حقوق باید حاكم بر دولت باشد

تأملی بر تمایز قانون و آیین نامه

برای آن‌كه بتوانیم در رابطه با این ضرورت به نتیجه حقوقی و عقلایی دست یابیم در درجه نخست باید بتوانیم معنی قانون را درك نموده تفاوت ماهوی آن را با تصویب نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولتی دریابیم. در فرهنگ عامه مردم به خصوص در سال‌های دورتر، اعمال و گفتار مسئولان‌ و مأموران دولت حتی یك پاسبان را با قانون برابر ارزیابی می‌نمودند.

همسو با چنین تفکری، بخشنامه و تصویب نامه اداری نیز می‌توانند ارزشی برابر قانون در اذهان عوام پیدا كنند. مقامات قوه مجریه با توسل به مصلحت‌ها و ضرورت‌های حاكمیتی در موارد خلأ‌های قانونی اقدام به تصویب مواردی که برای اجرای سیاست‌های مورد نظر نیاز دارند نموده ویا با تدوین و تصویب آیین‌نامه‌ها و بخش‌نامه‌هایی مبادرت می‌نمایند كه منافات اساسی با اصل تفكیك قوا داشته و در یك بررسی حقوقی اساسا غیر قانونی می‌باشند. این در حالی است که این نوع مصوبات می‌بایست مستندات قانونی داشته و در مقدمه آن كاملا" تشریح شود كه این شیوه نامه برای اجرای كدام قانون تدوین گردیده است. متاسفانه مسئولان قوه مجریه با الگو قرار دادن تشریفات وضع قانونو تقلید انشای وضع قوانین، تصویب نامه‌ها و آیین‌نامه‌ها را با اخذ امضاء بالاترین مقام قوه مجریه و یا تنفیذ اختیارات رئیس جمهور به وزرا و حتی انتشار در روزنامه رسمی، تلاش می‌نمایند مشروعیت تصمیمات خود را در جامعه افزایش دهند.

خوشبختانه آراء دیوان عدالت اداری كه متكی به اصل ۱۷۳ قانون اساسی صادرشده است. در سالهای اخیر توانسته است فارغ از این مشابه‌سازی متكی به قدرت، برخی را این تصمیمات را لغو نماید. از جمله می‌توان به لغو آیین‌نامه سازمان‌های غیر دولتی مصوب شورای عالی اداری در رابطه با فعالیت سازمان‌های غیر دولتی در سال‌های اخیر اشاره نمود. وزارت كشور پس از لغو این مصوبه که شاکی اصلی آن واحدحقوقی اداره اطلاعات ناجا بود، در آخرین روزهای عمر دولت آقای خاتمی آیین‌نامه نامه فعالیت سازمان‌های غیر دولتی را در هیأت‌ وزیران تصویب و با امضای معاون اول، رئیس‌جمهور وچاپ آن در روزنامه رسمی آن را لازم‌الاجرا دانست در آیین‌نامه فعالیت سازمان‌های غیر دولتی با بهره مندی از انشای وضع قوانین آمده است:

▪ ماده ۳۰: سازمان‌های غیردولتی كه از مصادیق این آیین نامه قرار می‌گیرند و در اجرای مقررات جاری تاكنون ایجاد شده اند، باید وضعیت خود: را با مقررات این آیین نامه تطبیق دهند، در غیراین صورت مشمول مزایا و تسهیلات این آیین‌نامه نمی‌شوند.

و در آخرین سطور ذكر گردیده كه از تاریخ ابلاغ این تصویب نامه، تصویب نامه‌های شماره ۱۲۶۰۸/ت ۲۷۳۶۷ هـ مورخ ۹/۱۱/۱۳۸۱، ۳۴۹۰۹/ت ۲۷۳۶۷ هـ مورخ ۲۴/۶/۱۳۸۲ و ۵۵۸۷۷/ت ۲۹۶۴۵ هـ مورخ ۱۵/۱۰/۱۳۸۲ لغو می‌گردند. چنانچه ملاحظه می‌شود در این آیین نامه فارغ از قوانینی كه منجر به تشكیل سازمان‌های غیر دولتی قبل از این تاریخ شده - از جمله مواد ۵۸۴ و۵۸۵ قانون تجارت - آنها را موظف به تطبیق با آیین نامه می‌نماید، بدون آن‌كه توضیحی درباره تقدم قانون بر آیین نامه بدهند.

● از قانون تا آیین‌نامه...

