چرا نهادها در تعیین عملکرد اقتصادی اهمیت می یابند

تحلیل نهادی – ساختاری اقتصاد ایران

فرآیندهای اقتصادی متنوع و پیچیده‌ای، اعم از نحوه تخصیص منابع، نحوه تولید و مصرف کالا و خدمات، نحوه سرمایه‌گذاری و پس‌انداز و نحوه توزیع درآمد و ثروت و مانند اینها، در یک سیستم اقتصادی به وقوع می‌پیوندد. قطعا تمامی این فرآیندهای اقتصادی، تحت سازوکار بازار صورت نمی‌گیرد؛ دولت‌ها، تقریبا همیشه و در همه‌جا، بخش مهمی از فرآیندهای اقتصادی را به صورت مستقیم یا به صورت غیرمستقیم و از طریق دخالت در سازوکار بازار، هدایت می‌کرده‌اند.

در واقع در جوامع امروزی، در مورد نقش موثر دولت در سیستم اقتصادی، تردیدی وجود ندارد. بنابراین در هر سیستم اقتصادی ما با یک دوگانه دولت-بازار مواجه هستیم که فرآیندهای اقتصادی را تنظیم و هدایت می‌کنند و هر یک کارکردهای خاص خود را در سیستم اقتصادی دارا هستند.

سیستم اقتصادی، علاوه بر دولت و بازار، یک عنصر مهم دیگر را نیز در بر دارد: بستر نهادی. بستر نهادی، در واقع حلقه واسط میان دولت و بازار است و این بستر نهادی است که نحوه تعامل و حد و مرزهای دولت و بازار و به طور کلی، ساختار دولت-بازار را تعیین می‌نماید. بنابراین، ما سه عنصر اصلی بازار، دولت و بستر نهادی را در یک سیستم اقتصادی شناسایی کرده‌ایم؛ این سه عنصر بنیادی سیستم اقتصادی، عناصر مستقل و مجزایی از یکدیگر نیستند، بلکه این عناصر، یک مجموعه به هم تنیده هستند که سیستم اقتصادی را شکل می‌دهند. وقتی ما از چارچوب نهادی-ساختاری صحبت به میان می‌آوریم، در واقع منظورمان چارچوبی است که ساختار روابط و تعاملات میان دولت، بازار و بستر نهادی را شکل می‌دهد و تا حد بالایی، تعیین‌کننده عملکرد سیستم اقتصادی است. در این مقاله ما به این موضوع می‌پردازیم که چرا نهادها در تعیین عملکرد اقتصادی اهمیت می‌یابند؟

۱) بستر نهادی چیست؟

بستر نهادی، یکی از مهم‌ترین عناصر چارچوب نهادی-ساختاری است که یک سیستم اقتصادی را شکل می‌دهد. بستر نهادی، مجموعه‌ای متشکل از نهادها است. نهادها به مثابه قواعد بازی در یک جامعه هستند و بستر نهادی به نحوه ترکیب و چیدمان قواعد بازی اشاره دارد. یک سیستم اقتصادی بر مبنای یک بستر نهادی تشکیل می‌شود و استمرار می‌یابد. در واقع بستر نهادی، قواعد بازی را هم برای سازوکار دولت و هم برای سازوکار بازار فراهم می‌آورد و به علاوه ساختار روابط میان دولت و بازار را در سیستم اقتصادی تعیین می‌کند.

روشن است که در هر بازی، قواعد بازی نقشی تعیین‌کننده در فرآیندهای حاکم بر بازی و نتایج بازی خواهد داشت. برای مثال یک بازی فوتبال را در نظر بگیرید. بازی فوتبال بر اساس مجموعه‌ای از قواعد رسمی که برای بازی فوتبال تصریح شده است و نیز مجموعه‌ای از قواعد غیر رسمی مانند قواعد بازی جوانمردانه، شکل می‌گیرد و شکل و محتوا و کم و کیف بازی فوتبال متاثر از این مجموعه قواعد است. فرض کنید که بر اساس قواعد بازی فوتبال، استفاده از دست نیز در بازی فوتبال امکان‌پذیر باشد. روشن است که چنین قاعده‌ای، شکل و محتوای بازی فوتبال را با آنچه اکنون مشاهده می‌کنیم، تغییر اساسی خواهد داد. اگر روابط و مبادلات سیاسی و اقتصادی میان مردم در سیستم اقتصادی را به مثابه یک بازی در نظر بگیریم، آنگاه نقش پررنگ نهادها به عنوان قواعد بازی، هم در تعیین فرآیندهای حاکم بر سیستم اقتصادی و هم در تعیین نتایج حاصل از سیستم اقتصادی، روشن خواهد شد.

