نقش سازمان تنظیم مقررات از دیدگاه ITU

از جمله سازمان هایی که تجدید ساختار, خصوصی سازی و آزادسازی بخش های اقتصادی ملی را در سطح جهان تجویز و هماهنگ می سازد سازمانWTO است اعضای این سازمان, بر گشودن بازارهای بسته به روی جهان و از جمله, بر جهانی سازی بازار رقابت های ارتباطات و فناوری اطلاعات کشورهای منطقه تاکید می کنند

از جمله سازمان‌هایی که تجدید ساختار، خصوصی‌سازی و آزادسازی بخش‌های اقتصادی ملی را در سطح جهان تجویز و هماهنگ می‌سازد سازمانWTO است اعضای این سازمان، بر گشودن بازارهای بسته به روی جهان و از جمله، بر جهانی‌سازی بازار رقابت‌های ارتباطات و فناوری اطلاعات کشورهای منطقه تاکید می کنند. سازمان دیگری که در زمینه تجدید ساختار بخش مخابرات، به ویژه در کشورهای در حال توسعه فعالیت دارد، اتحادیه بین المللی مخابرات (ITU) و بخش توسعه آن ITU-D است که به ایجاد سازمان تنظیم مقررات در بخش مخابرات تاکید بسیار داشته است. این مقاله از دیدگاه ITU به نقش سازمان تنظیم مقررات در تهیه و تنظیم قوانین و مقررات سیاست رقابت در بخش ICT در یک بازار رقابتی می‌پردازد.

در اکثر کشورها رشد سریع شبکه‌های مخابراتی و گسترش اینترنت ، ،ارتباطات داده‌ای را با چنان رشد سریعی روبرو کرده است که بزودی به پای ارتباطات صوتی رسیده و همین امر باعث معرفی خدمات جدید بسیاری خواهد شد . به علاوه گسترش استفاده از تلفن همراه و سایر خدمات بی‌سیم نیز گزینه‌های خدماتی دیگری را در اختیار کاربران شبكه‌های متحرک و ثابت می‌گذارد و رشد سریع تقاضا برای خدمات جدید باعث ظهور و حضور تامین كنندگان خدمات جدید در بازار مخابرات می‌شود.این مسائل باعث می‌شوند بازارهای مخابراتی آزاد سازی شده، با نو آوری بیشتری رشد كرده و به مشتریان خود خدمات بهتری را ارائه ‌دهند.

به تبع این دگرگونی‌ها در تجارت بین المللی، خدمات مخابراتی به شكل وسیعی توسط بهره بردار ها در سطح جهانی وبین المللی اعمال، و مرزهای بازار ملی مخابرات را در هم نوردیده و آن‌ها را در بازار جهانی ادغام می‌کند. در راستای رسیدن به یک بازار آزاد و رقابتی، تغییرات قانونی، ساختاری و مقرراتی در بخش مخابرات باید با عنایت به تشویق سرمایه گذاران، افزایش کارایی بهره برداران، گسترش تامین خدمات به منظور رسیدن به اهداف دسترسی عموم به مخابرات پایه، و بهبود کیفیت خدمات در نظر گرفته شود.

در جهت دست‌یابی به این اهداف ، راهکار اصلی اجرای اصلاحات سازمانی است که منجر به جدا‌سازی وظایف، همزمان با خصوصی سازی و آزاد سازی در بخش مخابرات، توسط دولت می گردد و نیاز مند راه حل‌ها و تنظیم مقررات متناسب با امکانات و نیاز‌های واقعی است . در این صورت تاسیس سازمان تنظیم مقررات الزامی است. هدف اصلی ایجاد سازمان‌های تنظیم مقررات، حصول اطمینان از اهداف سیاست گذاری شده است ، در حالی كه به نظر می‌رسد سیاست‌های انحصاری دولت به تنظیم مقررات نیازی ندارد و تنها در بخش خصوصی این نیاز دیده می‌شود. حضور رقبا در بسیاری از بازارهای تازه آزاد شده نیز، نیاز به تنظیم مقررات جدید را افزون كرد. در واقع تنظیم مقررات، به عنوان مرجعی برای بهره بردار های تازه وارد و بهره بردار های قدیمی‌است .همزمان با گسترش سازمان های تنظیم مقررات چشم انداز این مسئله نیز باید مورد توجه قرار گیرد. در بسیاری از كشورها سازمان تنظیم مقررات جایگزین وزارتخانه‌ی ارتباطات و فناوری اطلاعات و یا PTT‌های آن كشور می‌گردد. باید توجه داشت كه با تاسیس این سازمان‌ها به طور جداگانه، تعداد مراجع قانون گذار در این كشور‌ها افزایش نمی‌یابد. همچنین همراه با گسترش فعالیت‌های قانون گذاری در زمان خصوصی‌سازی و ایجاد رقابت، انتظار می‌رود كه سطح مداخلات قانون گذاری با توجه به ایجاد بازارهای رقابتی به شكل قابل توجهی، كاهش یابد.

