ضرورت تغییر بینش

ابلاغ بند ج سیاست های كلی اصل ۴۴ قانون اساسی به منزله سرآغاز كاهش نقش دولت در اقتصاد و رشد و توسعه واقعی بخش خصوصی محسوب می شود. مطالعات مربوط به سیاست های كلی اصل۴۴ طی چند سال گذشته به طور مستمر در كمیسیون اقتصاد كلان مجمع تشخیص مصلحت نظام صورت گرفت و نهایتاً مقام معظم رهبری بر اساس این مطالعات، سیاست های كلی را ابلاغ كردند. مهندس مرتضی نبوی از اعضای ثابت كمیسیون اقتصاد كلان مجمع است كه هم اكنون در كمیسیون نظارتی مجمع نیز عضویت دارد . با وی در رابطه با نحوه اجرا و نظارت بر اجرای سیاست های اصل۴۴ گفت وگو كرده ایم. وی در این گفت وگو بر نقش مهم اطلاع رسانی به منظور جلوگیری از كوتاهی ها در اجرای سیاست های اصل ۴۴ قانون اساسی كه سرآغاز انقلاب اقتصادی است تأكید می كند و درباره نقش نظارتی مجمع بر اجرای سیاست های اصل ۴۴ توضیح می دهد.

● سوال اساسی این است كه پس از ۲۷ سال كه از تدوین قانون اساسی كه اصل ۴۴ آن، دولتی بودن اقتصاد را نشان می داد گذشت، چه اتفاقی در عرصه اقتصاد كشور به وقوع پیوست كه سیاستگزاران كشور به این نتیجه رسیدند كه به سمت توسعه بخش خصوصی بروند و مقام معظم رهبری سیاست های اصل۴۴ را كه مبتنی بر توسعه بخش خصوصی است، ابلاغ كنند.

▪تعبیری را شما به كار بردید كه اصل ۴۴ قانون اساسی، اقتصاد كشور را دولتی معرفی می كند كه این تعبیر باید اصلاح شود. اصل۴۴ می گوید نظام اقتصادی ایران بر پایه سه بخش دولتی، خصوصی و تعاونی است و فقط بر بخش دولتی تأكید نمی كند. در صدر اصل ۴۴ موارد و فعالیت هایی برشمرده شده كه مخصوص دولت هستند. با توجه به اینكه صدر اصل ۴۴ یك سری فعالیت های گسترده ای است كه دولت مباشرتاً آنها را انجام می داده طی سال های اولیه تا اكنون برداشت این بود كه این فعالیت هایی كه به عنوان بخش دولتی ذكر شده منحصراً دولت باید انجام دهد.

● یعنی معتقدید، دولتی شدن اقتصاد ما به علت برداشت از اصل ۴۴ بود؟

▪بله، برداشت این بود كه صنایع بزرگ، تجارت خارجی، معادن و بانكداری را صرفاً دولت انجام دهد. البته در همان اوائل در زمان حضور حضرت امام (ره) بحث بازرگانی خارجی اصلاح شد و از انحصار دولت خارج شد و با نظارت دولت بخش خصوصی نیز فعال شد. یا در بخش هواپیمایی كه در سال های بعد از جنگ، بخش خصوصی حضور یافت اما با این وجود، همچنان تصور این بود كه بخش خصوصی نباید در فعالیت های صدر اصل ۴۴ حضور یابد.

● البته به این برداشت دولتی بودن اقتصاد از اصل ۴۴ عمل شد و فعالیت های دولت در اقتصاد شدیداً گسترش یافت.

▪بله، به این برداشت عمل شد اما همانطور كه عرض كردم مطلق نبود و تجارت خارجی با وجود اختلاف نظرها، با نظر حضرت امام (ره) و نظر شورای نگهبان، در انحصار دولت باقی نماند. به هر حال پس از مدت ها فراز و نشیب دولت های مختلف، پس از اتمام دفاع مقدس این بحث ایجاد شد كه بخش دولتی بسیار بزرگ است و باید مجرا و فرصت بیشتری برای بخش های تعاونی و خصوصی پدید آید. تجاربی نیز هم در دنیا و هم در داخل كشور داشتیم كه اگر بخش اعظم اقتصاد مثلا بالای ۷۰درصد آن دولتی باشد، شكوفایی لازم در اقتصاد ایجاد نمی شود. سوال اساسی این بود كه آیا اساساً اصل۴۴ چنین اجازه ای می دهد كه بخش خصوصی فعال تر شود و یا اینكه فعالیت های صدر اصل۴۴ باید صرفا دولتی بمانند. از همان اوائل هم عده ای معتقدند بودند كه اصل ۴۴ ذیلی دارد كه به آن توجه نمی شود.

