استقلال مالی یا استقلال سازمانی دانشگاه ها

استقلال دانشگاهی بر این باور دلالت دارد که اگر قرار باشد موسسات آموزش عالی به بهترین وجه در خدمت جامعه باشند, باید در تعیین اهداف و اولویت های خود و اجرای آنها آزاد گذاشته شوند

در سال ۲۰۰۰ متوسط شاخص هزینه‌های دولتی آموزش عالی به تولید ناخالص داخلی درکشورهای OECD معادل ۹/۰ درصد بوده است این را خیلی می‌شنویم که تا وقتی دانشگاه‌ها به بودجه دولتی وابسته هستند، نمی‌توانند در اداره و مدیریت امور خود به طور مستقل عمل کنند. در این مقاله می‌کوشیم با شواهدی از تجارب بین‌المللی نشان دهیم که این فرضیه اشتباه است و دانشگاه‌ها می‌توانند در عین حالی که بودجه آنها توسط دولت و منابع عمومی تامین می‌شود، مستقل بمانند و تا حدود بسیار زیادی آزادی عمل داشته باشند، اما قبل از آن، ببینیم مفهوم استقلال سازمانی دانشگاه‌ها چیست.

استقلال دانشگاهی بر این باور دلالت دارد که اگر قرار باشد موسسات آموزش‌عالی به بهترین وجه در خدمت جامعه باشند، باید در تعیین اهداف و اولویت‌های خود و اجرای آنها آزاد گذاشته شوند. در گذشته و در شرایطی که موسسات آموزش‌عالی، کوچک، خصوصی و در شمار، اندک بودند، کسب استقلال سازمانی نسبتا آسان بود. اکنون که این موسسات، بیشتر، بزرگ‌تر و چند بُعدی شده و ارتباطی نزدیک با جامعه و اقتصاد پیدا کرده‌اند و کمک‌های مالی هم از دولت دریافت می‌کنند، دخالت دولت و نهادهای آن بیشتر مشکل آفرین شده است؛ لیکن اگر بنا باشد که موسسات آموزش‌ عالی در پیگیری‌ ماموریت‌های اساسی خود در کشف حقیقت و نیز تولید، به کارگیری و انتقال دانش و یافته‌ها موفق باشند، استقلال سازمانی آنها از اهمیت حیاتی برخوردار خواهد بود.

در حال حاضر درک از استقلال دانشگاهی دلالت ضمنی بر حالتی دارد که دانشگاه بتواند از قید و بند دولتی رها باشد، بتواند امور داخلی خود را آزادانه اداره کند، منابع مالی را خود تخصیص دهد، از منابع غیردولتی تامین درآمد کند، هیات علمی مورد نیاز را با توجه به نیازهای داخلی‌اش استخدام کند و بالاخره اینکه شرایط آموزشی و پژوهشی را خودش تعیین کند. به این ترتیب، استقلال دانشگاهی به موقعیتی اطلاق می‌شود که موسسه آموزش عالی مجاز باشد بدون دخالت و تاثیر مستقیم نیروی خارج از دانشگاه، به اداره و مدیریت امور خود بپردازد. این ویژگی اما اصولا در دنیای واقعی خیلی کم وجود دارد و در عمل هیچ یک از موسسات آموزش عالی از کنترل و تاثیرپذیری خارجی رها نیستند و نمی‌توانند آزادانه آنگونه که می‌خواهند عمل کنند. وانگهی، مفهوم استقلال دانشگاهی یک مفهوم ثابت و پایدار در طول زمان نبوده است، اما در مجموع، مفهوم استقلال باید در یک فرآیند دموکراتیک از تعامل سه جانبه بین دانشگاه، دولت و جامعه به دست آید و طی آن حدود و ثغور استقلال؛ اصلاح و بازتعریف و در طول زمان، ارزش‌های جدیدی را شامل می‌شود.

