاصله‌یی دورتر رتبه ۱۳۳ را دارد که شبیه سال گذشته جایزه فاسدترین کشور در بین پنج عضو گروه بریکس را از آن خود می‌کند. عراق و ونزوئلا دو کشور نفتی نیز در بین فاسدترین کشورها هستند که به ترتیب در رتبه‌های ۱۶۷ و ۱۶۶ قرار گرفته و امتیاز ۱۸ و ۱۹ را کسب کردند. پس از سقوط مبارک و انتخاب نخستین رییس‌جمهور منتخب مردم، امیدها برای بهبود اوضاع در مصر افزایش یافت. اما این کشور با کسب ۳۲ امتیاز و شش پله سقوط از ۱۱۲ در سال گذشته به رتبه ۱۱۸ رسید. این هشداری به سیاستمداران جدید مصری است که اگر می‌خواهند اعتماد مردم را به سمت خود جلب کنند و موفق به گذار به سمت دموکراسی شوند باید به مبارزه سخت و بی‌امان با فساد دولتی ادامه دهند. تونس با دو پله سقوط در رتبه ۷۵ است. سوریه نیز که صحنه درگیری بوده است با ۱۵ پله سقوط رتبه‌یی بهتر از ۱۴۴ کسب نکرد. حدود ۷۸ درصد کشورهای خاورمیانه رتبه نامناسبی دارند. البته بهار عربی امید برای بهبود اوضاع را بالا برد، اما گذار به دموکراسی و تغییر اوضاع یک‌شبه رخ نداده و بسیار زمان‌بر است.

● ایران؛ به کجا چنین شتابان؟!

وقتی ایران با کسب تنها ۲۸ امتیاز در رتبه ۱۳۳ در کنار روسیه و قرقیزستان قرار گرفت، شاید ممکن بود اختلاس سیزده رقمی را پیش‌بینی کرد و قبل از وقوع، علاج واقعه را «تدبیر» کرد. امتیاز پایین ایران را احتمالا می‌توان به فعالیت‌های بخش دولتی نسبت داد که سه عنصر کارمندان دولتی، سیاستمداران و شرکت‌های خصوصی در آن دخیل هستند و مسائلی مثل رشوه‌گیری، سو‌ءاستفاده از منابع عمومی، تصمیم‌گیری‌های مخفیانه و غیرشفاف در قراردادهای دولتی و تخصیص بودجه‌های دولتی و وجود تضاد منافع را دربرمی‌گیرد. بیش از ۵۰ نهاد با عناوین مختلف، مدعی و مسوول فرهنگ در جامعه ما هستند که مهم‌ترین آنها شورای عالی انقلاب فرهنگی به عنوان نهاد سیاستگذار و وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی به عنوان نهاد اجرایی است. با این همه، هیچ گاه حوزه اصلی و حیاتی فرهنگ عمومی به عنوان زیربنای حوزه ‌فرهنگ مورد اهتمام نبوده و در سایه‌ حوزه‌های فرعی‌ای چون سینما، مطبوعات، ‌چاپ و نشر و هنر مورد غفلت واقع شده است. بی‌تردید رشوه، پولشویی، اختلاس، سوء‌استفاده از موقعیت شغلی و دیگر مظاهر فساد اداری تابعی از شیوع فساد در جامعه است و گستردگی فساد در جامعه تابعی نیز از تزلزل و ضعف در فرهنگ عمومی است. هرگاه فرهنگ عمومی در جامعه‌یی دچار تزلزل و ضعف شود به تدریج رذایل اخلاقی رشد و ارکان جامعه را متزلزل می‌کند. در نمودار ضمیمه وضعیت شاخص‌های آزادی اقتصادی که لازمه رونق تجاری و سرمایه‌گذاری محسوب می‌شود، در قیاس با بهترین کشورها در همان شاخص مشاهده می‌کنید. در گزینه آزادی از فساد، ایران کمتر از یک‌چهارم بهترین وضعیت موجود را که به کشور آسیایی سنگاپور تعلق دارد، کسب کرده است. در گزارش سال ۲۰۱۲ بنیاد هریتیج، ایران با کسب امتیاز ۳/۴۲ رتبه ۱۷۱ام را در میان ۱۷۹ کشور جهان داراست. این در حالی است که متوسط این شاخص در جهان ۵/۵۹، در منطقه۷ /۵۹ و در کشورهای با اقتصاد باز ۷/۸۴ است. با این امتیاز کشورمان در ۱۷ کشور منطقه (خاورمیانه و شمال آفریقا) رتبه شانزدهم را به خود اختصاص داده و تنها لیبی در رتبه‌یی کمتر از ایران قرار گرفته است. رتبه‌یی که با وجود توانایی‌های بالقوه کشور در منطقه بسیار تامل‌برانگیز است. نمودار بالا کمک می‌کند تا حوزه‌های قابل بهبود برای ارتقای رتبه جهانی کشور شناسایی شوند. از طرفی دیگر، دولتی که در نخستین سال به روی کار آمدن خود، با شاخص تورم ۴۰ درصدی، صدرنشین تورم جهانی است و در عرض کمتر از یک سال با ۱۰ درصد افزایش، از همان چهار پله آخر هم سقوط کرده، باید «تدابیر» عمیق، سریع و گسترده‌یی را برای مهار اوضاع بسنجد. یکی از مهم‌ترین موانع موجود، عدم حساسیت عمومی نسبت به فساد و همه‌گیری و عادی‌سازی این مقوله و بسنده کردن به حمایت‌های رسانه‌یی و تبلیغاتی از اقدامات ضد فساد است. چراکه فساد باعث تبعیض اقتصادی شده و محیط کسب و کار را برای بنگاه‌های کوچک و متوسط دشوارتر می‌سازد و یکی از موانع تولید و ورود سرمایه‌های مولد به هر کشوری است و این حقیقت دارای تبعات عینی و ملموس و غیرقابل انکار خواهد بود.

