سازمان ملل متحد بازیگری با نقشهای متفاوت

توقعات از سازمان ملل متحد, از بدو تاسیس تاكنون, با توجه به شرایط متحول نظام بین الملل تغییر كرده است با پایان جنگ سرد نیز به نظر می رسید سازمان ملل متحد می تواند نقشی تعیین كننده در مدیریت بحرانها ایفا نماید, اما مرور زمان و مواجهه این سازمان با بحرانهای بین المللی نشان داد كه این نظر, مقرون به صحت نبوده است و كماكان قدرتهای بزرگ در تصمیمات و اقدامات آن, نقش بسزایی ایفا می كنند در این مقاله, تفاوت رفتاری این سازمان به صورت مقایسه ای در مواردی چون كویت ۱۹۹۰ , عراق ۲۰۰۳ و لبنان ۲۰۰۶ بررسی نقادانه شده است

از زمان تاسیس سازمان ملل متحد در سال ۱۹۴۵ تا امروز بیش از شصت‌سال می‌گذرد. با وجود بیش از نیم‌قرن فعالیت، همچنان درباره میزان تاثیر این سازمان در بحرانها و حل و فصل آنها ابهام وجود دارد. سازمان ملل متحد در دوران فعالیت خود با توجه به اهدافش كه در ماده یك منشور تصریح شده است، در زمینه مسائل مختلف سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی به فعالیت می‌پردازد. اما با توجه به هدف حفظ صلح و امنیت بین‌المللی كه مهمترین هدف سازمان ملل محسوب می‌شود و بسیاری آن را علت‌العلل تاسیس این سازمان می‌دانند، به فعالیت در زمینه حفظ صلح و امنیت بین‌المللی بیش از دیگر فعالیتها توجه می‌شود و نقش سازمان ملل بر حسب عملكردش در بحرانها و توانش برای حل و فصل بحرانها و ایجاد صلح و امنیت ارزیابی می‌گردد.

در میان اركان مختلف سازمان ملل متحد، شورای امنیت بیش از هر ركن دیگری درگیر مساله حفظ صلح و امنیت بین‌المللی است. هرچند فعالیت دیگر اركان، مستقیم یا غیرمستقیم، با حفظ صلح و امنیت بین‌المللی ارتباط دارد، طبق ماده ۲۴ منشور به‌طور رسمی و مستقیم مسئولیت اساسی حفظ صلح و امنیت بین‌المللی برعهده شورای امنیت است و این نهاد موظف است تمام تلاش و توان خود را در جهت رسیدن به این هدف به‌كار گیرد. با توجه به این مسئولیت شورای امنیت و نیز هدف اصلی سازمان ملل، یعنی حفظ صلح و امنیت بین‌المللی، نقش سازمان ملل، نه براساس عملكردش در تمام حوزه‌های فعالیت بلكه براساس عملكرد شورای امنیت در پیش‌گیری از درگیریها، پایان‌دادن به جنگها و حل و فصل بحرانهایی كه تهدیدی برای صلح و امنیت به حساب می‌آیند، ارزیابی می‌شود.[i]

با توجه به فرایند تغییر و تحول در نظام بین‌الملل و دگرگونیهایی كه در ساختارهای این نظام به وقوع پیوسته است، دوران فعالیت سازمان ملل را می‌توان به دو دوره مجزا از یكدیگر تقسیم كرد: یكی دورانی كه نظام دو قطبی به‌عنوان نظام مسلط بود. این دوره كه از سالهای بعد از جنگ جهانی دوم آغاز شد در اوایل دهه ۱۹۹۰.م به پایان رسید. دوم دوران بعد از فروپاشی نظام دوقطبی كه در آن ساختارهای بین‌المللی و نظام دوقطبی دچار تغییرات و تحول بنیادی شد و شكل‌گیری نظم جدیدی به جای نظم دوقطبی آغاز گردید.

