آیا سیاست گذاران مالی و پولی باید اقتصاد را با ثبات کنند

بحث هایی پیرامون سیاست گذاری اقتصادی

در اطراف ما بحث در مورد سیاست‌گذاری اقتصاد فراوان وجود دارد. رییس‌جمهور باید مالیات را افزایش دهد تا کسری بودجه کاهش یابد یا اینکه نباید در مورد آن نگران باشد. بانک مرکزی باید نرخ بهره را کاهش دهد تا اقتصاد از رکود خارج شود یا برای جلوگیری از تورم بالاتر نباید این کار را انجام دهد. مجلس باید برای رشد سریع‌تر اقتصادی سیستم مالیاتی را اصلاح کند یا این اصلاحات باید در جهت رسیدن به توزیع عادلانه‌تری از درآمد باشد.

هر چند که در ادامه قصد داریم تا با پنج پرسش سنتی اقتصادکلان و نظرات موافقان و مخالفان آن آشنا شویم، اما چرا اختلاف نظر بین اقتصاددانان وجود دارد؟ اقتصاددانان معمولا به دلیل پیشنهادات متناقض به سیاست‌گذار مورد انتقاد قرار می‌گیرند. خالی از لطف نیست که دو دلیل عمده این موضوع را به طور خلاصه بررسی کنیم.

چند قرن پیش، منجمین در رابطه با اینکه کدام یک از خورشید یا زمین در مرکز منظومه شمسی قرار دارد با یکدیگر اختلاف نظر داشتند. همان طور که می‌دانیم دانش چیزی جز جست‌و‌جو برای درک محیط پیرامون ما نیست؛ بنابراین جای تعجب ندارد که با ادامه جست‌و‌جو، دانشمندان در مورد جهتی که حقیقت در آن قرار گرفته است با یکدیگر اختلاف داشته باشند. اقتصاد نیز علم جوانی است و هنوز مطالب زیادی برای یاد گرفتن وجود دارد. در نتیجه اقتصاددانان گاهی به دلیل احساس متفاوت در مورد تئوری‌های مختلف یا اندازه پارامترهای مهم با یکدیگر اختلاف نظر دارند. در ادامه بحث، یک مثال جالب این موضوع را در قالب دو دیدگاه سنتی و ریکاردو در مورد آثار بدهی دولت خواهیم دید.

دومین علت عمده اختلاف میان اقتصاددانان تفاوت در ارزش‌ها است. به عنوان مثال دو فرد الف و ب را در نظر بگیرید که هر دو به مقدار مساوی از چاه آب شهر استفاده می‌کنند. برای نگهداری از چاه، شهردار قصد دارد تا از ساکنین شهر مالیات بگیرد. درآمد فرد الف ۵۰۰ هزار تومان و از او ۵۰ هزار تومان یا ۱۰ درصد درآمدش مالیات گرفته می‌شود. درآمد فرد ب ۱۰۰ هزار تومان است و مالیات او ۲۰ هزار تومان برابر با ۲۰ درصد درآمدش تعیین شده است. آیا این سیاست عادلانه است؟ اگر چنین نیست کدامیک زیاد و کدامیک کم مالیات می‌دهد؟ همانطور که واضح است پاسخ دادن به این سوالات ساده نیست و تکامل علم اقتصاد نیز نمی‌تواند بگوید که کدامیک از آنها مالیات بیشتری می‌دهد.

در ادامه پرسش اول پاسخ داده می‌شود، باقی پرسش‌ها نیز روزهای یکشنبه ازنظر خوانندگان خواهد گذشت.