دكتر ناصر كاتوزیان از اساتید برجسته علم حقوق در كتاب مقدمه علم حقوق آورده است:

«وقتی در منابع حقوق ازقانون سخن گفته می‌شود و این منبع در برابر عرف به كار می‌رود، مقصود تمام مقرراتی است كه از طرف یكی از سازمان‌های صالح دولت وضع شده است، خواه این سازمان قوه مقننه یا رئیس دولت و یا یكی از اعضای قوه مجریه باشد.در این معنی عام، قانون شامل تمام مصوبات مجلس و تصویب نامه‌ها و بخش نامه‌های اداری نیز می‌شود». این درك عام از قانون كه معمولا توسط كلیه كارگزاران دولتی در بین مردم تبلیغ می‌گرددو تفكر عوام نیز زمینه پذیرش آن را دارند تا آنجا پیش می‌رود كه یك بخش نامه وزیر معادل مواد قانون اساسی و یا قوانین مصوب مجلس ارزش اجرایی پیدا كرده و به آن قانون نیز اطلاق می‌شود.

دكتر كاتوزیان در ادامه نظر خود می‌افزاید: «ولی، در اصطلاح حقوق اساسی ما، قانون به قواعدی گفته می‌شود كه با تشریقات مقرر در قانون اساسی از طرف مجلس شورای اسلامی وضع شده است و یا از راه همه پرسی به طور مستقیم به تصویب می‌رسد -اصل ۵۸و ۵۹- یعنی قانون مفهوم ویژه‌ای دارد كه با تصمیمات قوه مجریه متفاوت است و آنها را نباید به جای هم استعمال كرد. به همین جهت پاره‌ای از نویسندگان پیشنهاد كرده اند كه هر جا مقصود معنی عام قانون باشد، كلمه حقوق در برابر عرف گفته شود و بعضی نیز اصطلاح حقوق نوشته را ترجیح داده‌اند».

بر اساس قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران اولا مسئولان‌ قوه مجریه در چهارچوب قاون اساسی و قوانین مصوب مجلس به وظایف محوله عمل می‌نمایند. ثانیا تردیدی وجود ندارد كه تصمیماتی كه مسئولان‌ می‌گیرند هر چند ناظر بر حقوق عموم هم باشد به تناسب تصویب نامه و آیین‌نامه و نظام نامه و بخش نامه خوانده می‌شود. با مبنا قرار دادن این تعاریف تدوین آیین‌نامه و تصویب نامه و.... فقط در صورتی كه متكی بر قانون باشد مشروعیت داشته و در غیر این صورت انعكاسی از تلاش مقامات و مسئولین قوه مجریه برای تحمیل اراده و عقیده خود به مردم آنهم تحت عنوان قانون است. این نوع اقدامات فاصله اساسی با اصل تفكیك قوا مصرح در قانون اساسی داشته و بستری متكی بر قدرت را برای تجاوز دولت به حقوق اساسی و طبیعی مردم فراهم می‌آورد.

وضع قانون در كشور ما دارای سه مرحله است كه بادقت به مراحل بخوبی می‌توانیم، تفاوت‌های اساسی آن را باوضع تصویب نامه و آیین‌نامه و بخش نامه دریابیم.

الف) تصویب قانون

ب) امضای قانون

ج) انتشار قانون

الف ) چنانچه گفته شد تصویب قانون در ایران توسط مجلس شورای اسلامی انجام و مذاكرات آن نیز كاملا علنی پیش بینی شده است. طبق قانون اساسی امكان رجوع مستقیم به آراء عمومی نیز یكی از راههای تصویب قانون در كشور ماست.شورای نگهبان ناظر تصویب قوانین بر اساس موازین اسلام و قانون اساسی و همچنین شورای مصلحت نظام در موارد اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان درباره سرنوشت قانون بر اساس اصل ۱۱۲ قانون اساسی تصمیم می‌گیرد. البته بازهم شورای مصلحت راسا نمی تواند قانون را مصوب نماید و طبق اصل ۵۸ قانون اساسی نمایندگان مردم درباره وضع قانون تصمیم می‌گیرند.

ب) امضای قانون: قانون پس از تصویب مجلس شورای اسلامی به رئیس جمهور ابلاغ و وی ۵ روز جهت امضا آن و ابلاغ به مجریان فرصت دارد. رئیس جمهور بر اساس اصل ۱۲۳ قانون اساسی باید قانون مصوب مجلس را امضا و ابلاغ نماید. قانونگذار پیش بینی نموده است كه در صورت استنكاف رئیس جمهور، رئیس مجلس در این رابطه اقدام می‌نماید.