در نظام دوقطبی كه در درون آن رقابت سیستماتیك بین دو بلوك شرق و غرب وجود داشت، همه بازیگران، اعم از دولتها، سازمانها و نهادهای بین‌المللی تابعی از نظام بین‌المللی و رقابت سیستماتیك ناشی از آن بودند. سازمان ملل متحد نیز كه در درون این نظام قرار داشت، تابع رقابتهای بین‌المللی دو بلوك قدرت بود. بنابراین رفتار این سازمان همواره متاثر از رفتار دو بلوك شرق و غرب (شوروی و امریكا) بود. در هرجا كه دو بلوك قدرت به همسویی و همگرایی می‌رسیدند، سازمان ملل امكان ابراز وجود و ایفای نقش را در تحولات بین‌المللی می‌یافت و هرجاكه دو بلوك قدرت درگیر رقابت با یكدیگر بودند، سازمان ملل نیز تحت‌تاثیر این رقابت از هرگونه تصمیم‌گیری و ایفای نقش موثر باز می‌ماند. ازآنجاكه رقابت دو بلوك شرق و غرب رقابتی سیستماتیك و مداوم بود، وضعیت اول حالت استثناء داشت و وضعیت دوم، وضعیت عادی سازمان ملل بود. با توجه به این وضعیت، سازمان ملل در دوران دوقطبی، سازمانی تابع و فاقد نقش و عملكرد موثر بین‌المللی برای حل‌وفصل بحرانها بود. درواقع تضاد منافع دو ابرقدرت و اقمار آنها در دوران جنگ سرد فعالیتهای سازمان ملل را كند یا فلج كرده بود. در نتیجه این سازمان عملا نقش خود را به‌عنوان یك نهاد بین‌المللی عهده‌دار مسئولیت حفظ صلح و امنیت بین‌المللی از دست داده بود.[ii]

بعد از تزلزل و اضمحلال نظام دوقطبی و تغییر بنیادی ساختارهای بین‌المللی، با این برداشت كه موانع اصلی سر راه سازمان ملل از بین رفته است، امید به افزایش نقش این سازمان و قدرت‌یافتن آن برای حل و فصل بحرانها، فارغ از مداخله و اعمال نفوذ بلوكهای قدرت رو به فزونی گذاشت. درواقع چون رقابت سیستماتیك بین‌المللی و اعمال قدرت دو قطب شرق و غرب را مانع تاثیرگذاری سازمان ملل می‌دانستند، با از بین رفتن این رقابت و اعمال قدرتهای ناشی از آن، چنین نتیجه‌گیری كردند كه مانع فعالیتهای موثر سازمان ملل برای حل و فصل بحرانهای بین‌المللی از بین رفته است و این سازمان از حالت تابع بودن خارج و به سازمانی موثر در تحولات بین‌المللی تبدیل خواهد شد.[iii] رویدادها و تحولاتی هم كه در سالهای اولیه بعد از فروپاشی نظام دوقطبی به وقوع پیوست، این دیدگاه را تقویت كرد تا جایی كه برخی از نظریه‌پردازان، شكل‌گیری نظامی بین‌المللی را با اتكا به نقش مركزی سازمان ملل متحد و اداره جهان تحت هدایت و رهبری این سازمان نوید دادند.

در سالهای اولیه بعد از فروپاشی نظام دوقطبی نشانه‌هایی، حاكی از قدرت‌گرفتن سازمان ملل، بروز كرد، ولی با تحولاتی كه در سالهای بعد از این رویداد بزرگ به وقوع پیوست، این نشانه‌ها به‌تدریج ضعیف شد و حتی در برخی مقاطع اتفاقهایی افتاد كه نشانه ضعف مفرط سازمان ملل در جهت ایفای نقش بین‌المللی بود. بنابراین دیدگاههای خوشبینانه درباره افزایش نقش سازمان ملل رو به افول نهاد و دیدگاههای بدبینانه مجددا قدرت گرفت.