سیاست‌گذاران با ثبات کردن اقتصاد را به عنوان یکی از اولین وظایف خود تلقی می‌کنند. به عنوان مثال در ایالات‌متحده، تحلیل اقتصاد کلان یکی از وظایف عادی گروه مشاوران اقتصادی(۱)، اداره بودجه کنگره(۲)، بانک مرکزی(۳) و دیگر سازمان‌های دولتی است. هنگامی که کنگره یا رییس‌جمهور در حال بررسی تغییر عمده‌ای در سیاست مالی است یا بانک مرکزی به تغییر عمده‌ای در سیاست پولی فکر می‌کند یکی از مباحث اصلی این است که تغییرات مورد نظر چگونه بر تورم و بیکاری اثر خواهند گذاشت و آیا تقاضای کل باید ترغیب(۴) یا تضعیف(۵) شود؟

اگرچه دولت مدت‌ها سیاست‌های مالی و پولی را در اختیار خود داشته است، اما تفکری که باید از این ابزارها برای با ثبات کردن اقتصاد استفاده کند، بسیار جدید است. دولت، اولین بار، به کمک قانون کار سال ۱۹۴۶ خود را مسوول عملکرد اقتصاد‌کلان دانست. این قانون زمانی نوشته شد که خاطره رکود بزرگ هنوز تازه بود و می‌گوید: «سیاست‌گذاری مداوم و مسوولیت دولت فدرال این است که تولید و اشتغال کامل را برقرار کند.» قانون‌گذارانی که آن را نوشتند بر این باور بودند، (همان طور که بسیاری از اقتصاددانان بر‌این باورند) که اگر دولت نقش فعالی در اقتصاد نداشته باشد وقایعی مانند رکود بزرگ می‌تواند بارها و بارها تکرار شود. اما حتی اگر سیاست‌گذاران بتوانند روی نوسانات کوتاه‌مدت اقتصادی اثر بگذارند، آیا به این معنی است که باید این کار را انجام دهند؟

اولین بحث ما پیرامون این است که آیا سیاست‌گذاران مالی و پولی باید از ابزارهای در اختیار خود برای هموار‌کردن بالا و پایین‌های چرخه‌های تجاری استفاده کنند یا خیر؟

برای بسیاری از اقتصاددانان سیاست‌گذاری فعال دولت ساده و روشن است. زمانی که خانوار و بنگاه نسبت به آینده اقتصاد بدبین می‌شوند، مخارج خود را کاهش داده و به دنبال آن تقاضای کل برای کالا و خدمات کاهش می‌یابد. بنگاه بخشی از کارگران خود را اخراج کرده، بیکاری افزایش یافته، تولید ناخالص داخلی واقعی و سایر شاخص‌های درآمد کاهش می‌یابند. افزایش بیکاری و کاهش درآمد، بدبینی اولیه را تایید کرده و به رکود دامن می‌زند. چنین رکودی هیچ منفعتی برای اقتصاد ندارد و تنها باعث هدر رفتن منابع می‌شود. کارگرانی که تنها به دلیل تقاضای ناکافی شغل خود را از دست داده‌اند ترجیح می‌دادند که چنین نمی‌شد. صاحبان سرمایه نیز که کارخانه‌هایشان در زمان رکود بی‌استفاده مانده‌اند مایل بودند که مشغول تولید کالا و خدمات با ارزش باشند تا سود به دست آورند.

برخی معتقدند دلیلی وجود ندارد که جامعه از رکود و رونق چرخه‌های تجاری رنج بکشد. پیشرفت علم اقتصادکلان به سیاست‌گذار نشان داده است که چگونه از شدت نوسانات اقتصادی بکاهد و با استفاده از سیاست‌ مالی و پولی در خلاف جهت باد تغییرات اقتصادی، تقاضای کل و به دنبال آن تولید و اشتغال را با ثبات کند. زمانی که تقاضای کل برای تضمین اشتغال کامل ناکافی است، سیاست‌گذار باید مخارج دولت را افزایش، مالیات را کاهش و حجم پول را افزایش دهد. بر عکس، زمانی که تقاضای کل بیش از اندازه است و احتمال بروز تورم بالاتر وجود دارد، سیاست‌گذار باید مخارج دولت را کاهش، مالیات را افزایش و حجم پول را کاهش دهد. چنین اقدامات سیاستی به بهترین شکل از علم اقتصاد کلان برای با ثبات کردن اقتصاد استفاده می‌کند و همه از منافع حاصل از آن بهره‌مند می‌شوند.

