یک رویکرد تاریخی برای ارزیابی نقش نهادها در توسعه اقتصادی

علل ریشه ای

تفاوت‌های معناداری در درآمدها و استانداردهای زندگی امروز کشورهای ثروتمند و فقیر جهان وجود دارد. متوسط درآمد سرانه، مثلا در جنوب صحرای آفریقا کمتر از یک بیستم آن در ایالات‌متحده آمریکا است.

توضیحات، پیرامون چرایی اینکه شانس‌های اقتصادی کشورها واگرا بوده‌اند خیلی محدود است. کشورهای فقیر مانند کشورهای جنوب صحرای آفریقا، آمریکای مرکزی یا آسیای جنوبی اغلب با فقدان بازارهای کارکردی مواجه هستند، جمعیت آنها چندان آموزش دیده نیستند یا عمر صنعت و تکنولوژی آنها به سر آمده یا اصلا خبری از صنعت و تکنولوژی در این کشورها نیست. اما، اینها، تنها علل مستقیم و بی‌واسطه فقر هستند و این مساله را مسلم فرض می‌کنند که چرا این کشورها بازارهای بهتر، سرمایه انسانی بهتر، سرمایه‌گذاری‌های بیشتر و صنعت و تکنولوژی بهتری ندارند. باید عللی بنیادی وجود داشته باشد که منجر به این نتایج و از طریق این کانال‌ها منجر به فقر مهلک شده‌اند.

دو کاندیدای اصلی برای توضیح علل بنیادی تفاوت‌های موجود در رونق کشورها عبارتند از جغرافیا و نهادها. فرضیه جغرافیا که پیروان زیادی هم در تصور عوام و هم در دانشگاه دارد، مدعی است که جغرافیا، آب‌ و هوا و اکولوژیِ یک جامعه هم تکنولوژی و هم انگیزه‌های ساکنان آنها را شکل می‌دهد. این دیدگاه بر نیروهای طبیعت به مثابه عامل اولیه در خصوص فقر ملل تاکید می‌کند. دیدگاه جایگزین یعنی فرضیه نهادی درباره تاثیرات انسانی است. براساس این دیدگاه، بعضی جوامع نهادهای خوبی دارند که سرمایه‌گذاری در صنعت، سرمایه انسانی و تکنولوژی‌های بهتر را ترویج می‌کنند و در نتیجه، این کشورها به رونق اقتصادی دست می‌یابند.

نهادهای خوب سه ویژگی کلیدی دارند: الزام به اعمال حقوق مالکیت برای طیف وسیعی از جامعه، به‌گونه‌ای که این طیف از افراد، انگیزه‌هایی برای سرمایه‌گذاری و مشارکت در زندگی اقتصادی را داشته باشند. محدودیت‌هایی بر اَعمال نخبگان، سیاستمداران و سایر گروه‌های ذی‌نفوذ به‌گونه‌ای که این افراد نمی‌توانند مالکیت دیگران بر درآمدها و سرمایه‌گذاری‌های‌شان را سلب کنند یا یک رشته فعالیت کاملا نابرابر ایجاد و در آنها فعالیت کنند؛ و بعضی مراتب فرصت برابر برای بخش‌های گسترده‌ای از جامعه، به‌گونه‌ای که افراد می‌توانند، به ویژه در سرمایه انسانی، سرمایه‌گذاری و در فعالیت‌های اقتصادی مولد مشارکت کنند. این نهادهای خوب در تقابل با شرایط حاکم بر بسیاری از کشورهای جهان قرار می‌گیرند، هم در سراسر تاریخ و هم امروزه. جایی‌که حاکمیت قانون به‌طور گزینشی به‌کار می‌رود، حقوق مالکیت برای اکثریت وسیعی از جمعیت وجود ندارد، نخبگان قدرت سیاسی و اقتصادی نامحدودی دارند و تنها نسبت کوچکی از شهروندان به فرصت‌های آموزش، اعتبار و تولید دسترسی دارند.

● تاثیر جغرافیا

اگر شما می‌خواهید معتقد باشید که جغرافیا کلیدی است، به نقشه جهان نگاهی بیاندازید و جایگاه کشورهای فقیر در جهان یعنی جایی که درآمد سرانه‌اش کمتر از یک بیستم آن در ایالات‌متحده است را مشخص کنید. بیشتر آنها را نزدیک خط استوا می‌بینید، در مناطق خیلی گرم که باران‌های سیل‌آسای دوره‌ای را تجربه می‌کنند و بیماری‌های گرمسیری شایع هستند.