ذیل اصل ۴۴ راه را باز كرده كه این برداشت نشود كه آنچه در صدر اصل آمده، صرفاً در اختیار دولت باشد. این ذیل می گوید مالكیت در این سه بخش تا جایی كه با اصول دیگر این بخش مطابق باشد و از محدوده ای قوانین اسلام خارج نشود و موجب رشد و توسعه اقتصادی كشور گردد و مایه زیان جامعه نشود مورد حمایت قانون جمهوری اسلامی است و بعد هم گفته كه تبیین ضوابط و قلمرو هر سه بخش را قانون تعیین كند. در حقیقت خود قانون اساسی برداشت اولیه از صدر اصل ۴۴ را منتفی می سازد. همین فصل چهارم كه در ذیل اصل ۴۴ به آن اشاره شده، اصل ۴۳ دارد كه بند ۲ آن می گوید نباید انحصار ایجاد شود و دولت به یك كارفرمای بزرگ تبدیل شود. در حالی كه دولت با مصادره هایی كه در اول انقلاب شده بود و برداشت هایی كه از اصل ۴۴ صورت گرفت، به یك كارفرمای بزرگ تبدیل شد و هنوز هم هست. از سوی دیگر بررسی های جهانی و داخلی نشان می دهد كه بنگاه های دولتی كم بهره ترین بنگاه ها در سطح اقتصاد هستند و موجب شكوفایی اقتصادی نمی شوند. این شرایط باعث شد كه اصل ۴۴ به تمام مورد توجه قرار گیرد. باید توجه داشت كه مجمع تشخیص نیامد در قانون اساسی تجدید نظر كند، بلكه اصل ۴۴ را با توجه به ذیل آن و دیگر اصول قانون مورد توجه قرار داد و سیاست های كلی را بر اساس فصل چهارم قانون اساسی كه اقتصادی است مورد بررسی قرار داد. نكته ای كه در بند الف سیاست های ابلاغی مقام معظم رهبری مورد توجه قرار گرفت بخش هایی است كه در صدر اصل ۴۴ نیست و دولت در آنها خیمه زده و باید ظرف پنج سال و هر سال ۲۰درصد از آنها خارج شود. در موارد صدر اصل ۴۴ به غیر از استثنائاتی كه جنبه حاكمیتی دارد مثل بالادستی نفت و شبكه اصلی مخابرات و بعضی از بانك ها و بیمه ها بخش خصوصی می تواند در ابتدا در این موارد سرمایه گذاری كند بدین معنا كه دولت باید نقش نظارت و سیاستگذاری داشته باشد و بخش خصوصی می تواند سرمایه گذاری كند. درباره بنگاه های صدر اصل ۴۴ مجمع پیشنهاد كرد كه ۳۵ درصد سهام آنها در اختیار دولت باقی بماند كه مقام معظم رهبری آن را به ۲۰ درصد كاهش دادند و ضوابطی تعیین كردند كه دولت ۸۰ درصد این بنگاه ها را واگذار كند.

● مقام معظم رهبری در سیاست های كلی اصل۴۴ كه خرداد ماه سال گذشته ابلاغ كردند اعلام فرمودند كه در مورد سیاست های كلی توسعه بخش های غیردولتی از طریق واگذاری فعالیت های بنگاه های دولتی، پس از دریافت گزارش ها و مستندات و نظریات مشورتی مجمع راجع به رابطه خصوصی سازی با هریك از عوامل ذیل اصل ۴۴ تصمیم خواهند گرفت و شما نیز در كمیسیون اقتصاد كلان مجمع در حال بررسی بودید و در حالی كه هنوز گزارش نهایی را ارائه نداده بودید، مقام معظم رهبری سیاست های بند ج را ابلاغ كردند. سوال این است كه شما درباره سوال های فوق و رابطه خصوصی سازی با رشد اقتصادی به چه نتیجه ای رسیدید؟

