SWOT نظام بودجه ریزی در ایران

نقطه شروع اصلاح نظام بودجه ریزی در قوه مقننه

آن‌چه در پی می‌آید مقاله پژوهشی در مورد "اصلاح نظام بودجه‌ریزی در قوه مقننه" است که به الزامات اصلاح ساختار نظام بودجه‌ریزی در بلندمدت و برخی توصیه‌های کوتاه‌مدت می‌پردازد. سرویس مسائل راهبردی ایران به دنبال بررسی سیاست‌ها و روش شناسی نظام بودجه ریزی در ایران ، به منظور تسهیل دسترسی خبرنگاران سیاستی و سیاست پژوهان اقتصادی، متن کامل این مقاله را که حاصل پژوهشی با همین نام در دفتر مطالعات برنامه و بودجه مرکز پژوهش‌های مجلس است، منتشر می‌کند.

● مقدمه:

قریب به اتفاق دست اندرکاران بر این باورند که بودجه ریزی در ایران، به رغم حدود یک قرن پیشینه اجرایی با مسائل و مشکلات متعددی روبه روست، پاره‌ای از این مشکلات ناشی از شرایط و احوال اقتصادی و اجتماعی کنونی است، اما برخی دیگر که دارای اهمیت بسیار بیشتری نیز هست، ریشه در ساختار اداری و مالی کشور دارد. مسائل و تنگناهای مزبور بر محتوای اطلاعاتی بودجه تاثیر گذاشته و باعث فقدان شفافیت در تصمیم‌های مالی و در نتیجه بروز آسیب‌هایی در انجام وظایف حوزه قانونگذاری شده است. حل مشکلات مزبور در گروه نگاه جامع بلند مدت به مسائل بودجه‌ریزی است. در این گزارش ابتدا الزامات اصلاح ساختاری نظام بودجه‌ریزی در بلند مدت مورد بررسی قرار می‌گیرد و سپس برخی توصیه‌های کوتاه مدت ارائه می‌شود.

● الزامات اصلاح ساختار نظام بودجه‌ریزی در بلند مدت

بنا به تعریف، ماده یک قانون محاسبات عمومی، بودجه‌ کل کشور برنامه‌ی مالی یک ساله دولت است که درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار را پیش‌بینی می‌کند و هزینه‌های انجام عملیاتی را که منجر به تحقق سیاست‌ها و هدف‌های قانونی می‌شود، برآورد می‌کند. این تعریف، بودجه کل کشور را شامل بودجه‌ی عمومی دولت، بودجه شرکت‌ها و بانک‌های دولتی و بودجه‌ی سایر موسسه‌های مربوط می‌شناسد، اما ارتباط عملیات اجرایی دولت را با سیاست‌ها و هدف‌های قانونی در حوزه عمل هر یک از این بودجه‌های سه گانه به طور مشخص و مستقیم معلوم نمی‌دارد، بلکه موضوع را بر پذیرش پیشاپیش این مفهوم استوار می‌داند که کارکردها و عملیات اجرایی هر یک از این سه قسمت، خود به خود همان تعقیب سیاست‌ها و هدف‌های قانونی است. در این مفهوم، داوم تشکیلاتی دولت و عملکرد جاری آن به منزله انجام عملیاتی است که منجر به تحقق سیاست‌ها و هدف‌های قانونی می‌شود و از این رو، اختصاص و واگذاری اعتبار به دستگاه‌های اجرایی به معنای اطمینان از انجام فعالیت‌هایی است که هدف‌های قانونی را تامین می‌کند بدون آنکه همزمان، معیار یا قیمت تمام شده‌ای برای ارزیابی و سنجش امور اجرایی تعیین شده باشد! علاوه بر این، در تعریف قانون محاسبات عمومی آثار بودجه‌ای ساختار حاکمیت سیاسی، حدود ماموریت‌ها و قلمرو اجرایی دولت و ماهیت منابع موجود مورد نظر نیست؛ و بودجه ریزی به عملیات لازم برای تنظیم و تصویب سندی تحت اصول و شیوه های مرسوم اداری محدود شده است.

