یارانه ها چرا به هدف نمی رسد

جایگاه برنامه های حمایت اجتماعی و پرداخت یارانه در راهبردهای توسعه در نیم قرن گذشته دستخوش تغییرات زیادی شده است پس از گذشت دهه های ۱۹۵۰ و ۱۹۶۰ كه توسعه مترادف رشد پنداشته می شد و جایگاه مستقلی را برای نظام های حمایتی قایل نبودند, در دهه ۱۹۷۰ به موازات اهمیت یافتن مقوله توزیع شخصی درآمد, نظام های حمایتی و پرداخت یارانه در راهبردهای توسعه اعتلا یافت

جایگاه برنامه‌های حمایت اجتماعی و پرداخت یارانه در راهبردهای توسعه در نیم قرن گذشته دستخوش تغییرات زیادی شده است. پس از گذشت دهه های ۱۹۵۰ و ۱۹۶۰ كه توسعه مترادف رشد پنداشته می‌شد و جایگاه مستقلی را برای نظام های حمایتی قایل نبودند، در دهه ۱۹۷۰ به موازات اهمیت یافتن مقوله توزیع شخصی درآمد، نظام های حمایتی و پرداخت یارانه در راهبردهای توسعه اعتلا یافت. در دهه ۱۹۸۰ با ترویج سیاست های تعدیل ساختاری، حذف یارانه ها در دستور كار قرار گرفت. اما از نیمه دوم دهه ۱۹۹۰ با انباشت تجربه برنامه های تعدیل، این اجماع نسبی حاصل شد كه رشد اقتصادی، شرط لازم اما ناكافی برای كاهش فقر بوده و وجود ساز و كارهای حمایتی مؤ ثر برای آن ضروری است. تجربه كشورها نیز حكایت از اختصاص سهم عمده ای از بودجه آنها به مخارج یارانه ای دارد. سهم مخارج یارانه ای از تولید ناخالص داخلی كشورهای با درآمد پایین ۵/۵ درصد، در كشورهای با درآمد كمتر از متوسط ۹/۶ درصد، در كشورهای با درآمد بالاتر از متوسط ۱/۱۰ درصد، در كشورهای با درآمد بالای غیر عضوOECD ، ۵۶/۱۱ درصد و در كشورهای با درآمد بالای OECD ، ۵/۲۲ درصد است. آنچه كه امروز به عنوان چالش اصلی نظام حمایت و پرداخت یارانه مطرح است، كارآمدی آن است. اینكه منابع اختصاص یافته به یارانه چگونه پرداخت شود كه بیشترین اثر را بر كاهش فقر و نابرابری بگذارد كه خودنیازمند استخراج معیارهای مناسب است. در این مقاله امكان پذیری سیاسی و اجرایی، هدفمندی، اثرات جانبی و كیفیت (پایداری) حل مشكل، به عنوان پنج معیار كارآیی نظام پرداخت یارانه تعریف شده و براساس این پنج معیار عملكرد چهار روش عمده پرداخت یارانه (نقدی، كالایی، كالابرگی و قیمتی) در كشورهای مختلف موردبررسی قرار گرفته است.نتایج بررسی نشان می دهد كه میزان موفقیت روش های برشمرده، فراتر از ویژگی هر روش، به عواملی چون شرایط جامعه موردنظر، هدف از پرداخت یارانه و مختصات كالا یا خدمت مشمول یارانه برمی گردد. به این ترتیب روش برتر پرداخت یارانه برای همه كشورها یا برای همه كالاها و خدمات در یك كشور وجود ندارد. بررسی تجربه كشور ایران از یك طرف حكایت از همسویی تغییرات نگرش به نظام حمایت و پرداخت یارانه در برنامه های توسعه قبل و بعد از انقلاب اسلامی با تحولات دیدگاه جهانی دارد و از طرف دیگر نشان می دهد، روش پرداخت یارانه در ایران با معیارهای معرفی شده فاصله دارد.نظام پرداخت یارانه در سال های اخیر به طور عمده تركیبی از روش كالابرگی و قیمتی عمومی بوده كه با مشكلاتی از قبیل پایین بودن هدفمندی، اخلال در ساز و كار قیمت، بالا بودن هزینه و مشكلات اجرایی و درنتیجه كیفیت پایین حل مشكل همراه بوده است. درمقابل، پیشنهادهای اصلاح روش پرداخت یارانه نیز كه تاكنون ارایه شده نه مبتنی بر تحلیل و ارایه تصویری روشن از میزان بهبود معیارهای كارآیی روش پرداخت یارانه، بلكه محدود به بازنمایی مشكلات نظام كنونی بوده است. ازاین رو هیچیك به تصویب نرسیده و اجرا نشده است. به این ترتیب نقطه عزیمت اصلاح روش پرداخت یارانه در حوزه های مختلف باید مبتنی بر ارزیابی اثربخشی روش های اصلاحی جایگزین بر معیارهای معرفی شده باشد.مرور بیش از نیم قرن تجربه مدون پرداخت یارانه و به ویژه بررسی تحولات صورت گرفته در نظام های یارانه ای پس از دهه ۱۹۹۰ نشان می دهد كه كشورهای مختلف، اعم از توسعه یافته، درحال گذار، درحال توسعه و توسعه نیافته، هریك باتوجه به امكانات و محدودیت های خود، نظام های گوناگونی برای پرداخت یارانه اتخاذ كرده اند. به نظر می رسد با انباشت تجربه كشورهای مذكور و مستندات علمی، اكنون این امكان فراهم شده است كه بتوان معیارهایی را برای انتخاب و بررسی روش های پرداخت یارانه ارایه داد.