ج) قانون پس از امضای رئیس جمهور انتشار می‌یابد. شیوه انتشار قانون در اختیار قوه محریه نیست و دولت اختیار ندارد آن را كه به هر وسیله كه صلاح می‌داند. به اطلاع عموم برساند. همه باید از پیش بدانند كه قوانین در كجا درج می‌شود. تا با مراجعه مستمربه آن از حقوق و تكالیف خود آگاه گردند. چنانچه در ماده ۳ قانون مدنی آمده انتشار قوانین باید در روزنامه رسمی به عمل آید و روزنامه رسمی موظف به انتشار آن ظرف مدت ۷۲ ساعت است. بر اساس ماده ۲ حقوق مدنی قوانین پانزده روز پس از انتشار در سراسر كشور لازم الاجراست.

مگر آنكه در خود قانون تربیت خاصی برای اجرای آن مقرر شده باشد.

● تكالیف قوه مجریه در برابر قانون:

۱) اجرای مستقیم قانون نخستین وظیفه قوه مجریه در برابر قانون تهیه آیین‌نامه‌های اجرای آن است. بدون آنكه بتواند اجرای قانون را بدین وسیله تعطیل نماید. قانون گذار برای سر پیچی مستخدمین دولت از اجرای با استفاده از قدرت رسمی قانون گذار انفصال از خدمت را به عنوان حد اقل مجازات پیش بینی نموده است.

۲) اجرای آرای محاكم : قوه مجریه مكلف است احكام دادگاهها رادر امور كیفری و خصوصی اجرا كند و نمی‌تواند به این بهانه كه تفسیر دادگاه از قانون درست نیست از اجرای آن امتناع كند. تفسیر قانون با دادگاه‌هاست.

۳) تعییر آیین‌نامه‌ها وتصویب نامه‌ها با قوه مجریه است. بطور مسلم قوه مجریه می‌تواند مصوبات خود را در حدود قوانین تغییر دهد.

ارتباط حقوق و دولت بسیار نزدیك است. این نزدیكی آنچنان است كه برخی حكیمان تلاش نموده‌اند آنها را متمایز نمایند. حتی مناسبات عادی و قواعدی كه مردم در اجتماع می‌سازند نیازمند مهر تائید دولت است. اجرای رسم «سیزده به در» و «چهارشنبه سوری» هم تأیید دولت را می‌خواهد.

اما ضمن تأیید این رابطه ناگسستنی، باید تصریح كرد كه این حقوق است که حاكم بر دولت است و شیوه استفاده از قدرت را معین می‌كند. هیچ دولتی نه تنها حق تجاوز به قانون اساسی را ندارد بلکه به قواعدی كه خود نیز وضع می‌كند باید پایبند باشد. حقوق یك سلاح محدود كننده دولت است كه در اختیار مردم است. اگر این سلاح در اختیار دولت قرار بگیرد و تفاوت حقوق و دولت از بین برود، مردم با نهادی خودكامه و فدرتمند روبه‌رو‌ می‌شوند كه هیچ نیرویی جلودار آن نیست.

حقوق همواره از نفوذ سیاست رنج برده است. این هراس به جا آنچنان جدی است، كه تغییر قانون اساسی را در اكثر كشورهای جهان حتی به مجالس عادی قانون گذاری واگذار نمی كنند و مدافعین قانون اساسی همواره در پی نهادی مستقل هستند كه سیاست در آن نتواند رخنه كند و یا شیوه انتخاب سیاستمداران و آیین رأی‌گیری و اكثریت لازم برای تغییر چنان باشد كه در عین دشواری هر چه بیشتر به آراء عمومی نزدیك شود و از منبع اصلی حاكمیت یعنی مردم الهام بگیرد.

با چنین توضیحی سازمان‌های غیر دولتی ایران همواره باید نگران آن باشند كه وزیر سیاسی ترین وزارت خانه یعنی وزارت كشور كدام تصویب نامه و آیین‌نامه را برای فعالیت نهادهای پایه جامعه مدنی تدوین می‌كند. محصولات دولت در این رابطه طی سالهای گذشته انعكاسی از مواضع سیاسی و نقطه نظرات جناح‌های سیاسی حاكم بوده است و ارتباطی با حقوق فطری و طبیعی مردم برای متشكل شدن نداشته و به مناسبت اوضاع و شرایط كشور «حقوق این سازمان‌ها» بصورت قطره‌ای و محدود و مشروط، در آیین‌نامه لحاظ ویا تحدید می‌گردد.

در چنین خلأ قانونی، واقعه «انقلاب مخملین» جمهوری‌های آزاد شده روسیه می‌تواند آنچنان اثری در تدوین آیین‌نامه فعالیت سازمان‌های غیر دولتی ایران بگذارد كه نگاه امنیتی و محدود كننده‌ای در آن حاكم شود كه اصل برپیشگیری از تولد سازمان‌های غیر دولتی و یا پیشگیری از فعالیت گسترده آنها قرار گیرد.

احمد قویدل