اما در واقع، جریان بودجه‌ریزی متضمن حرکتی فراتر ازگردآوری اطلاعات و اعتبارات مربوط به عملیات دولت در سندی مصوب است و فرآیند بررسی و تحلیل کارکردهای مدیریت بخش عمومی، گزینش منابع و انجام هزینه‌ها را نیز در خود دارد. از این دیدگاه، فرآیندهای بودجه‌ای به صورت نظام‌های اطلاعات مالی و عملیاتی دولت در می‌آید و همچون هرمی از مسئولیت‌ها و اختیارات، اطلاعات لازم را برای شناخت ماموریت‌ها و فعالیت‌های دستگاه‌های اجرایی در بعد وصول درآمدها و انجام هزینه‌های مصوبه و نیز چارچوب‌های قانونی نظارت بر عملیات اجرایی برای ارزیابی نتایج حاصل از فعالیت‌های مزبور ارائه می‌کند . به این ترتیب، سیاست‌گذاران و مدیران بخش عمومی در جریان مستمر دستاوردهای عملیاتی قرار می‌گیرند. تکیه بر ویژگی‌های اطلاعاتی بودجه، مدیران سازمان‌های اجرایی و کارشناسان مربوط را قادر می‌سازد که با تحلیل اقتصادی ـ اجتماعی، حدود موفقیت‌ها یا تردیدهای مربوط به غلبه دولت بر آن‌ها را ارزیابی کنند. در این تعریف، بودجه و بودجه ریزی موضوع طراحی و مدیریت نظام اطلاعاتی پویا و مستمری از فعالیت‌های بخش عمومی قرار می‌گیرد که در درون آن (هرم اطلاعاتی) تصمیم‌های اتخاذ شده از راس به سوی جریان‌های اجرایی (قاعده هرم) و اطلاعات مربوط به فعالیت‌های خاتمه یافته از قاعده به سمت راس هرم (برای ارزیابی و اطلاع تصمیم‌ها) در رفت و برگشت است. بازسازی مفاهیم بودجه و بودجه ریزی در الگوی نظام‌های اطلاعاتی، چارچوب و ماموریت سند (قانون) بودجه را منحصر به بازتاب اطلاعات مربوط به مقطعی از هرم اطلاعاتی مزبور می‌کند که قوای اجرایی و قانون‌گذاری بر سر آن به تفاهم رسیده باشند، پذیرش این دیدگاه چند نتیجه مهم دارد:

۱) اول آنکه، تاکید بر تفکیک مفاهیم مربوط به نظام بودجه ریزی و سند (قانون) بودجه از پیامدهای مهم پذیرش تعریف اخیر است. در حقیقت، برای این که بین تعریف اول (بودجه به مثابه یک سند) و تعریف دوم (بودجه به مثابه نظام اطلاعاتی) ارتباط برقرار کنیم، می‌توانیم مقطعی از هرم را در نظر بگیریم که در آن مقطع بین قوه مقننه و قوه مجریه تفاهم حاصل شده باشد. این مقطع همان سند بودجه است.

سند بودجه، مرز دخالت قوه مقننه را مشخص می‌کند. اطلاعات محصور در فاصله مقطع «سند بودجه» و قاعده هرم در اختیار دولت است و اطلاعات مندرج در فوق مقطع، اطلاعاتی است که دولت (قوه مجریه) موظف است که آن را به اطلاع مجلس برساند. به همین دلیل در طراحی سند بودجه باید اطلاعاتی را انتخاب کنیم که مخصوص مقطع مورد نظر باشد، ضمن آن که اصل «صلاحیت تصمیم گیری» و اصل «شناسایی عملیات انجام شده» مراعات شود. متاسفانه نه بودجه نویسان می‌دانند باید چه اطلاعاتی را در سند بودجه بگنجانند و چه اطلاعاتی را نگنجانند و نه قوه مققنه حد دخالت خود را می‌داند. اگر در سنوات مختلف بودجه حد دخالت قوه مقننه متغیر و متفاوت باشد ارتباط بین سندهای بودجه‌ای قطع خواهد شد.