گروهی دیگر از اقتصاددانان منتقد تلاش دولت برای با ثبات کردن اقتصاد هستند. این گروه معتقدند که دولت باید از سیاست‌گذاری اقتصاد‌کلان دست بردارد(۶). در نگاه اول، ممکن است چنین عقیده‌ای تعجب‌آور باشد. اگر ما می‌دانیم که چگونه می‌توان از شدت چرخه‌های تجاری کاست، چرا این عده از دولت می‌خواهند تا از سیاست مالی و پولی برای با ثبات کردن اقتصاد استفاده نکند؟ این گروه معتقدند اگرچه در تئوری می‌توان از این ابزارها برای با ثبات کردن اقتصاد استفاده کرد، ولی چندین مانع اساسی در به‌کارگیری آنها در عمل وجود دارد.

● تاخیر در اجرا و اثر سیاست

اگر آثار سیاست بلافاصله پدیدار می‌شد، باثبات‌سازی اقتصادی کار آسانی می‌بود. در چنین شرایطی سیاست‌گذاری همانند راندن اتومبیل است: سیاست‌گذار ابزارهای خود را طوری تنظیم می‌کرد تا اقتصاد را روی مسیر مطلوب نگه دارد، اما سیاست‌گذاری اقتصادی بیشتر شبیه هدایت یک کشتی بزرگ است تا راندن یک اتومبیل. اتومبیل بلافاصله بعد از چرخش فرمان، تغییر مسیر می‌دهد، بر عکس، کشتی مدتی بعد از اینکه سکان آن تنظیم شده است تغییر مسیر می‌دهد و هنگامی که تغییر جهت شروع شد، تا مدتی بعد از قرارگیری سکان در حالت طبیعی، چرخش ادامه می‌یابد. یک ناخدای بی‌تجربه احتمالا سکان را بیش از اندازه می‌چرخاند و بعد از اینکه به اشتباه خود پی برد، با چرخاندن بیش از حد سکان در جهت مخالف، زیادی واکنش داده و در نتیجه مسیر کشتی به دنبال تلاش مکرر او برای تصحیح اشتباهات قبلی ناپایدار می‌شود.

همانند ناخدای کشتی، سیاست‌گذار اقتصادی نیز با مساله تاخیرات طولانی مواجه است. در واقع حتی می‌توان گفت که مشکل آنها دوچندان است، زیرا پیش‌بینی طول تاخیر‌ها دشوار است. این تاخیرات طولانی و متغیر، مدیریت سیاست مالی و پولی را بسیار پیچیده می‌کند.

اقتصاددانان بین دو تاخیر در باثبات‌سازی اقتصادی تفاوت قائل می‌شوند: تاخیر درونی(۷) و تاخیر بیرونی(۸). تاخیر درونی مدت زمان بین وارد شدن شوک به اقتصاد و واکنش سیاستی است که در مقابل آن انجام می‌شود. این تاخیر از آنجا به وجود می‌آید که مدتی زمان لازم است تا سیاست‌گذار تشخیص دهد شوک به اقتصاد وارد شده تا سیاست مناسب را در برابر آن انتخاب کند. تاخیر بیرونی مدت زمان بین واکنش سیاستی و اثرات آن روی اقتصاد است. علت وجودی این تاخیر اثرناپذیری بلافاصله مخارج، درآمد و اشتغال از سیاست است.

مشکل اصلی سیاست مالی در باثبات‌سازی اقتصادی، وجود تاخیر داخلی طولانی است. البته این مشکل به نوع شرایط قانون‌گذاری یک کشور بستگی دارد. به عنوان مثال در ایالات‌متحده این مشکل حادتر است، زیرا تغییر در مخارج یا مالیات نیازمند تایید رییس‌جمهور و هر دو مجلس کنگره (سنا و نمایندگان) است. روند قانون‌گذاری کند و طاقت فرسا معمولا باعث تاخیر شده که در نتیجه آن سیاست مالی به ابزاری نادقیق برای با ثبات کردن اقتصاد تبدیل می‌شود. تاخیر داخلی در کشورهایی که به صورت پارلمانی اداره می‌شوند، مانند انگلستان، کوتاه‌تر است؛ زیرا حزبی که قدرت را در اختیار دارد می‌تواند سریع‌تر تغییر در سیاست را به وجود آورد.