بستر نهادی خود به دو بخش اصلی قابل تفکیک است: نهادهای رسمی و غیررسمی. نهادهای رسمی خود شامل «قوانین اساسی» و «قواعد عملیاتی» است. قوانین اساسی تعیین‌کننده ساختار اساسی حقوق مالکیت، توزیع رانت و هدایت‌کننده دولت است. قواعد عملیاتی شامل قوانین مصوب، قوانین عرف و قوانین تجارت و قراردادها در بازار است. نهادهای غیر رسمی نیز متشکل از قواعد اخلاقی و هنجارهای ارزشی، ایدئولوژیک و سنت است، که تا حد تعیین‌‌کننده‌ای هدایت‌کننده رفتار انسانی در فرآیندهای سیاسی و اقتصادی در دولت و بازار می‌باشد.

«تفاوت میان نهادهای رسمی و غیررسمی از حیث درجه است. طیفی را در نظر بگیرید که یک سوی آن محرمات، رسوم و سنت‌ها باشد و سوی دیگر آن قوانین و اصول اساسی مکتوب. حرکت درازمدت و ناموزون از سنت‌ها و رسوم غیرمدون، به سوی قوانین مکتوب، همچنان که از جوامع ساده به سوی جوامع پیچیده حرکت کرده‌ایم، یک سویه بوده است. این حرکت آشکارا مرتبط است با تخصصی شدن روز‌افزون و تقسیم کار فزاینده‌ای که با جوامع پیچیده‌تر پیوند دارد». (نورث، ۱۹۹۰) در واقع هر چه جوامع پیچیده‌تر و مدرن‌تر می‌گردند، نهادهای رسمی به مرور اهمیت روز افزونی نسبت به نهادهای غیر رسمی می‌یابند.

مهم‌ترین مسائل موجود درباره نهادها را که باید مورد بررسی قرار داد، می‌توان در سه موضوع، دسته‌بندی کرد:

الف) مساله کارآیی نهادی،

ب) مساله ثبات نهادی

ج) مساله اجرای نهادی.

۲) مساله کارآیی نهادی:

اگر روابط و مبادلات سیاسی و اقتصادی میان مردم در سیستم اقتصادی را به مثابه یک بازی در نظر بگیریم، آنگاه روشن است که کارآیی نهادی (قواعد بازی)، نقشی تعیین‌کننده در تامین کارآیی فرآیندهای حاکم بر سیستم اقتصادی و نتایج حاصل از آن خواهد داشت. دوباره استعاره بازی فوتبال را در نظر بگیرید. فرض کنید بر اساس قواعد بازی فوتبال، هرگونه برخوردی میان بازیکنان حین بازی، به عنوان خطا شناخته شود، نتیجه چیست؟ روشن است که چنین قاعده‌ای برای بازی فوتبال، به شدت از زیبایی، پویایی و روانی بازی فوتبال خواهد کاست. در مثال دیگر، فرض نمایید که بر اساس قواعد بازی فوتبال، حضور تماشاچیان در بازی‌های فوتبال ممنوع باشد. نتیجه چنین قاعده‌ای چه خواهد بود؟ قطعا بازی فوتبال تحت چنین قاعده‌ای، انگیزه بازیکنان را برای ارائه یک بازی زیبا و جذاب کاهش خواهد داد و بازی فوتبال بدل به یک بازی سرد و بی‌روح خواهد شد. در واقع اعمال چنین قواعدی دربردارنده یک زیان کارآیی برای بازی فوتبال می‌باشد. به همین ترتیب به وضوح قابل درک است که کارآیی نهادی، نقش موثری در کارآیی سیستم اقتصادی خواهد داشت.