●سازمان تنظیم مقررات و بازار آزاد مخابراتی :

در كل دولت تمایل دارد، در صورتی كه خود مسوولیت و اداره بهره بردار اصلی را ندارد، یك رقابت مهم و اساسی در بازارهای مخابراتی معرفی نماید.حضور سازمان تنظیم مقررات به شكلی هدف مند و منصفانه سیاست‌های دولت را تكمیل كرده و به انجام می‌رساند. مستقل بودن سازمان تنظیم مقررات خود‌گردان از بهره بردار های مخابراتی، توانایی تدوین كنندگان و یا تنظیم كنندگان قوانین را جهت انجام عملكرد منصفانه بین كلیه شركت كنندگان در بازار مخابراتی افزایش می‌دهد. با توجه به میزان عدم وابستگی تنظیم كنندگان قوانین از بهره بردار ‌ها و دولت، اعتماد بازار در مورد تصمیم‌گیری‌های تنظیم‌كنندگان قوانین افزایش می‌یابد. یك چنین اعتمادی باعث رونق بازار سرمایه‌گذاری خارجی و داخلی در هر دو بخش بهره بردار های اصلی و بهره بردار های جدید می‌گردد. بهره بردار های خصوصی می‌توانند اختیار تصمیم‌گیری‌های اقتصادی منطقی خود را در مورد تامین خدمات مخابراتی، بدون كشمكش‌های بوجود آمده از طرف دولت، داشته باشند. برای مثال، برخی از شركت‌های مخابراتی دولتی مجبور هستند فعالیت‌های غیر اقتصادی و یا سیاسی انجام دهند. این مسئله باعث عدم كارائی و افزایش قیمت‌ها برای مشتریان می‌گردد. درصورتی که در بسیاری از مواقع خصوصی‌سازی بهره بردار های مخابراتی موجب افزایش تامین كنندگان خدمات مخابراتی و كاهش قیمت‌ها شده است. “ تجاری سازی “ بهره بردار های خود گردان نیز به مقدار زیادی از مداخله دولت كه مربوط به روش‌های اجرائی PTT‌هاست، جلوگیری می‌كند. هرچند كه میزان این عدم وابستگی، بستگی به میزان استقلال بهره بردار های خصوصی شده دارد.