سیاست پولی نسبت به سیاست مالی تاخیر درونی بسیار کوتاه‌تری دارد، زیرا بانک مرکزی می‌تواند در کمتر از یک روز سیاست جدیدی را در نظر گرفته و آن را اعمال کند، اما در مقابل تاخیر بیرونی قابل‌توجهی دارد. سیاست پولی از طریق تغییر عرضه پول و به دنبال آن تغییر در نرخ بهره و سرمایه‌گذاری عمل می‌کند، اما بسیاری از بنگاه‌ها برنامه‌های سرمایه‌گذاری خود را از مدت‌ها قبل تعیین می‌کنند، بنابراین تصور نمی‌شود که تغییر در سیاست پولی تا حدود شش ماه بعد از انجام آن بر فعالیت‌های اقتصادی اثر بگذارد.

تاخیر‌های طولانی و متغیری که همراه سیاست‌ مالی و پولی است با ثبات‌سازی اقتصاد را بسیار دشوار می‌کند. در نتیجه، طرفداران سیاست‌گذاری غیرفعال(۹) بیان می‌کنند که به دلیل این تاخیرات، سیاست ثبات‌سازی(۱۰) موفق تقریبا غیر ممکن است و در واقع هرگونه تلاش برای با ثبات کردن اقتصاد ممکن است خود منجر به بی‌ثباتی شود. به عنوان مثال فرض کنید که شرایط حاکم بر اقتصاد در فاصله زمانی بین سیاست‌گذاری و پدیدار شدن آثار آن عوض شود. در این شرایط، سیاست‌گذاری فعال(۱۱) ممکن است اقتصاد را در شرایطی که بیش از اندازه گرم شده است ترغیب کند یا هنگامی که سرد شده است، تضعیف کند. از سوی دیگر طرفداران سیاست‌گذاری فعال وجود چنین تاخیراتی را پذیرفته و اقرار دارند که سیاست‌گذار باید محتاطانه عمل کند. با این وجود بیان می‌کنند که این تاخیرات لزوما، به خصوص در زمان رکود سخت و طولانی، کاملا غیرفعال بودن سیاست‌گذاری را نتیجه نمی‌دهد.

برای کاهش تاخیر در سیاست ثبات‌سازی، سیاست‌هایی طراحی شده‌اند که خود ثبات‌ساز(۱۲) نامیده می‌شوند. سیاست خود ثبات‌ساز، سیاستی است که بدون نیاز به تصمیم‌گیری برای تغییر در سیاست‌گذاری و در زمانی که لازم است اقتصاد را ترغیب یا تضعیف می‌کند. به عنوان مثال سیستم مالیات بر درآمد به طور خودکار و بدون نیاز به تغییر در قوانین مالیاتی، زمانی که اقتصاد در حال حرکت به سمت رکود است مالیات را کاهش می‌دهد؛ زیرا هنگامی که درآمد افراد کاهش می‌یابد، مالیات کمتری می‌پردازند. مثال دیگر در این زمینه بیمه بیکاری و سیستم رفاهی است که در زمان رکود پرداختی‌های خود را افزایش می‌دهند زیرا افراد بیشتری برای دریافت مزایا درخواست می‌دهند. در نتیجه خود ثبات‌سازها را می‌توان به عنوان یک سیاست مالی بدون تاخیر داخلی در نظر گرفت.

● کار دشوار پیش‌بینی اقتصادی

با توجه به اینکه سیاست با تاخیر بر اقتصاد اثر می‌گذارد، یک سیاست ثبات‌ساز موفق به قدرت پیش‌بینی دقیق شرایط آینده اقتصادی نیاز دارد. اگر نتوان پیش‌بینی کرد که در ۶ تا ۱۲ ماه آینده اقتصاد در رکود یا رونق قرار خواهد گرفت، آنگاه نمی‌توان تشخیص داد که اکنون سیاست مالی و پولی باید به صورت انبساطی یا انقباضی مورد استفاده قرار گیرند. متاسفانه تغییرات اقتصادی، حداقل برمبنای درک حال حاضر از اقتصاد، معمولا غیر قابل‌پیش‌بینی هستند.