در این باره، رابرت بردال (R.Berdahl) استقلال بنیادی و استقلال آیین‌نامه‌ای را از هم تفکیک کرده است. استقلال بنیادی بر قدرت موسسه در تعیین اهداف و برنامه‌های خود اشاره دارد، در حالی که استقلال آیین‌نامه‌ای به تعیین شیوه‌های پیگیری اهداف و برنامه‌ها مربوط می‌شود. بردال این نکته را گوشزد می‌کند که دخالت در استقلال بنیادی از مداخلات محدود به موضوعات آیین‌نامه‌ای، بسیار نگران‌کننده‌تر است. همچنین، تمایز بین استقلال بنیادی و آزادی علمی (آکادمیک) مورد توجه وی قرار گرفته است. آزادی علمی به شرایطی اطلاق می‌شود که عضو هیات علمی در پیگیری امر تعلیم و تحقیق بدون ترس از تنبیه یا از دست دادن شغل آزاد باشد، در حالی که استقلال سازمانی بنیادی، با وضعیت خودگردانی گروه‌های محققان در داخل موسسه آموزش عالی سر وکار دارد. البته حصول استقلال سازمانی بدون آزادی علمی یا برعکس، امکان‌پذیر است. چنانکه، دانشگاه آکسفورد، در اوایل قرن نوزدهم به اعضای خود اجازه بهره‌مندی از آزادی علمی را نمی‌داد، در حالی که دانشگاه‌های پروس در زمان هومبولت (Humboldt)، بدون استقلال، توانستند آزادی علمی خود را حفظ کنند، اما در عمل و در بسیاری موارد، به نظر می‌رسد که این دو مفهوم، متقابلا موید یکدیگر باشند.

شرایط جامعه بزرگ‌تر محیط بر هر موسسه، ناگزیر استقلال سازمانی را محدود می‌سازد. در حالت عادی، که موسسه آموزش‌ عالی، به صورت مستقیم یا غیرمستقیم، بودجه قابل توجهی از دولت دریافت می‌کند، دولت ممکن است به چگونگی هزینه شدن بودجه توجه کند؛‌ بنابراین میزان استقلال، رابطه تنگاتنگی با مسوولیت و پاسخگویی- هم به دولت و هم به عموم مردم- دارد. واقعیت این است که در بسیاری از کشورها، این دولت است- و نه جامعه دانشگاهی- که در عمل، ماهیت و محدوده استقلال سازمانی را تعیین می‌کند. بین دولت و جامعه دانشگاهی، نوعی «برزخ» وجود دارد که مرزهای آن با افزایش و کاهش مداخلات دولت و با افزایش و کاهش استقلال سازمانی پس و پیش می‌شود. دانشگاه‌ها در طول قرون متمادی مجبور به ایجاد تعادل ظریف بین حقوق خود برای اداره مستقل و نیز قدرت و فشار جامعه بزرگ‌تر برای برآوردن انتظاراتش بوده‌اند. اگر چه دانشگاه‌ها نتوانسته‌اند همواره از این آزمون سربلند بیرون آیند اما تلاش برای مستقل بودن نزد آنها افول نکرده است.

● یک نمونه از استقلال دانشگاهی

به طور کلی الگوی آغازین دانشگاه‌های اروپایی که برای اولین بار در کشور فرانسه در قرن سیزدهم میلادی پدیدار گشت گرچه، هم‌اکنون با تحولات زیادی مواجه شده است، اما در عین حال مدل جهانی همه دانشگاه‌ها به حساب می‌آید. در بریتانیا (شامل کشورهای انگلستان، اسکاتلند، ولز و ایرلند شمالی)، مدیریت دانشگاه، به مدیریت شماری از امور اعضای هیات علمی و امور مالی دانشگاه اطلاق می‌شود. در هر دانشگاه، نوعا چهار سطح عمده مسوولیت ملاحظه می‌شود. این سطوح به ترتیب‌ عبارتند از: ۱- گروه ۲- دانشکده ۳- شورای عالی دانشگاه ( که بالاترین مسوولیت علمی را به عهده‌ دارد) و ۴- هیات امنا. هیات امنا معمولا شورایی غیرعلمی است و تمایلی به مداخله در امور صرفا علمی ندارد. افزون بر این، مسوولیت بالاتری در سطح دولت مرکزی وجود دارد که حدود و ثغور تصمیمات دانشگاهی را تعیین می‌کند.