۲) نکته دوم آن که، تعداد زیادی از تصمیمات اتخاذ شده در هر بودجه پیامد اطلاع از نتایج اجرایی و عملیاتی تصمیمات بودجه‌ای قبلی است. به عبارتی، تعداد زیادی از تصمیمات یک هرم «از پیش گرفته شده» است و فقط می‌توان آن را اصلاح کرد. به دیگر سخن دو نوع اطلاعات در هرم وجود دارد:

۱) اطلاعات ناشی از تصمیم‌گیری‌های قبلی که تداوم عملیاتی دارد؛

۲) اطلاعات مربوط به تصمیم‌گیری‌های جدید؛

در حالت نخست، قوه مقننه و قوه مجریه فقط می‌توانند مسیر را تصحیح کنند و در حالت دوم قوای مزبور می‌توانند به طور کلی تصمیم گیری کنند (رد، پذیرش، اصلاح). در نظامات بودجه‌ای پیشرفته این دو نوع اطلاعات دقیقا از یکدیگر تفکیک شده‌اند. تفکیک این دو نوع اطلاعات از بار کاری مجلس به هنگام رسیدگی به لایحه بودجه خواهد کاست.

۳) نکته سوم آن که، فن‌آوری اطلاعاتی هرم بودجه دو وجه سخت‌افزاری و نرم افزاری دارد. ما در بخش سخت افزاری با بقیه دنیا مشترکاتی داریم (کم و بیش همه لوایج بودجه در همه جای دنیا شباهت‌هایی دارند) اما در بخش نرم افزاری، اطلاعاتی وجود دارد که خاص هر کشور است، از جمله اطلاعات حقوقی، اطلاعات مدیریتی، اطلاعات اقتصادی، اطلاعات مالی و اطلاعات تشکیلاتی که الزاما به بقیه دنیا شبیه نیست. به همین دلیل هر کشوری نرم افزارهای خاص خودش را برای طراحی لایحه بودجه دارد. این نکته ظریف کلا در تنظیم لایحه بودجه ایران نادیده انگاشته شده است (مشکل مشابهی عینا در مورد لوایح برنامه توسعه وجود دارد). در قوانین برنامه و بودجه‌ ما صرفا به سخت افزارها پرداخته شده است و به همین دلیل از سال ۱۳۵۲ بین سازمان برنامه وقت و وزارت امور اقتصادی و دارایی مسائل حل نشده‌ای وجود دارد که حل نشدن آن و بی توجهی به جنبه‌های نرم افزاری بودجه باعث شده که لوایح و قوانین بودجه مالامال از اطلاعات غلط باشد. خلاصه آنکه براساس تعریف دوم، بودجه یک نظام تصمیم گیری است و بودجه به عنوان سند (تعریف اول) مقطعی خاص از این نظام است. به همین دلیل هر چیزی نمی‌تواند سند باشد، بلکه سند حالت خاصی از این فرآیند است که لازم است حاوی اطلاعات خاص خودش باشد (نه همه اطلاعات مستتر مندرج در هرم) . با توجه به مقطع سند و توجه به دو اصل « صلاحیت تصمیم‌گیری» و « اطلاع از عملیات اجرایی» می‌توان حدود و ثغور وظیفه تصمیم‌گیری و نظارتی قوه مقننه و وظیفه اجرایی قوه مجریه را مشخص کرد.