بااین‌حال، این شواهد دال‌بر این نیست که جغرافیا نخستین عامل موثر بر رونق است. درست است که یک همبستگی میان جغرافیا و رونق وجود دارد، اما همبستگی به معنای اثبات وجود علیت نیست. مهم‌تر اینکه، اغلب، متغیرهای حذف‌شده‌ای وجود دارند که وابستگی‌های مشاهده شده توسط ما را هدایت می‌کنند.

به‌طور مشابه، اگر به اطراف جهان نگاهی بیاندازید، می‌بینید که تقریبا هیچ یک از کشورهای ثروتمند بدون نهادهای محافظ حقوق مالکیت سرمایه‌گذاران و اعمال بعضی کنترل‌ها بر دولت و نخبگان به جایگاه فعلی‌شان دست نیافته‌اند. بااین‌حال، یک‌بار دیگر این همبستگی میان نهادها و توسعه اقتصادی می‌تواند عوامل حذف‌شده یا علیت معکوس را توضیح دهد.

به منظور ایجاد پیشرفت در درک نقش‌های نسبی عوامل جغرافیایی و نهادی، نیازمند یافتن یک منبع تغییر برون‌زا در نهادها هستیم- به عبارت دیگر، یک تجربه طبیعی که براساس آن، نهادها به دلایلی نامرتبط با عوامل حذف شده بالقوه (و عوامل جغرافیایی ثابت می‌مانند، همان‌طور که همیشه همین‌طور هستند) تغییر می‌کنند.

شروع استعمار بیشتر جهان توسط اروپا در قرن پانزدهم چنین تجربه طبیعی‌ای را فراهم می‌کند. تجربه استعمار، نهادها را در بسیاری از سرزمین‌های تحت تسخیر یا کنترل اروپایی‌ها عمیقا دگرگون کرد، اما تقریبا هیچ اثری بر جغرافیای آنها نداشت. بنابراین، اگر جغرافیا عاملی کلیدی در تعیین پتانسیل اقتصادی یک منطقه یا یک کشور است، مکان‌هایی که پیش از ظهور اروپایی‌ها ثروتمند بودند باید بعد از تجربه استعمار و همین‌طور تا به امروز ثروتمند می‌ماندند. به عبارت دیگر، از آن‌جا که عامل تعیین‌کننده کلیدی رونق سرجایش باقی می‌ماند، ما باید با درجه بالایی از پایداری در محصولات اقتصادی را مشاهده کنیم. از سوی دیگر، اگر این نهادها هستند که اهمیت دارند؛ بنابراین جاهایی که نهادهای خوب معرفی شدند یا توسعه یافتند باید ثروتمندتر از جاهایی باشند که اروپایی‌ها نهادهای استخراجی را معرفی یا حفظ کردند تا منابع را چپاول کنند یا جمعیت غیراروپایی را مورد سوءاستفاده قرار دهند.

شواهد تاریخی حاکی از آنند که اروپایی‌ها در حقیقت استراتژی‌های استعماری کاملا متفاوتی را با نهادهای مرتبط گوناگون در مستعمره‌های مختلف دنبال کردند. در یک کران، اروپایی‌ها به‌طور انحصاری نهادهای استخراجی را بنا نهادند، مثلا توسط استعمار بلژیک در کنگو، کشت و زرع بردگان در کارائیب و سیستم‌های کار اجباری در معادن آمریکای مرکزی. این نهادها نه از حقوق مالکیت شهروندان قانونی محافظت می‌کردند و نه قدرت نخبگان را محدود می‌کردند. در یک کران دیگر، اروپایی‌ها تعدادی از مستعمراتی را پیدا کردند که در آنها جوامع مهاجری جدیدی ایجاد کردند و تکرار- و اغلب بهبود- نهادهای اروپایی محافظت حقوق مالکیت را شکل دادند. مثال‌های اولیه از این شکل از استعمار شمال استرالیا، کانادا، نیوزلند و ایالات‌متحده آمریکا است. مهاجران در این جوامع، همچنین برای تعبیه محدودیت‌های معنادار بر نخبگان و سیاستمداران هدایت شدند، حتی اگر آنها برای رسیدن به این هدف مجبور به جنگ بودند.