مدیریت دانشگاه در بریتانیا، دست کم در بخش زیادی از قرن بیستم، در دست دانشگاهیان بوده است، مگر در چند مورد که محدودیت‌هایی قانونی برای اختیارات آنان وضع شده است. در ایالات متحده، قدرت، در حد بیشتری، بین دانشگاهیان و هیات امنا تقسیم می‌شود؛ در حالی که قدرت قابل اعمال از طرف ایالت یا دولت فدرال محدودتر است. در بیشتر نقاط اروپای غربی، این مسوولیت، بین جامعه استادان و ادارات دولتی منطقه‌ای یا مرکزی تقسیم شده است. لیکن در بسیاری از کشورهای اروپایی، مثل بخش «غیردانشگاهی» بریتانیا، به موسسات اختیار خودگردانی بیشتری داده می‌شود.

در عین حال موسسات آموزش‌عالی دولتی بریتانیا با افزایش فشار بیرونی مواجه گردیده‌اند. هر دو بخش آموزش‌ عالی (بخش دانشگاهی و بخش غیردانشگاهی) تحت‌تاثیر این فشار قرار گرفته‌اند، گرچه فشار وارد شده بر موسسات غیردانشگاهی آموزش‌عالی، در عین حال، با افزایش آزادی عمل قرین بوده است. در این مورد، بنگاه‌های اقتصادی بخش خصوصی به عنوان الگوی موسسات آموزش‌عالی پیشنهاد شده‌اند و از موسسات خواسته شده است که ضمن تسهیل فرآیند تصمیم‌گیری خود، کارآمدی، کارآیی و مسوولیت‌پذیری خویش را افزایش دهند؛ بنابر رویکرد اقتصادی، نظام کارآمد، نظامی است که توانی را به وجود میاورد که بازدهی‌های معینی را در نازل‌ترین سطوح ممکن داده‌ها یا هزینه تامین می‌کند.

متاسفانه واقعیت این است که در اقتصاد بازار آزاد، پول در مرکز همه چیز قرار دارد. دامنه استقلال موسسات آموزش‌عالی در نحوه هزینه کردن منابع مالی خود، بستگی بسیار زیادی به تامین کنندگان آن منابع مالی و نیز رفتاری که در پیش می‌گیرند، دارد. در بریتانیا، مانند اغلب کشورها، دولت بیشتر منابع مالی مورد نیاز را برای پشتیبانی از عملکرد موسسه آموزش‌عالی تامین و به طور مستقیم و غیرمستقیم از آموزش‌عالی حمایت می‌کند؛ برای کمک به طرح‌های ساختمان سازی و دیگر طرح‌های مهم اعتبار می‌دهد و اعتبارات جاری آموزش و پژوهش‌های پایه‌ای را تامین می‌کند.

در سال‌های اخیر دو دلیل عمده باعث افزایش هزینه‌های آموزش عالی و بروز مشکلات مالی برای دانشگاه‌ها شده است: اول افزایش تعداد دانشجویان و دوم افزایش هزینه اداره دانشگاه‌ها. از جمله افزایش حقوق کارکنان دانشگاه‌ها و لزوم خرید تجهیزات گران‌قیمت. با توجه به این موارد، هم‌اکنون کمک مالی دولتی به دانشگاه‌ها بر مبنای قرارداد اعطا می‌شود. موسسات همه ساله باید تعداد دانشجویانی را که آمادگی پذیرش آنها را دارند با تعیین هزینه تحصیل پیشنهاد دهند، هر چند که دانشگاه‌ها تاکنون برای رعایت این امر اکراه زیادی نشان داده‌اند. کمک مالی، تا حدی، به عملکرد گذشته که با تعدادی شاخص کمی ارزیابی می‌شود، بستگی پیدا کرده است. طی سالیان گذشته، توزیع منابع مالی در آموزش عالی ایران نیز بر همین مبنا(یعنی تعداد دانشجویانی که در دانشگاه مشغول به تحصیل هستند) صورت می‌گیرد.