●«تدبیری» برای «امید»

به یقین شفافیت نقش موثری در مبارزه با فساد دارد، اما سوال این است: چگونه می‌توان به این شفافیت دست یافت؟ طی کردن این راه مستلزم ابزارهایی است که نباید از سوی قدرت‌های حاکمه تعریف و تببین شوند. زیرا می‌توانند منجر به دخالت حکومت و در نتیجه تبدیل به انحصارهای غیرمعقول شود و شفافیت‌سازی بی‌طرفانه، تبدیل به شفافیتی از نوع حکومتی شود. به عبارت دیگر نکته اصلی در شناسایی فساد و برقراری روند شفافیت حضور نهادهایی خارج یا مستقل از دستگاه‌های تحت نظارت است. زیرا در غیر این صورت هیچ تضمینی بر خروجی‌های این سیستم ارزیابی وجود نخواهد داشت. برگزاری کارگاه‌های آموزشی با همکاری مراکز مطالعاتی و انجمن‌های بین‌المللی، ارتباط تنگاتنگ با شاخه مبارزه با فساد سازمان ملل و سازمان شفافیت بین‌الملل، تشویق و ترغیب بخش‌های آکادمیک و دانشگاهی برای بومی‌سازی و هماهنگ کردن هرچه بیشتر روندهای شفافیت داخلی با معیارهای بین‌المللی، گزارش‌دهی‌های به موقع به نهادها و سازمان‌های ذی‌ربط بین‌المللی، تبادل دانشجو و کارآموز با موسسات تحقیقاتی و دانشگاهی برای تربیت متخصصان مبارزه با فساد بخشی از کارهایی است که می‌توان جهت جلب اعتماد بین‌المللی به انجام رسانید. از سویی، سعی در تسریع و تسهیل امور اداری و اجرا و تقویت نظام تکریم ارباب رجوع، تدوین و تصویب قوانین سختگیرانه‌تر برای قانون‌شکنان و عاملان به اعمال فاسدانه، تشریح مصادیق فساد به طور دقیق برای جلوگیری از راه‌های فرار در قانون مدنی و جزا، انعکاس هرچه دقیق‌تر برخوردهای یکسان دستگاه قضا با همه افراد اجتماع صرف‌نظر از مقام و مسند آنها و به طور خلاصه تقویت اعتبار و استقلال قوه قضاییه و حاکمیت قانون به جای انجام صلاحدید‌ی امور و مصلحت‌اندیشی‌های شخصی از دیگر اقداماتی ست که برای جلب اعتماد عمومی در داخل کشور و افزایش سرمایه اجتماعی می‌توان از آنها مدد جست. نباید فراموش کرد که یکی از بنیادین‌ترین اقدامات لازم در این رویکرد، آزادی مطبوعات و استقلال رسانه‌هاست که زمینه «پاسخگو» ساختن حکومت‌ها را فراهم می‌آورد. در تمامی این مسیر، داشتن جامعه‌یی با حساسیت بالا نسبت به حقوق حقه خود و دارای فرهنگ سلامت بایسته یک کشور عاری از فساد است. برای نهادینه شدن شفافیت در نظام اداری و پیشگیری از فساد باید توجه به فرهنگ عمومی و ارتقای سطح حساسیت اجتماعی را به عنوان یک اصل اساسی در راس برنامه‌های پیشگیرانه قرار داد و شاید این همان «رهیافت نویی» باشد که باید «تدبیر» کرد تا «امید» امنیت و «اتحاد» را برای مبارزه با فساد به ارمغان آورده و شعار امسال اجلاس را تحقق بخشید.