▪ببینید در سال های اولیه كه وارد بررسی سیاست ها شدیم(در دوره مرحوم نوربخش در بانك مركزی) و خیلی هم طولانی شد، سیاست های پیشنهادی را در دو بند به مقام معظم رهبری ارائه كردیم و ایشان آن را برگرداندند و گفتند كه بسیار كلی است و در چهار بند رهنمود ارائه دادند و خواهان سیاست های مفصل شدند. ما گزارشی تهیه كردیم كه نشان می داد اینكه دولت منحصراً بنگاه دار اقتصادی باشد، علاوه بر اینكه رشد اقتصادی بالایی حاصل نمی شود، بنگاه ها هم به خوبی اداره نخواهند شد و بهره وری و بازگشت سرمایه از آنها بسیار كم است. منتها مقام معظم رهبری گزارش های تفصیلی تر و به تفكیك می خواستند كه ما در حال تهیه گزارش در كمیسیون اقتصاد كلان، به این نتیجه رسیدیم كه در شرایط فعلی اقتصاد كشور اگر بندهای الف و ب هم اجرا شود، بسیار راهگشا خواهد بود اما با گذشت یك سال از ابلاغ آنها اقدامی از سوی دولت صورت نگرفته بود كه بخش خصوصی اقدام به سرمایه گذاری كند و مورد گلایه مقام معظم رهبری نیز شد. ما به این نتیجه رسیدیم كه تهیه گزارش دقیق و جامع كار سختی است و ضمن اینكه كمیسیون داشت گزارشی تهیه می كرد مقام معظم رهبری علاوه بر اینكه خواسته بودند ما در تدوین این گزارش تسریع كنیم، سیاست ها را ابلاغ كردند و سوال هایشان برطرف شده بود.

●در رابطه با بند الف كه یك سال از ابلاغ آن گذشته و عدم اجرای آن مورد گلایه مقام معظم رهبری هم واقع شد، سئوال این است كه چه مرجعی باید نظارت كند كه دولت دارد سالانه ۲۰درصد از فعالیت های خود در بخش های خارج از صدر اصل۴۴ را می كاهد یا نه؟

▪طبق اصل۱۱۰ قانون اساسی، هم ابلاغ سیاست های كلی بعد از مشورت با مجمع، با مقام معظم رهبری است و هم نظارت بر اجرای سیاست های كلی با ایشان است. در انتهای اصل۱۱۰ هم پیش بینی شده كه رهبر می تواند وظیفه نظارتی خود را به مجمع تفویض كند كه مقام معظم رهبری به مجمع تفویض كردند كه بحث نظارت، در ابتدا در مجمع كمیسیون و آیین نامه خاصی داشت و زمانی كه به صحن مجمع آمد، دولت وقت- كه دولت آقای خاتمی بود- موضع گیری ها و مقاومت احساسی خاصی داشتند مبنی بر اینكه نظارت مجمع موجب محدودیت های خاصی خواهد شد و نهایتاً بحث به این رسید كه دولت و مجلس و قوه قضائیه هم بررسی كنند و نظرات خود را ارائه كنند كه این كار و فرآیند آن چند سالی طول كشید و به اواخر دولت خاتمی رسید و كمیسیون نظرات دولت و مجلس و قوه قضائیه را گرفت تا مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست های كلی تصویب شد و زمان ابلاغ این مقررات به اوایل دولت آقای احمدی نژاد منجر شد. پس نظارت این موارد به عهده رهبری است كه به مجمع تفویض شده است. اما این نظارت در همه موارد استصوابی نیست. یعنی مثلا مجمع نمی رود به یك دستگاه دولتی بگوید فلان برنامه را اجرا نكن چون مغایر سیاست های اصل۴۴ است. بلكه نظارت مجمع صرفا در تدوین برنامه های پنج ساله و اصلاحیه آنها است و اگر دولت و مجلس به سیاست ها توجه نكردند، شورای نگهبان باید نظر مجمع را اعمال كند. مثلا در بودجه اگر كاهش ۲۰درصدی بند الف سیاست های اصل ۴۴ رعایت نشد و یا كاهش ۱۰درصدی وابستگی دولت به بودجه (طبق قانون برنامه) رعایت نشد، مجمع به دولت مشاوره می دهد و در صورت عدم اعمال مشاوره ها، به مقام معظم رهبری گزارش می دهد.