نظام های حمایتی، پرداخت یارانه و راهبرد توسعه

رویكرد كاهش فقر از دهه ۱۹۵۰ در راهبردهای توسعه و در پاسخ به تعمیق فهم پیچیدگی های فرآیند توسعه نضج گرفت. در دو دهه ۱۹۵۰ و ۱۹۶۰ بسیاری لازمه توسعه اقتصادی را سرمایه گذاری های كلان در سرمایه های فیزیكی و زیرساخت ها می دانستند. اما در دهه ۱۹۷۰ این آگاهی ایجاد شد كه سرمایه فیزیكی كافی نیست و حداقل به اندازه سرمایه فیزیكی، مواردی از قبیل بهداشت و آموزش نیز از اهمیت برخوردار است. بانك جهانی در <گزارش توسعه جهان> به سال ۱۹۸۰ به تفصیل در این باره سخن می گوید و چنین مطرح می كند كه <بهداشت> و <آموزش> از آنجا اهمیت دارند كه زمینه افزایش سطح درآمد مردمان فقیر را فراهم می آورد. در دهه ۱۹۸۰ به دنبال بحران بدهی ها و ركود جهانی و تقابل تجربه كشورهای شرق آسیا، آمریكای لاتین، جنوب آسیا و صحرای آفریقا، تا كید راهبردهای توسعه به سمت بهبود مدیریت اقتصاد و پذیرفتن نقش بیشتر نیروهای بازار تغییر جهت داد.به طور كلی تحول در استراتژی های كاهش فقر بانك جهانی در دهه ۱۹۹۰ این نتیجه را به دست می دهد كه یك راهبرد كامل در این زمینه، نیازمند دو مسیر <كاهش فقر در بلندمدت> و همچنین سیاست های مكمل <كاهش فقر در كوتاه مدت> از طریق پرداخت یارانه به منظور حمایت از فقرایی است كه به رغم سیاست های بلندمدت، فقیر باقی می مانند.

راهبردهای بلندمدت و كوتاه مدت كاهش فقر

ارتقای رشد كارآمد و كاربر: ارتقای رشد كارآمد و كاربر باعث ایجاد فرصت های اشتغال و افزایش درآمد نیروی كار كه سرمایه اصلی افراد فقیر را شكل می دهد می شود. ابزارهایی چون مالیات، تجارت، نرخ ارز، سیاست های پولی و بازار كار، نقاط اصلی مداخله در این زمینه را تشكیل می دهند. سرمایه گذاری در زیرساخت ها و سازمان های اجتماعی و سیاسی نیز در این زمینه ضروری است.فراهم آوردن خدمات اجتماعی پایه ای: مراقبت های اولیه بهداشتی، ساماندهی خانوار، آموزش های اولیه و تقویت برنامه غذایی افراد فقیر باید در این زمینه مدنظر قرار گیرد. این خدمات اجتماعی اولیه و پایه، سرمایه گذاری در سرمایه انسانی است كه كمك می كند فقرایی كه دارایی اصلی آنها نیروی كار است، كارگران مولد شوند. این سیاست ها همچنین سیاست های انسان دوستانه ای است كه حداقل رفاه را برای افراد فقیر به همراه می آورد. به ویژه برای آنهایی كه درآمدهای پولی پایینی دارند. پرداخت های هدفمند یارانه و تورهای تامین اجتماعی: حتی زمانی كه استراتژی های دوگانه یادشده به منظور از بین بردن فقر به طور كامل به اجرا درآید، جنبه هایی از فقر همچنان باقی خواهد ماند.