یک سوال مهم در مورد بستر نهادی این است که آیا نهادها کارآ هستند؟ نظریه مرسوم اقتصادی این فرض ضمنی را در بطن خود دارد که نهادها کارآ می‌باشند، اما در دنیای واقعی که ما در آن زندگی می‌کنیم، عدم کارآیی نهادی، از کارآیی نهادی، واقعیتی مشهودتر است. نورث در مورد کارآیی نهادی می‌گوید: «من و توماس در مقاله خود در سال ۱۹۷۳، نهادها را عامل تعیین‌کننده عملکرد اقتصادی و تغییرات نسبی قیمت‌ها را منبع و منشا تغییرات نهادی دانستیم. اما تبیین ما اساسا کارآ بود؛ تغییرات قیمت‌های نسبی، انگیزه‌های لازم را برای ایجاد نهادهای کارآتر خلق می‌کنند. تداوم نهادهای غیرکارآ، مثلا در مورد اسپانیا، نتیجه نیازهای مالی حکمرانان بود که به کوتاه‌تر شدن افقهای زمانی و بالطبع به فاصله‌گرفتن انگیزه‌های شخصی از رفاه اجتماعی منجر می‌شد. چنین رفتار غیرعادی در چارچوب نظری ما جای نمی‌گرفت. من در «ساختار و تغییر در تاریخ اقتصادی»، دیدگاه مبتنی بر کارآیی را در مورد نهادها کنار گذاشتم. حکمرانان حقوق مالکیت را متناسب با منافع خودشان طراحی می‌کردند و هزینه‌های مبادله از همین حقوق مالکیت ناکارا ناشی می‌شدند. در نتیجه این امکان وجود داشت که حضور گسترده انواع حقوق مالکیت را که چه در طول تاریخ و چه در زمان حال منجر به رشد اقتصادی نشده‌ است را توضیح داد». (نورث؛ ۱۹۹۰؛ صفحه ۲۵)

در واقع بستر نهادی، مجموعه‌ای از پیش طراحی شده نیست که ضرورتا یا حتی معمولا به این منظور طراحی و ساخته ‌شده باشد که به لحاظ اجتماعی کارآ باشند. از آنجا که نهادها به عنوان قواعد بازی، نقشی موثر در فرآیند خلق و توزیع منافع میان بازیگران سیاسی و اقتصادی دارند، مورد توجه همه فعالان سیاسی و اقتصادی (عوامل فردی یا سازمانی) هستند. با توجه به این نقش موثر، نهادها، به خصوص نهادهای رسمی (قوانین رسمی)، به واسطه میزان قدرت چانه‌زنی تمامی طرف‌های درگیر در فرآیندهای اقتصادی و سیاسی در راستای تامین منافع فردی و‌ گروهی خویش، شکل می‌گیرد.

بنابراین هیچ الزامی وجود ندارد که نهادهای برآمده از یک فرآیند چانه‌زنی میان صاحبان قدرت سیاسی، اقتصادی و نیز اجتماعی در گذر زمان، نهادهایی کارآ به لحاظ اجتماعی باشند. در واقع، کارآیی نهادی به طور تعیین‌کننده‌ای به قدرت چانه‌زنی طرف‌های درگیر که واضع نهادهای رسمی‌اند و به خصوص به مکانیسم‌های این فرآیند چانه‌زنی بستگی دارد. این امر شامل فرآیند شکل‌گیری تمامی قواعد بازی، از جمله قوانینی که به واسطه پادشاهان در نظام‌های توتالیتر، یا قوانینی که به واسطه پارلمان در نظام‌های دموکراتیک‌ یا مانند آنها وضع می‌گردد، می‌شود و البته روشن است که هیچ ضمانتی وجود ندارد که قواعد (نهادهای) برآمده از این فرآیندها به لحاظ اجتماعی کارآ باشند.