● آیا تا به حال در زمینه سیاست های اصل ۴۴ و یا سیاست های كلی دیگر سئوال یا مشاوره ای به دولت داده اید؟ اگر مشورتی داده اید، نتیجه اش چه بوده است؟

▪ زمانی كه بودجه ۸۵ به مجلس رفت در مركز تحقیقات استراتژیك مجمع، همایشی نیز برگزار كردیم و با هیات رئیسه كمیسیون تلفیق جلسه ای داشتیم كه البته همگی غیررسمی بود و به مصوبه رسمی مجمع تبدیل نشد و یا در حاشیه سیاست های اصل،۴۴ سهام عدالت از سوی دولت مطرح شد كه كمیسیون اقتصاد كلان در این زمینه سؤالاتی از دولت پرسید.

●اجرای سیاست های اصل۴۴ مستلزم بخش خصوصی قوی است اما بخش خصوصی ما قوی نیست و همه ساله صدها واحد خصوصی در كشور ورشكست می شوند كه همین می تواند نشان دهنده ناكارآمدی بخش خصوصی نیز باشد؟ چه جوابی به این شبهه دارید؟ میزان آمادگی بخش خصوصی چقدر است؟ مهم ترین دلایل شركت بخش خصوصی چقدر است؟ آیا فكر نمی كنید ناآمادگی بخش خصوصی ممكن است به استهلاك اقتصادی بینجامد؟

▪ یقینا سیاست های اصل۴۴ یك انقلاب وتحول بزرگ در اقتصاد كشور ما است و در این اتفاق نظر است كه بیش از ۷۰درصد تولید ناخالص داخلی ما دولتی است و لزوما دولت باید از جایگاه بنگاه دار بزرگ به سیاستگذار و ناظر و هادی تبدیل شود كه این كار مستلزم مقدمات عدیده ای است و برای اجرای سیاست های اصل۴۴ نباید اقدامات شتاب زده صورت پذیرد. در همین ابلاغیه های مقام معظم رهبری یكی از بندهایی كه برای همه قوا تكلیف ایجاد می كند اصلاح برخی از قوانین موجود و تدوین قوانین جدید است كه راه را برای تقویت بخش خصوصی فراهم می كند. باید قانون ضد انحصار تدوین شده و قوانین كار، مالیات، تجارت و تامین اجتماعی اصلاح شوند و نظام بانكی كشور تقویت شود. پس اجرای خصوصی سازی نیازمند یك سری بسترسازی قانونی است. خصوصی سازی و واگذاری نیازمند قانون است كه وزارت اقتصاد در حال تدوین لایحه خصوصی سازی است. باید نهادهای تامین مالی داشت تا توان سرمایه گذاری بخش خصوصی تقویت شود و باید بازارهای سرمایه را افزایش داد اما الان عمده سرمایه گذاری بانك ها در بخش دولتی انجام می گیرد. توسعه و گسترش نهادهای مشاوره به بخش خصوصی مثلا برای خرید و فروش سهام و همچنین نهادهایی كه بتوانند از فناوری های جدید پشتیبانی كنند نیز ضروری است. تغییر بینش، خودش كار فرهنگی و عمیق بسیار بزرگی است و عمده وزرای ما تعبیرشان این است كه اقتدارشان به بیشتر بودن بنگاه های زیردستشان است و نه سیاستگزاری. وقتی دولت خودش در بنگاه داری دخالت داشته باشد، تلاش می كند طوری سیاستگزاری كند كه به نفع بنگاه های خودش باشد و بهره وری پایین آنها را پوشش دهد. یعنی الان دولت مسابقه دهنده ای با بخش خصوصی است كه داور هم خودش است. توسعه بخش خصوصی در ابتدا نیازمند یك كار رسانه ای و آماده ساختن افكار عمومی است.

حسین لطفی