امروز بعد از گذشت شصت سال از حضور سازمان ملل متحد در صحنه جهانی و ارزیابی فعالیتهای این سازمان برای حفظ صلح و امنیت بین‌المللی، دیدگاههای متفاوت و گاه متعارضی درباره نقش و میزان تاثیرگذاری این سازمان وجود دارد. در برخی از بررسیها، سازمان ملل نهادی موثر و دارای نقش اساسی و تعیین‌كننده در تحولات مربوط به صلح و امنیت بین‌المللی معرفی شده است، اما در برخی دیگر از تجزیه و تحلیلها، سازمانی بی اثر و دارای نقش تشریفاتی در جهت حفظ صلح و امنیت شناخته می‌شود. در كنار این دو دیدگاه، برخی نیز حد متوسط و بینابینی را در نظر می‌گیرند و معتقدند این سازمان هرچند به‌طور كامل نتوانسته است به وظایف و مسئولیتهای خود عمل نماید، در برخی از بحرانها موثر عمل كرده و نقش كارسازی در جهت پایان‌دادن به بحران و جلوگیری از ادامه و گسترش آن ایفا نموده است. در برخی از بحرانها نیز نقش محدودكننده‌ای داشته و هرچند درگیری، جنگ و بحران را متوقف نساخته، توانسته است آن را مهار و محدود كند و از گسترش دامنه آن و از اینكه یكی از طرحهای منازعه بتواند تمام خواستهای خود را به طرف مقابل تحمیل كند، جلوگیری نماید. از این جهت نقش سازمان ملل را برای حفظ صلح و امنیت انكار نمی‌كنند البته آن را مطلق و كامل هم نمی‌دانند بلكه نقش این سازمان و موفقیت آن را در ایفای مسئولیت بین‌المللی نسبی می‌دانند.[iv]

بررسی عملكرد سازمان ملل، از ابتدای تاسیس تاكنون بیش از همه دیدگاه سوم را تایید می‌كند. صرف‌نظر از نقش مهمی كه سازمان ملل متحد در حوزه‌های اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی، توسعه و دیگر موارد غیرمرتبط با حفظ صلح و امنیت ایفا و موفقیتهای فراوانی را به نام خود ثبت نموده، این سازمان در جهت حفظ صلح و امنیت، و پایان‌دادن به جنگها نیز در مواردی به‌طور موثر عمل كرده است. اما درعین‌حال موارد متعددی نیز وجود دارد كه سازمان ملل در آنها نتوانسته به‌طور موثر اقدام كند و لذا در استقرار صلح و امنیت ناكام مانده است.

علت این مساله هم آن است كه سازمان ملل هرچند به‌عنوان یك واحد و نهاد مستقل بررسی می‌شود، عملكرد آن تابع نسبت آن با دولتها به‌ویژه قدرتهای بزرگ است. بررسی‌ها گویای این واقعیت است كه نقش و عملكرد سازمان ملل در بحرانها تابع مستقیم نقش و عملكرد دولتها به‌ویژه پنج عضو دائم شورای امنیت بوده است. در مواردی كه این دولتها به همگرایی رسیده و به‌طور یكپارچه از سازمان ملل حمایت و پشتیبانی كرده‌اند، نقش سازمان ملل در حل بحرانها افزایش یافته و این سازمان توانسته است به توفیقی در پیشبرد اهداف خود دست یابد. اما در جایی كه دولتها دارای اختلاف‌نظر بوده و نتوانسته‌اند به توافق و اجماع برسند، نه‌تنها از سازمان ملل حمایت نكرده‌اند، بلكه با استفاده از اهرمهای نفوذ و فشاری كه در اختیار دارند، مانع فعالیت آن شده‌اند. بنابراین سازمان ملل نتوانسته در این موارد به‌صورت موثر و موفق عمل نماید. در این موارد بسته به میزان اختلاف دولتها و وضعیت و موقعیت هركدام از آنها، سازمان ملل یا به‌طور كامل به‌صورت سازمانی دست‌وپا بسته درآمده یا آنكه به‌صورت عامل تعدیل‌كننده دولتها و محدودساز بحرانها عمل كرده است. ازاین‌روست كه والدهایم، دبیركل پیشین سازمان ملل، می‌نویسد: «سازمان ملل متحد می‌تواند ابزاری برای صلح باشد البته اگر دولتها بخواهند.»[v]

بعد از فروپاشی نظام دوقطبی، گمان می‌رفت این وضعیت تغییر كرده است، اما تحولاتی كه به وقوع پیوست و نقشی كه سازمان ملل در بحرانها ایفا كرد، نشان داد كه به‌رغم تغییر ساختارهای بین‌المللی، نقش سازمان ملل همچون گذشته تابع عملكرد دولتها و بلوكهای قدرت جهانی است.