●سازمان تنظیم مقررات و رقابت در بازار آزاد مخابراتی

آن چه که در بازارهای رقابتی درباره سازمان تنظیم مقررات مطرح شده، نگه داشتن این سازمان در وضعیتی با حداقل مداخلات است. با توجه به شواهد نشان داده شده در تمام كشورهای جهان، بازار‌های رقابتی آزاد بهتر از بازار‌هایی كه توسط دولت كنترل می‌شوند تقاضای مشتریان را پاسخگو هستند. در بسیاری از مواقع حجم سنگین اندازه گیری‌ها و سنجش‌ها در سازمان تنظیم مقررات، باعث می‌شود كه فواید و مزایای خصوصی‌سازی و آزادسازی مخابرات نادیده گرفته شود. نرخ پیشرفت و توسعه سازمان تنظیم مقررات به وضعیت توسعه بازار ارتباط داشته و زمانی كه رقابت در بازار بالا می‌رود، سازمان تنظیم مقررات باید حضور خود را كم‌رنگ تر كند. با این وجود در مراحل اولیه خصوصی‌سازی و آزادسازی، به منظور اطمینان از ایجاد فرصت و رقابت موثر، سازمان تنظیم مقررات مخابرات به شكل گسترده‌ای در امور دخالت میکند و با گذشت زمان، حضور خود را كم‌رنگ تر می سازد. سازمان‌های تنظیم مقررات نوپا، تمایل دارند كه به شكل مشابه و یكسانی با بهره بردار ‌های قدیمی‌و بهره بردار ‌های جدید خود رفتار كرده و تبعیضی میان آنها قائل نشوند. با روی آوردن به این روند، مداخلات سازمان تنظیم مقررات دربلند مدت افزایش می‌یابد. بعنوان مثال، بسیاری از سازمان‌های تنظیم مقررات مخابرات در بعضی از کشورها به شكل گسترده‌ای از مداخلات خود در مشاجرات اتصال متقابل كاسته‌اند و اعتقاد دارند كه بهره بردار ‌های رقیب و بهره بردار ‌های اصلی باید در اتصال متقابل در شبكهPSTN به صورت آزاد به بحث و گفت وگو بپردازند. برخی از سازمان‌های تنظیم مقررات سال ها طول می‌كشد تا متوجه شوند كه اكثر بهره بردار های اصلی PSTN انگیزه زیادی برای مذاكرات توافق درباره اتصال متقابل با رقبای خود ندارند. این روند نه تنها مداخلات سازمان تنظیم مقررات را كاهش نمی‌دهد، بلكه در بلند مدت به مداخلات تكراری سازمان درموضوع اتصال متقابل می‌افزاید.در طی سالها، سازمان‌های تنظیم مقررات دریافته‌اند كه دخالت درتنظیم قوانین اتصال متقابل، ذاتا رقابت را افزایش می‌دهد. چنین مداخلاتی شامل تنظیم مقررات بسیار پویا و فعالی است كه در حل و فصل مشاجرات، راهكارهای ارزنده ای را ارائه می کند. در اكثر مناطق بازارهای مخابراتی به رقابت روی آورده اند. در این مناطق سازمان‌های تنظیم مقررات با بیشترین چالش ها مواجه می شوند. درگیر شدن سازمان تنظیم مقررات بیشتر برای اطمینان یافتن از ایجاد یك رقابت ماندگار است. البته در تمام صنایع این درگیری به همین شكل نیست. با این وجود ساختار و طبیعت صنعت مخابرات به گونه ای است كه به سازمان تنظیم مقررات نیاز دارد. نیاز به سازمان تنظیم مقررات در هنگام تعریف رقابت با توجه به اهداف بازار كاملا احساس می‌شود. موارد كلیدی در رابطه با رقابت در بازارهای مخابرات را به صورت زیر می‌توان بیان كرد:

▪مجوز دهی به رقبای جدید و بهره بردار ‌های قدیمی‌برای جذب سرمایه، به شكلی كه اصول و پایه‌های مشخصی برای هر دوی آنها در نظر گرفته شود.

▪ اطمینان از اتصال متقابل شبكه‌ها و خدماتا، و حل و فصل بحث‌های مربوط به اتصال متقابل.

▪ جلوگیری از سوء استفاده‌های بهره بردار ‌های اصلی از موضع تحت سلطه شان در مقابل رقبای جدید به طوری كه موجب طرد شدن آنها از بازار‌های مخابراتی نشود.

▪ ممانعت از اینكه بهره بردار های قدرت مند فعال در بازار،هزینه‌های اضافی برای خدمات تعریف كنند ونیروهای بازار را در اختیار خود گیرند. روند سازمان تنظیم مقررات باید به گونه‌ای باشد كه مرافعات و تقلبات رقابتی را در بازار مخابرات به حداقل برساند.

▪ اطمینان از حصول و دستیابی به خدمات عام در محیط رقابتی.

بدون در نظر گرفتن مداخلات سازمان تنظیم مقررات برای بدست آوردن چنین اهدافی، به نظر میرسد كه رقابت در بازار مخابرات تضعیف خواهد شد.