عمده ترین روش های پرداخت یارانه های اجتماعی

مطالعه تجربه كشورهای مختلف نشان می دهد كه عمده ترین روش های پرداخت یارانه در بخش مصرف را <یارانه نقدی>، <یارانه كالایی>، <یارانه قیمتی> و <یارانه كالابرگی> تشكیل می دهد.

۱- یارانه نقدی:

یارانه نقدی در كشورهای مختلف به دو صورت مستقیم و مشروط پرداخت می شود. یارانه نقدی مستقیم كمكی است كه در قالب <پول نقد> پرداخت می شود. این نظام به ویژه در كشورهای توسعه یافته و كشورهای درحال گذار رایج است. ویژگی مثبت روش پرداخت نقدی نسبت به سایر نظام ها این است كه این نظام، ساز و كار قیمت ها را كمتر مختل می سازد و افزون بر آن، دامنه انتخاب افراد را نیز افزایش می دهد. در روش پرداخت های نقدی مشروط، یارانه به صورت مشروط در اختیار افراد فقیر قرار می گیرد. فقرا باید مبلغ مذكور را صرف سرمایه گذاری در زمینه هایی چون سرمایه انسانی، همانند حضور فرزندان در مدرسه یا استفاده منظم از خدمات بهداشتی پیشگیرنده كنند.بررسی ها نشان می دهد كه در حركت از كشورهای <كمترتوسعه یافته> به سمت كشورهای <درحال توسعه>، <درحال گذار> و كشورهای <با درآمد متوسط> و <توسعه یافته>، پرداخت یارانه <نقدی> متداول تر می شود. براساس تخمین <سازمان جهانی كار> در سال ۲۰۰۰، بیش از ۸۰ درصد جمعیت كشورهای صنعتی از شكل خاصی از یارانه نقدی برخوردار بوده اند. درحالی كه در كشورهای آسیایی و آفریقایی تنها ۱۰ درصد از جمعیت یارانه نقدی دریافت می كرده اند. این رقم برای كشورهای آمریكای لاتین ۱۵ تا ۶۰ درصد، برای كشورهای با درآمد متوسط و شمال آفریقا ۲۰ تا ۲۵ درصد و برای كشورهای درحال گذار اروپای شرقی، ۵۰ تا ۸۰ درصد جمعیت بوده است. در میان كشورهای درحال توسعه نیز، كشورهای معدودی آن هم كمتر از یك درصد تولید ناخالص داخلی خود را به شكل نقدی در اختیار شهروندان بی بضاعت خود قرار می دهند. درحالی كه این نسبت در كشورهای OECD به طور متوسط به ۸ درصد می رسد. تعداد كمی از كشورهای درحال توسعه از نظام های نقدی یارانه ای دارند. اما پرداخت های نقدی از نقش قابل توجهی در كشورهای درحال گذار برخوردارند. به طور متوسط سهم پرداخت های نقدی از كل پرداخت های یارانه ای در كشورهای درحال گذار بین ۲۰ تا ۵۰ درصد می شود كه تفاوت اندكی با اقتصادهای توسعه یافته دارد. یارانه های نقدی در كشورهای درحال توسعه نسبت به كشورهای درحال گذار و كشورهای توسعه یافته از حجم پایینی برخوردار است. مهمترین دلیل این امر، محدودیت منابع دولتی در كشورهای درحال توسعه است. سیاستگذاران كشورهای درحال توسعه، اولویت خود را بیشتر بر هزینه های عمومی قرار می دهند كه محدودیت های ساختاری رشد اقتصادی را كاهش می دهد و اولویت كمتری را به نظام هایی می دهند كه منجر به تقویت تقاضای مصرف كننده یا انتقال درآمد می شود.

۲- یارانه كالایی:

توزیع كالای یارانه ای یكی از قدیمی ترین شیوه های مبارزه با فقر است كه سابقه آن در كشورهای درحال توسعه به سال ۱۹۲۴ بازمی گردد. در این كشورها مراكز خاصی، بسته های غذایی را در اختیار زنان آبستن یا زنان و كودكانی كه در معرض خطرات خاصی هستند قرار می دهند یا اینكه كودكانی را كه دچار سوءتغذیه شده اند حمایت می كنند. هدف از نظام <توزیع كالای یارانه ای>، <اطمینان از دسترسی خانوار آسیب پذیر به حداقل نیاز مصرفی است. در كشورهای درحال توسعه، یارانه كالایی بیش از یارانه نقدی به كار گرفته می شود. طرفداران این شیوه پرداخت از یارانه بر این عقیده اند كه توزیع كالای یارانه ای اثر مثبت بیشتری نسبت به یارانه های نقدی بر مصرف دارد. چرا كه <میل نهایی به مصرف> یارانه های كالایی از یارانه های نقدی بیشتر است.

---