● بخت برگشتگی

خب بعد از استعمار چه اتفاقی برای توسعه اقتصادی افتاد؟ آیا مکان‌هایی که قبل از استعمار ثروتمند بودند ثروتمند باقی ماندند، همان‌طور که فرضیه جغرافیا پیشنهاد می‌کند؟ یا شانس‌های اقتصادی به‌طور سیستماتیک در نتیجه تغییرات در نهادها تغییر کردند؟

شواهد تاریخی هیچ شواهدی از پایداری پیشنهادی فرضیه جغرافیا نشان نمی‌دهند. برعکس، یک بخت برگشتی (reversal of chance) قابل‌توجه در رونق اقتصادی به چشم می‌خورد. جوامعی مانند موگال‌ها در هندوستان و آزتک‌ها و اینکاها در آمریکا که در ۱۵۰۰ از جمله ثروتمندترین تمدن‌ها به شمار می‌رفتند امروزه جزو فقیرترین جوامع هستند. در مقابل، کشورهای اشغالی مناطقی با تمدن‌های کمتر توسعه‌یافته در آمریکای شمالی، نیوزلند و استرالیا حالا خیلی ثروتمندتر از سرزمین‌های موگال‌ها، آزتک‌ها و اینکا‌ها هستند. علاوه‌براین، بخت‌برگشتگی تنها به این مقایسه محدود نمی‌شود. با استفاده از شاخص‌های مختلف برای رونق قبل از زمان‌های مدرن، می‌توانیم نشان دهیم که برگشتگی یک پدیده شایع بوده است. مثلا، قبل از صنعتی‌سازی، تنها جوامع نسبتا توسعه‌یافته می‌توانستند شهرنشینی را دنبال کنند، بنابراین نرخ‌های شهرنشینی شاخص‌ نسبتا خوبی برای رونق قبل از استعمار اروپایی هستند. نمودار ذیل نشان می‌دهد که یک رابطه منفی قوی میان نرخ‌های شهری‌شدن در ۱۵۰۰ و درآمد سرانه امروز وجود دارد. این است که مستعمرات اروپایی پیشین که امروزه نسبتا ثروتمند هستند همان‌هایی هستند که قبل از ورود اروپا فقیر بودند.

این برگشتگی نخستین شاهد علیه استانداردترین تفاسیر از فرضیه جغرافیا است که در بالا مورد بحث قرار گرفت؛ آب و هوا، اکولوژی یا محیط‌زیست‌های بیمار مناطق گرمسیری این کشورها امروز را محکوم به فقر نکرده‌اند. به دلیل اینکه همین مناطق با همین آب و هوا، اکولوژی و محیط‌زیست‌های بیمار ۵۰۰ سال قبل ثروتمندتر از مناطق معتدل بودند. اگرچه این ممکن است که برگشتگی، مرتبط با عوامل جغرافیایی‌ای باشد که اثرات آنها بر رونق اقتصادی در گذر زمان متفاوت است- مثلا، ویژگی‌های مشخصی که اول باعث رونق شده و سپس ملل را محکوم به فقر می‌کنند- [البته] هیچ شاهدی از وجود چنین عاملی یا هیچ‌گونه حمایتی برای فرضیه جغرافیایی پیچیده‌ای از این نوع وجود ندارد.

آیا بخت برگشتگی با فرضیه نهادها سازگار است؟ پاسخ مثبت است. در حقیقت، وقتی به استراتژی‌های استعماری نگاهی می‌اندازیم، می‌بینیم که بخت برگشتگی دقیقا همان چیزی است که فرضیه نهادها پیش‌بینی می‌کند. استعمار اروپایی، اروپایی‌ها را به قدرتمندترین قدرت سیاسی تبدیل کرد، با قابلیت تاثیرگذاری بر نهادها بیش از هر گروه درونزایی که در آن زمان وجود داشت. در مکان‌هایی که اروپایی‌ها چندان کاری نکردند و چندان نگران محصولات اقتصادی و رفاه مردم نبودند، در مکان‌هایی که جمعیتی بزرگی وجود داشت که می‌توانستند به‌زور وادار و به ارزانی در معادن یا کشاورزی به کار گرفته شوند یا به سادگی بر آن مالیات وضع شود، در مکان‌هایی که منابعی برای استخراج وجود داشتند، اروپایی‌ها استراتژی راه‌اندازی نهادهای استخراجی یا تسلط بر نهادهای استخراجی موجود و ساختارهای سلسله‌مراتبی را تعقیب کردند. در آن مستعمرات، هیچ‌گونه محدودیتی بر قدرت نخبگان (که معمولا خود اروپایی‌ها و نخبگان‌شان بودند) وجود نداشت و هیچ‌گونه حقوق مدنی یا مالکیتی برای اکثریت مردم درکار نبود؛ در حقیقت، بسیاری از آنها مجبور بود که در قالب نیروی کار، کار کنند یا برده باشند. در تقابل با این الگو، در مستعمراتی که کمتر چیزی برای استخراج وجود داشت و بیشتر زمین بایر بودند، اروپایی‌ها در تعداد زیاد آنجا سکونت گزیدند و قوانین و نهادهایی را هم در زندگی سیاسی و هم در زندگی اقتصادی، برای تضمین ‌محافظت از خودشان توسعه دادند؛ بنابراین در این مستعمرات، نهادها بیشتر منشا سرمایه‌گذاری و رشد اقتصادی بودند.