۳) مساله ثبات و تغییرات نهادی:

یک مساله مهم دیگر در مورد بستر نهادی، مساله ثبات نهادی است. روشن است که بی‌ثباتی نهادی در یک سیستم اقتصادی، اثری تعیین‌کننده در فرآیندهای حاکم بر سیستم اقتصادی و و نتایج حاصل از آن خواهد داشت. با در نظر‌گرفتن استعاره بازی فوتبال، فرض کنید که اعلام شود که بر اساس قواعد جدید بازی فوتبال، استفاده از دست برای بازیکنان فوتبال برای مدت کوتاهی مثلا یک ثانیه مجاز باشد. در نتیجه این قائده جدید، تمامی تیم‌های فوتبال و بازیکنان زمان و انرژی زیادی را صرف افزایش مهارت‌های خود در استفاده از دست در بازی فوتبال خواهند کرد. حال فرض نمایید پس از مدت اندکی، این قاعده لغو‌گردد، نتیجه چیست؟ روشن است که لغو این قائده، در واقع موجب می‌گردد تا تمامی زمان و انرژی که صرف افزایش مهارت‌ها در استفاده از دست‌ گردیده، به هدر رفته است. این مساله در واقع بیانگر بی‌ثباتی در قواعد بازی است و نتیجه این بی‌ثباتی، اتلاف منابع و زیان در کارآیی است. به همین ترتیب کاملا قابل درک است که بی‌ثباتی در قواعد حاکم بر بازار یا دولت و تغییر پی در پی آنها، موجب ایجاد بی‌ثباتی و عدم کارآیی در سیستم اقتصادی خواهد گشت.

اکنون سوال این است که آیا بستر نهادی یک مجموعه ثابت است یا در حال تغییر؟ بستر نهادی، یک مجموعه ثابت و ایستا نیست، بلکه مجموعه نهادی در فرآیند تاریخی در حال تغییر و دگرگونی است. این تغییر و دگرگونی نهادی، عموما دارای جریانی باثبات بوده و طی یک فرآیند پیوسته، تدریجی و بطئی صورت پذیرد، اما در عین حال ممکن است دارای جریانی بی‌ثبات و شکننده بوده و به صورت فرآیندی گسسته و ناگهانی بروز و ظهور یابد.

هر کدام از اجزای بستر نهادی، به لحاظ ثبات و پایداری، در درجات متفاوتی قرار دارند. مجموعه نهادهای غیر رسمی از آنجا که محصول فرآیندهای فرهنگی و ایدئولوژیک جامعه هستند، در‌گذار زمان دارای جریانی بسیار باثبات‌تر و پایدارتر از نهادهای رسمی هستند و در نتیجه نقش مهمی در تامین ثبات بستر نهادی بازی می‌کنند. در میان نهادهای رسمی، البته قوانین اساسی، عموما از ثبات و پایداری بیشتری برخوردارند، با این حال، ممکن است نهادهای رسمی در مقاطع زمانی مختلف مانند وقوع انقلاب‌ها، دچار دگرگونی‌های اساسی‌ گردند. اما قوانین عملیاتی در مجموعه نهادهای رسمی، عموما به سادگی و به سرعت می‌توانند تغییر نمایند و در نتیجه می‌توانند منشأ بی‌ثباتی و ناپایداری بستر نهادی را فراهم نمایند. با وجود بی‌ثباتی‌ها و ناپایداری‌هایی که در بستر نهادی می‌تواند رخ دهد، ما در هر دوره‌ای از زمان، با یک بستر نهادی مواجه هستیم که میراث یک فرآیند تاریخی است. در نتیجه، بستر نهادی نه فقط گذشته را به حال پیوند می‌زند، بلکه کلید تبیین مسیر دگرگونی چارچوب نهادی-ساختاری و به تبع آن، دگرگونی سیستم اقتصادی را در اختیار ما قرار می‌دهد؛ این در واقع مفهوم وابستگی به مسیر طی ‌شده می‌باشد.