برای بررسی و ترسیم این وضعیت نقش و عملكرد سازمان ملل را در سه بحران ذیل مطالعه می‌كنیم:

۱‌ــ حمله عراق به كویت در سال ۱۹۹۰؛

۲‌ــ حمله نظامی امریكا به عراق در سال ۲۰۰۳؛

۳‌ــ جنگ اسرائیل و لبنان در سال ‏۲۰۰۶‏‏.

بررسی عملكرد سازمان ملل در این سه بحران ضمن‌آنكه نقش سازمان ملل را در وضعیتهای متفاوت به تصویر می‌كشد، گویای این واقعیت است كه با فروپاشی نظام دوقطبی و تغییر نظام بین‌المللی، تغییری عمده و اساسی در جهت استقلال سازمان ملل متحد از دولتها به‌وجود نیامده و عملكرد این سازمان همچنان تاحدزیادی تابع رفتار و عملكرد دولتها و قدرتهای بزرگ است.

دكتر حاكم قاسمی*

پی‌نوشت‌ها

* مدیر گروه علوم سیاسی دانشگاه بین‌المللی امام‌خمینی(ره).

[i]ــ درباره وظایف اركان مختلف سازمان ملل متحد بنگرید به: نسرین مصفا و دیگران، راهنمای سازمان ملل متحد، ۳ جلد، تهران، مركز مطالعات عالی بین‌المللی دانشگاه تهران، ۱۳۷۴، یا نگاه كنید به سایت اینترنتی مركز اطلاعات سازمان ملل متحد ــ تهران. www.unic.ir.org.

[ii]ــ مسعود اسلامی، «برنامه‌ای برای صلح پس از جنگ سرد»، اطلاعات سیاسی و اقتصادی شماره ۹۶ ــ۹۵ (مرداد و شهریور ۱۳۷۴)، ص۲۶

[iii]ــ این برداشت كه سازمان ملل در زمان جنگ سرد نقش موثری نداشته اما بعد از جنگ سرد می‌تواند نقش موثری در حل و فصل منازعات و ایجاد صلح و امنیت داشته باشد باعث شد تا اعضای دائم شورای امنیت دبیركل وقت سازمان ملل (پطروس غالی) را در سی‌ویكم ژانویه ۱۹۹۲ مامور تهیه طرحی برای افزایش كارایی سازمان ملل نمایند. دبیركل نیز تنش ماه بعد در هفدهم ژوئن ۱۹۹۲ طرح خود را با عنوان «برنامه‌ای برای صلح یا دیپلماسی پیشگیرانه، صلح‌سازی و حفظ صلح» به شورای امنیت ارائه كرد.

[iv]ــ بنگرید به ارزیابی والدهایم دبیركل پیشین سازمان ملل در: كورت والدهایم، كاخ شیشه‌ای سیاست، ترجمه: عبدالرحمن صدریه، تهران، روزنامه اطلاعات، ۱۳۶۶، صص ۳۲۲ــ۳۱۱

[v]ــ همان، ص۳۲۰

[vi]ــ برای مطالعه مواضع شورای امنیت در جنگ عراق و كویت نگاه كنید به: سعید خالوزاده، مواضع شورای امنیت در قبال جنگ عراق و كویت، تهران، دفتر مطالعات وزارت امور خارجه، ۱۳۷۵، همچنین برای اطلاع از تعداد و مفاد قطعنامه‌های سازمان ملل درباره عراق از زمان حمله به كویت بنگرید به: UN Security Council resolutions relating to iraq, www. Casi.org.uk.

[vii]ــ همان.

[viii]ــ درباره دیدگاههایی كه درباره نظام بین‌المللی در حال ظهور بعد از جنگ سرد ارائه شده و نقد و بررسی آنها بنگرید به: آدام رابرتز، «عصر تازه‌ای در روابط بین‌الملل»، ترجمه: مهبد ایرانی‌طلب، اطلاعات سیاسی و اقتصادی، شماره ۵۸ــ۵۷، (خرداد و تیر ۱۳۷۱)، صص۲۴ــ۱۸

[ix] - UN Security Council resolutions relating to iraq, op. cit

[x]ــ مهدی ذاكریان، امریكا: از سازمان ملل متحد تا یك جانبه‌گرایی برتری‌جویانه، فصلنامه مطالعات منطقه‌ای (۳۱ خرداد ۱۳۸۲)