●اصول سیاست رقابت در بازار مخابراتی

زمانی كه رقابت بر پایه اقتصاد بازار مطرح می‌گردد، بهره بردار ها برای ارائه خدمات خود به مشتریان به رقابت برمی‌خیزند و برای حفظ و جذب مشتریان هزینه‌ها را كاهش داده و خدماتی با كیفیت بهتر، ارائه می‌دهند. رقابت باعث می‌شود كه مشتركین، حق انتخاب خدمات ی با هزینه بهتر و كارایی بیشتر را داشته باشند. در چنین بازارهای رقابتی، یك بهره بردار به تنهائی نمی‌تواند قدرت بازار را در دست بگیرد زیرا برای بقای خود باید پاسخگوی سایر رقبای فعال در بازار باشد. لازم به ذكر است قدرت بازار یعنی اینكه یكی از بهره بردار ها به صورتی تك رو و بدون در نظر گرفتن رقبای خود هزینه‌ها و سایر موارد كلیدی فروش در بازار را تنظیم و تعیین كند که در این صورت اصطلاحاً می‌گویند قدرت بازار را در دست گرفته است.

▪رقابت نا سالم

در یك بازار رقابتی سالم، نیازی به حضور دولت در راستای ارائه و اجرای یك نظام رقابتی دیده نمی‌شود. در چنین بازار‌هایی تعداد زیادی بهره بردار تامین كننده خدمات و تعداد زیادی مشتری وجود داشته و مشتریان با در دست داشتن اطلاعات كافی در مورد هر كدام از بهره بردار های تامین كننده خدمات ، به راحتی و با آزادی كامل می‌توانند بهره بردار مورد نظرشان را بدون ایجاد برخوردی منفی انتخاب نمایند. در چنین بازار‌های سالمی ‌هیچ كدام از بهره بردار های تامین كننده خدمات ‌ نمی‌توانند تاثیر مخرب روی هزینه‌های بازار و یا وضعیت موجود بازار داشته باشند.

با این وجود می‌توان گفت امكان كامل نبودن بازار رقابتی وجود دارد. در این صورت تعداد كمی‌از بهره بردار ‌های بزرگ و یا بهره بردار ‌های دارای زمینه‌ی مناسب بربازار احاطه پیدا می‌كنند و معمولا در این بازار‌ها رقابت به شكل صحیح آن اجرا نمی‌شود. این امر به امكانات رفاهی مشتریان خدشه وارد كرده و ساختار صنعتی كشور را دچار ضرر و زیان می‌كند.رقابت ناسالم باعث تخصیص یافتن ناعادلانه منابع موجود و عامل اصلی تخریب بازار است. مواقعی كه منابع بازار در جای درست خود قرار نگیرند ویا بد تخصیص داده شوند بازار تخریب می‌گردد و در نتیجه ارزش‌های مورد نظر به دست نمی‌آیند.

●سیاست انحصار طلبی

سیاست انحصار طلبی، در نتیجه تخریب بازار به وجود می‌آید. در یك بازار انحصاری قیمت‌ها بالاوسطح كیفیت خدمات ‌ها پایین است و درکل تسهیلات مناسب رفاهی برای مشتریان در نظر گرفته نمی‌شود. در چنین بازار‌هایی گاهی دیده می‌شود كه بهره بردار ها با هم تبانی میکنند كه منجر به افزایش قیمت ها و یا محدودیت خدمات می‌شود و در حقیقت انحصار قدرت در دست عده‌ای خاص قرار می‌گیرد. از آنجایی كه رشد مخابرات تا قبل از آزادسازی و خصوصی‌سازی در محیطی انحصار طلبانه بوده است، با معرفی رقابت در بازار‌های مخابراتی، به این مسئله توجه شده كه اگر قدرت بازار در دست بهره بردار های اصلی باشد، باعث ایجاد شكل دیگری از تخریب در بازار رقابت خواهد شد. این جاست كه اهمیت نظارت بر بازار به عنوان وظیفه اصلی سازمان تنظیم مقررات، خود را نشان می‌دهد.

سیدحسین هاشمی فشارکی

مرکز تحقیقات مخابرات ایران

گروه آزادسازی،خصوصی سازی و تنظیم مقررات

---