چرا نهادها تغییر می‌کنند؛ عوامل تغییرات نهادی چیست؟ همانطور که گفتیم نهادها نقشی موثر در توزیع منافع میان بازیگران دارند و به واسطه میزان قدرت چانه‌زنی تمامی طرف‌های درگیر در فرآیندهای اقتصادی و سیاسی در راستای تامین منافع فردی و ‌گروهی خویش، شکل می‌گیرد. مادامی که توزیع قدرت چانه‌زنی میان طرف‌های درگیر، تغییر نکرده است، وضعیت نهادی در تعادل قرار دارد و نظم موجود بستر نهادی حفظ می‌شود؛ البته تعادل در وضعیت نهادی به این معنی نیست که همه بازیگران از قواعد بازی موجود راضی هستند، بلکه به این معنی است که تمامی طرف‌های درگیر در بازی، با توجه به میزان قدرت چانه‌زنی خود، انگیزه‌ای برای تلاش در جهت تغییر قواعد بازی ندارند، چراکه منافع حاصل از چنین تلاشی را با توجه هزینه‌های آن مقرون به صرفه نمی‌بینند. اما هنگامی که توزیع قدرت چانه‌زنی میان طرف‌های درگیر به هر دلیل، تغییر می‌کند، بستر نهادی از تعادل خارج می‌گردد و در راستایی تعدیل‌ گردیده و تغییر می‌کند که با منافع بازیگرانی که قدرت چانه‌زنیشان افزایش یافته است، سازگار باشد.

بنابراین ما با یک کنش متقابل میان بستر نهادی و عوامل انسانی و سازمانی در مسیر زمانی مواجه هستیم. در سیر فرآیند تاریخی بستر نهادی که عینیت یافته است، جهت‌دهنده و تعیین‌کننده کنش‌های عوامل انسانی و سازمانی است و از طرف دیگر همین کنش‌های انسانی و سازمانی در جهت بهره‌برداری از فرصت‌های کسب منفعت در سیستم اقتصادی، تعیین‌کننده تغییر و تحول بستر نهادی در سیر تاریخی و در یک فرآیند تدریجی است. در واقع تعامل‌های پیشین کنش - ساختار، میراث نهادی خلق می‌‌نماید که کنش‌های انسانی و سازمانی را در ادامه مسیر محدود و تعیین خواهد کرد؛ این فرآیند، همان مفهوم وابستگی به مسیر طی شده می‌باشد.

۴) مساله اجرای نهادی:

مساله بسیار مهم دیگر در مورد بستر نهادی، مساله اجرای نهادی است. اثر عملی نهادها به عنوان قواعد بازی، هنگامی در جامعه ظاهر می‌گردد، که قواعد بازی به نحو مطلوبی اجرا‌گردد؛ قاعده بازی هنگامی که نه تنها ضمانت اجرایی نداشته باشد، بلکه عملا نیز در جریان بازی اعمال نگردد، عملا تاثیری در جریان بازی نخواهد داشت. به علاوه نحوه اجرای نهادها نیز مساله بسیار مهمی است؛ اعمال و اجرای قواعد بازی می‌تواند به صورت کامل و بهینه یا با درجاتی از نقصان صورت گیرد. برای روشن‌تر شدن موضوع، به استعاره بازی فوتبال باز می‌گردیم. در بازی فوتبال، ما با دو دسته از قواعد مواجه هستیم: قواعد غیر رسمی بازی مانند قواعد بازی جوانمردانه و دوم، قواعد رسمی بازی. نحوه اجرای قواعد غیر رسمی بازی، به فرهنگ، اخلاق و سنت‌های بازیکنان وابسته است. قواعد غیر رسمی بازی، ماهیتی خود اجرا دارند. اگر ضعف در اخلاق و سنت‌های بازیکنان موجب ‌گردد تا قواعد بازی جوانمردانه توسط بازیکنان رعایت نشود، امکان دارد بازی به خشونت کشیده شود. اما در نقطه مقابل خود اجرایی قواعد غیررسمی، اجرای قواعد رسمی بازی، نیاز به یک طرف سوم به عنوان داور دارد. اگر داور بخواهد و بتواند قواعد بازی را به نحو صحیح اعمال و اجرا نماید، می‌توان انتظار داشت که بازی به صورت مطلوب انجام گیرد. اما اگر داور به هر دلیل اعم از کوتاهی یا ناتوانی، قواعد بازی را به صورت ناقص اجرا نماید، یا در اعمال قواعد بازی طرف یک تیم را بگیرد، به نحو‌ گریزناپذیری، جریان بازی به نفع یک تیم و به زیان تیم دیگر صورت خواهد‌گرفت و احتمال دارد که جریان بازی مخدوش‌گردد. بنابراین اجرای قواعد رسمی بازی، بر عهده داور بازی است.