گاهی در پیش‌بینی اقتصادی از علامت‌دهنده پیشرو(۱۳) استفاده می‌شود. علامت‌دهنده پیشرو، سری داده‌ای است که زودتر از اقتصاد نوسان می‌کند و کاهش قابل‌توجه در آن می‌تواند علامتی برای احتمال وقوع رکود تلقی شود. به عنوان مثال شاخص علامت‌دهنده‌های پیشرو اقتصادی (۱۴) از ده سری داده ساخته می‌شود و برای پیش‌بینی فعالیت‌های اقتصادی بین ۶ تا ۹ ماه آینده مورد استفاده می‌گیرد. برخی از سری داده‌های مورد استفاده در این شاخص عبارتند از: متوسط ساعات کاری هفتگی کارگران تولیدی در صنایع بزرگ، متوسط اظهارات هفتگی برای بیمه بیکاری، تقاضای جدید برای کالا‌ و مواد مصرفی (اصلاح شده براساس تورم)، تعداد مجوزهای جدید ساخت‌و‌ساز، شاخص قیمت بازار سهام، شاخص انتظارات مصرف‌کننده و ... .

روش دیگر پیش‌بینی، استفاده از مدل‌های اقتصادسنجی کلان است. این مدل‌های حجیم از تعداد زیادی معادله تشکیل شده‌اند که هر کدام بخشی از اقتصاد را نمایندگی می‌کنند. پس از انجام فروضی در مورد مسیر متغیرهای برونزا مانند سیاست مالی، سیاست پولی، قیمت نفت و ... پیش‌بینی‌هایی در مورد متغیرهای درونزای مدل مانند بیکاری، تورم و ... در اختیار ما قرار می‌دهند. باید توجه داشت که اعتبار این پیش‌بینی‌ به صحت مدل و فروض اعمال شده بر متغیرهای برونزا بستگی دارد. به عنوان خاتمه این بخش می‌توان گفت که پیش‌بینی‌های انجام شده خصوصا در حین رکود بزرگ و رکود سال ۱۹۸۲ ایالات‌متحده نشان می‌دهد که بسیاری وقایع اقتصادی غیرقابل پیش‌بینی هستند. دومینگوئز، شپیرو و فیر(۱۵) در مقاله‌ای نشان داده‌اند که پیش‌بینی‌های اقتصادی در حین رکود بزرگ تا چه اندازه بد بوده‌اند و بیان می‌کنند که حتی با استفاده از روش‌های مدرن پیش‌بینی که امروزه مورد استفاده قرار می‌گیرند، بهتر از آن نمی‌توانست انجام شود.

● ناآگاهی، انتظارات و نقد لوکاس

انتظارات نقش بسیار مهمی در اقتصاد دارند زیرا بر تمام رفتارهای اقتصادی اثر می‌گذارند. به عنوان مثال، خانوارها بر اساس انتظاراتی که از درآمد خود در آینده دارند در مورد مصرف تصمیم می‌گیرند. بنگاه‌ها بر مبنای انتظارات سوددهی در آینده، مقدار سرمایه‌گذاری خود را مشخص می‌کنند و ... . انتظارات به عوامل زیادی بستگی دارد که از جمله آن سیاستی است که دولت دنبال می‌کند؛ بنابراین هنگامی که سیاست‌گذار تاثیر هر گونه تغییر در سیاست‌گذاری را تخمین می‌زند باید بداند که انتظارات آحاد اقتصادی چگونه به این تغییرات پاسخ خواهد داد. لوکاس(۱۶)، اولین بار، عنوان کرد که روش‌های متداول ارزیابی سیاست مانند مدل‌های اقتصادسنجی کلان، اثر سیاست‌گذاری بر انتظارات را در نظر نمی‌گیرند و پارامترهای مدل تحت فرضیه انتظارات عقلایی نسبت به سیاست تغییرناپذیر نیست. نقد لوکاس دو درس برای ما باقی می‌گذارد. درس کوچک این است که در ارزیابی سیاست‌های مختلف باید اثرات آن را بر انتظارات و در نتیجه رفتار مردم در‌نظر گرفت. درس بزرگتر این است که ارزیابی سیاست، دشوار است؛ بنابراین اقتصاددانانی که در این بخش مشغول به فعالیت هستند باید تواضع و فروتنی را فراموش نکنند.