با توجه به مراتب فوق به نظر می‌رسد که قبل از هر چیز لازم است تا با تعیین حقوق و اختیارات قوه مقننه در بودجه روشن نمود که قوه مقننه در بودجه تا کجا حق مداخله دارد و قوه مجریه چه اطلاعاتی را باید در اختیار قوه مقننه قرار دهد. بدون تعیین حوزه مسئولیت‌ها، تعارضات بدون نتیجه‌ای بین نمایندگان قوه مقننه و مدیران قوه مجریه بروز خواهد کرد و انجام اصلاحات واقعی امکان پذیر نمی‌باشد.

● برخی توصیه‌های کوتاه مدت

۱) برنامه سالانه مطابق با تعریف بند ۴ ماده ۱ ، قانون برنامه و بودجه تنظیم و به همراه بودجه به مجلس شورای اسلامی تقدیم شود.

▪ توضیح: بند ۴- ماده ۱ قانون برنامه و بودجه : منظور برنامه عملیات اجرایی دولت است که سالانه تنظیم و همراه بودجه کل کشور تقدیم مجلس شورای اسلامی می‌گردد و ضمن آن در قالب هدف‌ها و سیاست‌های مندرج در برنامه عمرانی پنج‌ساله، هدف‌های مشخص و عملیات اجرایی سالانه هر دستگاه اجرایی با اعتبار مربوط به تعیین می‌شود.

۲) رسیدگی و تصویب بودجه طبق قانون اساسی بر عهده مجلس شورای اسلامی است و بنابراین هر گونه اجازه‌ای که حقوق مقننه را در این ارتباط مخدوش سازد، مورد پذیرش نیست. از طرف دیگر وجود انعطاف در بودجه، اجرای آن را امکانپذیر ساخته و در عمل می‌تواند کارایی عملکرد بودجه را بهبود بخشد. جهت ایجاد نظم و انضباط مالی دولت، اختیارات محدودی برای جابه‌جایی اعتبارات داده می‌شود. بنابراین لازم است کلیه دستگاه‌های اجرایی اعتبارات مورد نیاز طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه ای و اعتبارات هزینه‌ای خود را با دقت بیشتری محاسبه نمایند.

▪ توضیح: به دلیل گوناگون از جمله عدم توجیه اقتصادی و فنی طرح‌های عمرانی، ضعف دستگاه‌های اجرایی در برنامه‌ریزی‌های لازم جهت اجرای طرح‌های مزبور و ... برآورد اعتبارات مورد نیاز سالانه طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌های (طرح‌های عمرانی) به دقت صورت نمی‌گیرد و بر پایه و اساس بررسی‌های کارشناسی تعیین نمی‌شود. به همین دلیل در سنوات اخیر (سال‌های ۸۲ و ۸۳) طبق بند الف تبصره یک قانون بودجه اعتبارات طرح‌های عمرانی تا ۵۰ درصد قابل تغییر است. حتی در مورد طرح های مهم (که در پیوست شماره یک قانون بودجه مشخص شده‌اند) یا طرح‌هایی که سال خاتمه آن‌ها سال بودجه‌ای یا سال بعد از سال بودجه‌ای است، محدودیتی وجود نداشته و اعتبارات آن‌ها به هر میزان قابل افزایش است. علاوه بر این موارد اختیارات دیگری در رابطه با اجازه جابه‌جایی اعتبارات هزینه‌ای بین دستگاه‌های اجرایی (به میزان ۵%) جابه‌جایی اعتبارات ردیف‌های متفرقه و ... نیز داده شده است. وجود چنین اختیاراتی در عمل به معنای نامعین بودن کلیه ارقام بودجه‌ای است و در حقیقت مجلس شورای اسلامی هیچ عددی را تصویب نمی‌کند.

۳) شکل حقوقی کلیه دستگاه‌هایی که در جدول قانون بودجه برای آن‌ها اعتبار منظور شده است با تعاریف مذکور در موارد (۲)، (۳)، (۴) و (۵) قانون محاسبات عمومی کشور منطبق گردد.

▪ توضیح:

ماده ۲- وزارتخانه واحد سازمانی مشخصی است که به موجب قانون به این عنوان شناخته شده و یا بشود.