بااین‌حال، این شواهد به این معنا نیست که جغرافیا در کل اهمیتی ندارد. چه مکان‌هایی که قبل از ورود اروپایی‌ها ثروتمند و چه آنهایی که فقیر بودند، ممکن است با عوامل جغرافیایی مشخص شده بودند. این عوامل جغرافیایی نیز نهادهایی را تحت‌تاثیر قرار دادند که اروپایی‌ها معرفی کردند. مثلا، کیفیت آب و هوا و خاک در کارائیب آن را مستعد برای رشد شکر می‌ساخت که توسعه یک سیستم کشت و زرع براساس برده‌داری را ترویج می‌کرد. درعوض، شواهد دال‌بر این است که جغرافیا نه یک ملت را محکوم به فقر می‌کند نه موفقیت اقتصادی آن را تضمین می‌کند. اگر شما می‌خواهید درک کنید، چرا یک کشور امروز فقیر است باید به نهادهای آن نگاه کنید نه جغرافیای آن.

● جاذبه طبیعی، نه!

اگر نهادها خیلی برای رونق اقتصادی اهمیت دارند، چرا برخی جوامع نهادهای بد را انتخاب می‌کنند یا با نهادهای بد سروکار دارند؟ علاوه‌براین، چرا این نهادهای بد بعد از نتایج فاجعه‌بار آشکارشان تا مدت‌ها به حیات‌شان ادامه می‌دهند؟ آیا یک تصادف تاریخی وجود دارد یا [این نهادهای بد] نتیجه درک ‌نادرست یا اشتباهات جوامع یا سیاست‌گذاران آنها هستند؟ تحقیقات تجربی و تئوریک اخیر حاکی از آنند که پاسخ منفی است: هیچ‌گونه دلایل اجباری برای این تفکر وجود ندارد که جوامع به طور طبیعی به سوی نهادهای خوب جذب شوند. نهادها نه تنها رونق اقتصادی ملل را تحت‌تاثیر قرار می‌دهند، بلکه برای توزیع درآمد میان افراد و گروه‌ها در جامعه نیز اهمیت دارند- به عبارت دیگر، نهادها نه تنها اندازه کیک اجتماع را متاثر می‌سازند، بلکه توزیع آن را نیز همین‌طور.

این دیدگاه دال‌بر این است که تغییری بالقوه از نهادهای کژکارکرد و بد به سوی نهادهای خوب است که اندازه کیک اجتماعی را افزایش می‌دهد، این تغییرات وقتی به‌طور معنادار قاچ کیکی را که گروه‌های قدرتمند دریافت می‌کنند، کاهش می‌دهد و همین‌طور وقتی که هیچ تضمینی برای جبران زیان آنها وجود ندارد احتمالا متوقف می‌شود. این است که هیچ جاذبه طبیعی به سوی نهادهای خوب وجود ندارد که توسط ویژگی‌های نخبگان و امپراتورهای سرزمین – اتریش- مجارستان و در روسیه طی قرن نوزدهم توضیح داده می‌شود. این گروه‌های نخبه صنعتی‌سازی و حتی احداث راه‌آهن را بلوکه کردند و شروع کردند به محافظت از رژیم سابق به دلیل اینکه فهمیدند رشد سرمایه‌دارانه و صنعتی‌سازی قدرت و امتیازات آنها را کاهش می‌دهد.