● حافظه تاریخی

در قضاوت بین فعال یا غیرفعال بودن سیاست‌گذاری باید وزنی را هم به حافظه تاریخی بدهیم. اگر اقتصاد شوک‌های بزرگ زیادی را بر عرضه و تقاضای کل تجربه کرده باشد و سیاست‌گذاری به صورت موفقیت‌آمیزی توانسته باشد که اقتصاد را از این شوک‌ها محافظت کند، آنگاه می‌توان گفت که سیاست‌گذاری باید فعال باشد. برعکس، اگر اقتصاد شوک‌های بزرگ کمی را مشاهده کرده باشد و اگر بتوانیم نشان دهیم که شوک‌های وارد بر اقتصاد به دلیل سیاست‌گذاری‌های نامناسب بوده‌اند، آنگاه سیاست‌گذاری باید غیرفعال دنبال شود. به همین دلیل بحث در مورد سیاست‌گذاری اقتصاد کلان معمولا به بحث درباره تاریخ اقتصاد کلان تبدیل می‌شود.

با این حال تاریخ بحث پیرامون سیاست ثبات‌سازی را حل نمی‌کند. به دلیل اینکه یافتن منشاء نوسانات اقتصادی ساده نیست، اختلاف زیادی در مورد تاریخ وجود دارد.

به عنوان مثال رکود بزرگ را در نظر بگیرید: گروهی از اقتصاددانان معتقدند که منشاء آن شوک بزرگ انقباضی وارد شده بر مخارج شخصی است. آنها ادعا می‌کنند که سیاست گذار باید با ترغیب تقاضای کل به چنین شوکی پاسخ می‌داد. گروهی دیگر براین باورند که کاهش شدید در عرضه پول باعث رکود شده است. آنها می‌گویند که اگر بانک مرکزی سیاست غیرفعال رشد حجم پول با یک نرخ ثابت را دنبال می‌کرد، رکود هرگز اتفاق نمی‌افتاد یا حداقل از شدت آن کاسته می‌شد؛ بنابراین بر این مبنا که کدام یک را علت آن بدانیم، رکود بزرگ می‌تواند هم لزوم سیاست فعال مالی و پولی را نشان دهد و هم مثالی باشد که چرا در پیش گرفتن چنین رویکردی خطرناک است.

ترجمه و تنظیم: مرتضی سحرخیز

پاورقی‌ها

۱- Council of Economic Advisers

۲- Congressional Budget Office

۳- Federal Reserve

۴- Stimulate

۵- Restrain

۶- Hands-off approach

۷- Inside Lag

۸- Outside Lag

۹- Passive

۱۰- Stabilization Policy

۱۱- Active

۱۲- Automatic Stabilizer

۱۳- Leading Indicators

۱۴- Index of Leading Economic Indicators

۱۵- Kathryn M. Dominguez, Ray C. Fair, and Matthew D. Shapiro, “Forecasting the Depression: Harvard Versus Yale,’’ American Economic Review ۷۸ (September ۱۹۸۸): ۵۹۵–۶۱۲

۱۶- Robert E. Lucas, Jr., “Econometric Policy Evaluation: A Critique,’’ Carnegie Rochester Conference on Public Policy یک (Amsterdam: North-Holland, ۱۹۷۶), ۱۹–۴۶

برگرفته از کتاب اقتصاد کلان نوشته جی. منکیو