ماده ۳- موسسه دولتی واحد سازمانی مشخص است که به موجب قانونی ایجاد و زیرنظر یکی از قوای سه گانه اداره می‌شود و عنوان وزارتخانه ندارد.

تبصره ـ نهاد ریاست جمهوری که زیرنظر ریاست جمهوری اداره می‌گردد، از نظر این قانون موسسه دولتی شناخته می‌شود.

ماده ۴- شرکت دولتی واحد سازمانی مشخصی است که با اجازه قانون به صورت شرکت ایجاد شود و یا به حکم قانون و یا دادگاه صالح ملی شده و یا مصادره شده و به عنوان شرکت دولتی شناخته شده باشد و بیش از ۵۰درصد سرمایه آن متعلق به دولت باشد. هر شرکت تجاری که از طریق سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی ایجاد شود، مادام که بیش از ۵۰درصد سهام آن متعلق به شرکت‌های دولتی است، شرکت دولتی تلقی می‌شود.

ماده ۵- موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی از نظر این قانون واحدهای سازمانی مشخصی هستند که با اجازه قانون به منظور انجام وظایف و خدماتی که جنبه عمومی دارد، تشکیل شده و یا می‌شود.

تبصره ـ فهرست این قبیل موسسات و نهادها باتوجه به قوانین و مقررات مربوط از طرف دولت پیشنهاد و به تصویب مجلس شورای اسلامی خواهد رسید.

۴) طبقه بندی اقلام بودجه‌ای به طور کامل متناسب با نظام طبقه‌بندی آمارهای مالی دولت (GFS) صورت گیرد. در صورت عدم امکان رعایت برخی موازین وضع شده توسط استاندارد مزبور صورت مغایرات و دلایل آن ارائه شود.

توضیح : نظام آمارهای مالی دولت(۱) (GFS) دستورالعملی است که از طرف صندوق بین‌المللی پول جهت یکسان سازی آمارهای مالی دولت‌ها تدارک دیده شده است. طبقه‌بندی آمارهای مالی دولت طبق دستورالعمل صندوق بین‌المللی پول، علاوه بر این که سبب شفاف ساختن بودجه کشورها می‌شود، امکان مقایسه تطبیقی وضعیت مالی کشورهای مختلف را نیز فراهم می‌کند. مفاهیم، طبقه‌بندی‌ها و تعاریف پایه‌ای مورد استفاده در این دستورالعمل، صرفنظر از شرایط کاربرد آن، به اصول اقتصادی و استدلال‌هایی بستگی دارد که از نظر جهانی معتبر است. بنابراین، نظام آمارهای مالی دولت (GFS) برای اقتصاد کلیه کشورها صرفنظر از ساختار نهادی یا قانونی دولت آن کشور، تجربه عملی تکوین نظام آماری، نظام حسابداری مالی دولت یا میزان مالکیت عمومی دستگاه‌های مستقل سودآور قابل کاربرد است. تفاوت قابل ملاحظه کشورها از نظر ساختار دولتی و اقتصادی، به این معنی است که قسمت‌های مختلف دستورالعمل مذکور برای تمام کشورها به یک اندازه مناسب نخواهد بود. پس از صدور حکم قانونی در تبصره ۴۸ قانون بودجه ۱۳۸۰ مبنی بر اصلاح ساختار نظام بودجه‌ریزی کشور توسط سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی وقت، این سازمان نحوه طبقه‌بندی اقلام بودجه‌ای در لایحه بودجه ۱۳۸۱ را بر مبنای نظام طبقه‌بندی آمارهای مالی دولت تغییر داد.