به همین ترتیب، استعمارگران اروپایی نهادهایی را به نفع جامعه به عنوان یک کل طراحی نکردند. آنها نهادهای خوب را انتخاب می‌کردند وقتی این نهادها در راستای منافع خودشان بود (همانند بسیاری از نقاط جهان جدید). در مقابل، آنها نهادهای استخراجی را ابداع یاظ) موجودیت آنها را حفظ کردند وقتی آن نهادها در راستای منافع ‌شان برای استخراج منابع از مردمان غیراروپایی مستعمرات بود، (همانند بسیاری از نقاط آفریقا، آمریکای مرکزی، کارائیب و آسیای جنوب). علاوه‌براین، این نهادهای استخراجی هیچ علامتی از تکامل به سوی بنهادهای بهتر نشان نمی‌دهند، چه وقتی [این کشورها] تحت کنترل اروپا بودند و چه وقتی که این مستعمرات استقلال خودشان را به دست آوردند. تقریبا در همه موارد، می‌توانیم پایداری نهادهای استخراجی را با این حقیقت پیوند بزنیم که حتی بعد از استقلال، نخبگان این جوامع در نتیجه اصلاحات نهادی چیزهای زیادی را از دست می‌دادند. قدرت سیاسی و ادعای رانت‌های اقتصادی آنها بر نهادهای استخراجی موجود بنا شده است، همچنان‌که این موضوع به بهترین شکل توسط مالکان کشت و زرع کارائیب تشریح شده است که ثروت‌شان مستقیما به بردگی و نهادهای استخراجی وابسته بود. هر گونه اصلاحاتی در این سیستم، هرچند سودمند برای کشور، تهدیدی مستقیم برای این مالکان به شمار خواهد رفت.

استعمار اروپایی تنها بخشی از داستان نهادهای مستعمرات پیشین است و بسیاری از کشورهایی که هرگز استعمار اروپایی را تجربه نکردند، باز هم از مشکلات نهادی رنج می‌برند (درحالی‌که سایر مستعمرات اروپایی مشخص به‌طور بحث‌برانگیزی بعضی از بهترین نهادهای جهان تا به امروز را داشته‌اند). بااین‌حال، دیدگاهی که در این مقاله توسعه یافت به خوبی برای این موارد کاربرد دارد؛ مشکلات نهادی در موارد زیادی اهمیت دارند و در بیشتر این موارد، منشأ مشکلات نهادی و دشواری اصلاحات نهادی در این حقیقت است که هرگونه تغییر و دگرگونی مهم، برندگان و بازندگانی را ایجاد می‌کند و بازندگان بالقوه اغلب به اندازه کافی برای مقاومت در برابر تغییرات [نهادی اصلاحی] قدرتمند هستند.

پایداری نهادها و مقاومت سیاسی در برابر اصلاحات به این معنا نیست که نهادها غیرقابل‌تغییرند. اغلب تکامل و تحول نهادی معناداری وجود دارد و حتی نهادهای کژکارکرد می‌توانند به شکل موفقیت‌آمیزی دگرگون شوند. مثلا، بوتسوانا در جهت ساخت یک دموکراسی کارکردی بعد از استقلال این کشور از بریتانیا هدایت شد و به کشوری با سریع‌ترین رشد در جهان تبدیل شد. تغییرات نهادی وقتی اتفاق می‌افتد که یا گروه‌هایی منتفع از تغییر به اندازه کافی برای اعمال آن بر بازندگان بالقوه قدرتمند شوند یا وقتی که جوامع بتوانند با بازندگان بالقوه اصلاحات نهادی چانه‌زنی کنند با به‌گونه‌ای که مطمئنا زیان آنها را بعد از تغییراتی پیش رو جبران می‌کنند یا اینکه آنها را از بخش اعظم نتایج معکوس این تغییرات محافظت می‌کنند. شناخت اهمیت نهادها در توسعه اقتصادی و موانع ترسناک پیش‌روی اصلاحات نهادی سودمند اولین گام به سوی پیشرفت معنادار در آغاز جهش به سوی رشد سریع در بسیاری از مناطق جهان امروز است.

دارون آسم‌اغلو

دارون آسم‌اغلو استاد اقتصاد موسسه تکنولوژی ماساچوست (ام‌آی‌تی) است.

مترجم: محمدرضا فرهادی‌پور

منبع: فاینانس اند دیولوپمنت