همانطور که تشریح شد، ما در هر سیستم اقتصادی نیز با دو دسته از نهادها مواجه هستیم: نهادهای رسمی و غیر رسمی. تضمین قواعد بازی در سیستم اقتصادی و اعمال آن نیاز به عواملی دارد؛ عوامل اجرای نهادی چه چیزهایی هستند؟ نهادهای غیر رسمی محصول فرآیندهای سنتی، فرهنگی و ایدئولوژیک جامعه در سیر تاریخی است و خود همین سنت، فرهنگ و ایدئولوژی جامعه است که اجرای نهادی را بر عهده دارد؛ در واقع اجرای نهادهای غیر رسمی توسط مردم، به صورت خود اجرا و بدون حضور طرف سوم توسط فعالان سیستم اقتصادی صورت می‌گیرد. اما نهادهای رسمی، محصول فرآیندهای سیاسی در چارچوب دولت است و علاوه بر اینکه خود دولت به عنوان طرف سوم، در ضمانت اعمال و اجرای آن نقش اساسی دارد، پشتیبانی نهادهای غیر رسمی و در نتیجه خود اجرایی مردم نیز در اعمال و اجرای آن بسیار موثر می‌باشد.

اجرای نهادی فرآیندی هزینه بر است؛ دولت و به طور مشخص، قوای اجرایی، قضایی و انتظامی آن ناظر و ضامن اجرای نهادهای رسمی است؛ میزان موفقیت دولت در اجرای نهادی نه تنها به کارآیی دولت، بلکه به فرهنگ و ایدئولوژی حاکم بر جامعه نیز وابسته است. فرهنگ و ایدئولوژی علاوه بر این که تعیین‌کننده نهادهای غیر رسمی شامل قواعد اخلاقی و سنت‌ها هستند، نقش مهمی در اجرای نهادی نیز دارد. هر چه مجموعه نهادی رسمی به لحاظ فرهنگی و ایدئولوژیک مورد پذیرش عام مردم باشد، به واسطه خود اجرایی مردم در اجرای نهادی، هزینه‌های دولت در اعمال مجموعه نهادی رسمی (قواعد رسمی بازی) کمتر خواهد بود و اجرای نهادی به نحو مطلوب‌تر صورت خواهد‌گرفت. اما در صورت وجود تضاد و تنش بنیادی میان نگرش و باورهای فرهنگی و ایدئولوژیک مردم و نهادهای رسمی، هزینه‌های دولت در اعمال چارچوب نهادی به نحو فزاینده‌ای افزایش خواهد یافت و اجرای نهادی با نقصان‌های بزرگی مواجه خواهد شد.

ایدئولوژی به نحو اجتناب‌ناپذیری با قضاوت در مورد عادلانه بودن جهانی که مردم آن را درک می‌کنند، پیوند خورده است. اگر ایدئولوژی رسمی ـ که دولت پشتیبان آن است ـ برای القای این فکر در مردم تدوین شده باشد که عدالت با قواعد موجود همسو است، هدف ایدئولوژی‌های متقابل این خواهد بود که مردم را متقاعد کنند که نه تنها بی‌عدالتی‌های مشاهده شده جزو لاینفک نظام موجودند، بلکه ایجاد یک نظام عادلانه فقط با مشارکت فعالانه افراد در تغییر نظام موجود میسر خواهد شد (نورث، ۱۹۹۰)؛ بنابراین ایدئولوژی نقشی مهم در تغییر و تحول نهادی دارد.

بنابراین بر اساس مباحث فوق، روشن می‌گردد که کارآیی و ثبات سیستم اقتصادی، به شدت به کارآیی، ثبات و اجرای مطلوب نهادی وابسته است. نهادهای کارآ و باثباتی که به نحو مطلوب اجرا می‌گردند، کارآیی و ثبات را به دولت و بازار در سیستم اقتصادی اشاعه می‌دهند و در نقطه مقابل، ناکارآیی و بی‌ثباتی یا اجرای ضعیف نهادی، عدم کارآیی و بی‌ثباتی را به دولت و بازار در سیستم اقتصادی اشاعه خواهند داد.

حمید زمان زاده

محمدصادق الحسینی