[xi]ــ اقدام امریكا در نادیده‌گرفتن سازمان ملل و توسل به زور علیه عراق هم در موضع‌گیریهای سیاسی سران كشورها و هم در بررسیهای حقوقی اقدامی نامشروع و غیرقانونی معرفی شد. دراین‌باره نگاه كنید به: دی‌دخت صادقی حقیقی، «هجمه نظامی امریكا به عراق و اشغال آن از منظر حقوق بین‌الملل»، فصلنامه فقه و حقوق اسلامی، شماره ۳۶ (زمستان ۸۳) یا بنگرید به: عباس باقرپور، «بررسی مشروعیت حمله نظامی امریكا به عراق در پرتو قطعنامه ۱۴۴۱ شورای امنیت»، در گزیده تحولات جهان، شماره ۱۳ سری دوم، (تهران، موسسه ابرار معاصر، ۱۳۸۲)

[xii]ــ درباره سلسله اقداماتی كه بعد از حمله اسرائیل به لبنان اتفاق افتاد بنگرید به: «روزشمار تهاجم اسرائیل به لبنان»، همشهری آنلاین، www.hamshahri.net

[xiii]ــ در ابتدای حملات همه‌جانبه به لبنان، اسرائیل برای نشان دادن اراده و جدیت خود در ادامه حمله تا دستیابی به نتایج مورد نظر اعلام كرد تا از بین بردن كامل حزب‌الله و انهدام پایگاههای آن به جنگ ادامه خواهیم داد. سه روز بعد از حمله نیز وقتی اسرائیل شرایط خود را برای توقف حملات اعلام كرد خلع سلاح حزب‌الله و قطع راههای دستیابی این حزب به سلاح را یكی از شرایط خود اعلام كرد. بنگرید به خبرگزاری مهر (۲۳/۴/۸۵)

[xiv]ــ رایس وزیر امور خارجه امریكا در توصیف جنگ لبنان آن را به «درد زایمان خاورمیانه جدید» تشبیه كرد. این تشبیه ضمن‌آنكه نشانه بی‌تفاوتی به كشتار مردم لبنان بود از امیدواری مقامات امریكایی برای شكل‌گیری وضعیتی جدید به نفع سیاستهای امریكا در نتیجه جنگ حكایت داشت كه علت مخالفت آنها با آتش‌بس هم همین بود. این موضع‌گیری رایس انتقادهای شدیدی را بر علیه او برانگیخت. بنگرید به:

Matthew Rothschild, “Condoleezza Rice: Midwife from Hell”, The Progressive, in: http://progressive.org.

[xv]ــ خبر ارسال سلاحهای پیشرفته از امریكا به اسرائیل را نیویورك تایمز در بیست‌ودوم جولای ۲۰۰۶ منتشر كرد.

[xvi]ــ مواد پیش‌نویس قطعنامه امریكا و فرانسه و خبر مخالفت لبنان با آن در خبرگزاریهای مختلف در تاریخ ۱۵ و ۱۶ مرداد ۱۳۸۵ منتشر شده است.

[xvii]ــ برای مطالعه متن قطعنامه ۱۷۰۱ بنگرید به: روزنامه جام‌جم، ۲۲ مرداد ۱۳۸۵، ص اول. یا نگاه كنید به:

http://en.wikisource.org

[xviii]ــ امیرسعید كرمی، نقش شورای امنیت سازمان ملل در بحران كویت، پایان‌نامه كارشناسی ارشد، تهران، دانشگاه امام‌صادق(ع)، ۱۳۷۳

[xix]ــ درباره بروز اختلاف در شورای امنیت و تك‌روی امریكا در حمله به عراق و تاثیر آن بر جایگاه سازمان ملل بنگرید به: منوچهر توسلی نائینی، «سازمان ملل متحد پس از جنگ امریكا و عراق»، اطلاعات سیاسی و اقتصادی، ۲۹ آبان ۱۳۸۳، درباره ناتوانی سازمان ملل در جلوگیری از حمله به عراق هم نگاه كنید به: مایكل جلنان، «علل ناكامی شورای امنیت»، ترجمه: علی فهیم دانش، اطلاعات سیاسی و اقتصادی، شماره ۱۹۰ــ۱۸۹ (۱۳۸۲)

---