● نتیجه‌گیری

اما در مجموع، در زندگی دانشگاهی، عوامل و ابعاد چندی را می‌توان به صورت زیر مشخص کرد که می‌تواند و باید موضوع استقلال سازمانی باشد:

۱- آزادی عمل در تصمیم‌گیری و اجرای موارد مربوط به انتخاب نوع حکمرانی و روش اداره امور

۲- آزادی عمل در تصمیم‌گیری و اجرای موارد مربوط به تعیین اهداف، ماموریت‌ها، سیاست‌ها و برنامه ریزی‌ها

۳- آزادی عمل در تصمیم‌گیری و اجرای موارد مربوط به تعیین مدیر و هیات مدیره (هیات امناء)

۴- آزادی عمل در تصمیم‌گیری و اجرای موارد مربوط به نیروی انسانی(معیارهای استخدام و اخراج هیات علمی و کارمندان)

۵- آزادی عمل در تصمیم‌گیری و اجرای موارد مربوط به تامین درآمد و تعیین منابع درآمدی

۶- آزادی عمل در تصمیم‌گیری و اجرای موارد مربوط به تخصیص و توزیع درآمدها

۷- آزادی عمل در تصمیم‌گیری و اجرای موارد مربوط به تدوین برنامه درسی

۸- آزادی عمل در تصمیم‌گیری و اجرای موارد مربوط به نظام و معیارهای پذیرش دانشجو

۹- آزادی عمل در تصمیم‌گیری و اجرای موارد مربوط به تعیین و استقرار نظام ارزیابی(عملکرد موسسه و استادان و دانشجویان و کارمندان)

حال، بحث این است که آیا دارا بودن استقلال و آزادی عمل در موارد نه گانه فوق، الزاما با تامین مالی دولتی منافات دارد؟ به عبارت دیگر، اگر در کشوری، دولت، تامین‌کننده اصلی بودجه آموزش عالی باشد، آیا حق دارد که در امور داخلی دانشگاه‌ها دخالت کرده و مخل استقلال سازمانی آنها شود؟ حداقل، تجربه اروپای غربی و شمالی(و از جمله بریتانیا) نشان‌دهنده این است که الزاما این‌گونه نیست.

مثلا در سال ۲۰۰۰ میلادی، متوسط شاخص هزینه‌های دولتی آموزش عالی به تولید ناخالص داخلی (که میزان حمایت مالی دولتی از آموزش عالی را نشان می‌دهد)، در بین کشورهای عضو سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه (OECD) معادل ۹/۰ درصد بوده است و ۱۹ کشور از ۲۹ کشور عضو این سازمان عددی برابر یا بزرگ‌تر از عدد متوسط دارند. به عبارت دیگر، گرایش عمده کشورهای پیشرفته در تامین هزینه‌های مربوط به آموزش عالی، حضور بخش دولتی است. این در حالی است که دانشگاه‌های این کشورها از بیشترین استقلال سازمانی نیز برخوردارند.

پس، این نظر که لازمه استقلال دانشگاه‌ها، مستقل شدن آنها از تامین مالی دولت است، یک توهم بوده و الزاما صحیح نیست. در بسیاری از کشورهای دنیا با وجود اینکه دولت، تامین‌کننده اصلی بودجه دانشگاه‌هاست، اما در امور سازمانی آنها دخالت نمی‌کند یا دخالت حداقلی دارد. در این کشورها، حضور دولت در آموزش عالی، بیشتر جنبه نظارتی دارد و مشوق دانشگاه‌ها در تامین اهداف توسعه‌ای جامعه، عدالت در دسترسی به آموزش عالی و تضمین کیفیت خدمات دانشگاهی است. از این رو، می‌توان گفت تامین بودجه دانشگاه‌ها مستمسکی برای دخالت دولت‌ها در آموزش عالی نیست و تجربه بسیاری از کشورها نشان داده است که وابستگی به بودجه دولتی می‌تواند همراه با استقلال سازمانی

دانشگاه‌ها باشد.

نویسنده: احمدرضا روشن

عضو هیات علمی موسسه پژوهش و برنامه‌ریزی آموزش عالی