به رغم گذشت سه سال از اجرای طبقه بندی مزبور، وجود اشکالاتی از قبیل موارد ذیل موجب عدم دستیابی به اهداف تعیین شده از تغییر طبقه بندی شده است:

▪ درج اقلام غیر مرتبط در سر فصل‌ها (اعتبارات کمک‌های فنی اعتباری، طرح‌های اشتغال‌زا و طرح های تجهیزاتی و تعمیراتی در تملک دارایی‌های سرمایه ای)؛

▪ وجود حجم قابل ملاحظه‌ای از بودجه‌ عمومی در ردیف‌های متفرقه بدون مشخص بودن نحوه طبقه‌بندی اقتصادی آن‌ها؛

▪ عدم رعایت تفکیک کدهای طبقه‌بندی در سطوح ۲، ۳، ۴ و ۵ رقمی و تداخل در سطوح مختلف طبقه‌بندی و در نتیجه عدم شفافیت آمارهای مالی و غیرقابل مقایسه بودن وضعیت مالی کشور با سایر کشورها،

۵) ارائه گزارش‌های تفضیلی برای توجیه فصول و برنامه‌های جدید که ذیل فصول مختلف ایجاد می‌شوند با ذکر مستندات قانونی بر عهده گرفتن اجرای برنامه‌ها توسط دستگاه‌های مجری و مشخص نمودن محدوده‌های هزینه‌ای و عملیاتی آن ضروری است.

توضیح: فقدان تعریف‌های مشخص و قطعی از فصول و محتوی عملیاتی و برنامه‌های مربوط به آن‌ها یکی از مشکلات طبقه‌بندی‌های بودجه‌ای در کشور محسوب می‌شود. به همین دلیل اصلاحات انجام شده از نظم معینی تبعیت نکرده و بیشتر به اقتضای حل و فصل مسائل پیش‌رو و گاه تغییر مسئولان و تبعیت از دیدگاه های آنان صورت گرفته است. ضابطه پیشنهادی به دنبال رفع کامل این معضل نیست بلکه با هدف توقف روند مزبور و مشخص نمودن محدوده‌های هزینه‌های و عملیاتی فصول و برنامه‌های جدیدی است که احتمالا دولت در قالب لایحه بودجه ۱۳۸۴ به مجلس شورای اسلامی پیشنهاد خواهد کرد.

۶) از درج تبصره‌های با ویژگی‌های ذیل خودداری شود:

ـ دارای حکم مشابه در قوانین موضوعه کشور باشند،

ـ ماهیت دائمی دارند،

ـ به نحوی قوانین دائمی کشور را اصلاح می‌کنند،

ـ ارقام آن ها با ماده واحده بودجه کل کشور ارتباطی ندارد،

ـ مسئولیت محاسباتی را مخدوش و نظارت بر بودجه‌ را مشکل می‌سازند،

ـ هزینه‌ از محل درآمدهای اختصاصی جدیدی ایجاد می‌نمایند،

ـ با بودجه کل کشور ارتباط ندارد (غیر بودجه‌ای هستند).

▪ توضیح : همه ساله در قالب لوایح بودجه پیشنهادی، احکام گوناگونی طی ماده واحده و تبصره‌های مربوط به آن به تصویب می‌رسد. با توجه به سهولت پیشنهاد و کوتاه‌ بودن مراحل تصویب این احکام و نیز اعتبار حقوقی سالانه آن‌ها تمایل به رفع مشکلات قانونی دستگاه‌های اجرایی در حاشیه تصویب بودجه و اخذ مجوز از مجلس شورای اسلامی از این طریق رو به فزونی است.

مروری بر تعداد احکام مصوب در تبصره‌ها و آئین نامه‌های مرتبط با آن‌ها نشان می‌دهد که در سال ۱۳۲۹ تعداد ۲۸۹ حکم و در سال ۱۳۷۸ تعداد ۸۱۸ حکم به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است. بدیهی است که تصویب متوسط ۶۵۰ حکم سالانه در مدت زمان کوتاهی رسیدگی به بودجه و جلسه‌های فشرده (با در نظر گرفته احکام تکراری) مانع از جامع‌نگری و سبب بروز ابهام‌ها و مشکلاتی در اجرای بودجه خواهد شد. نظر به این که براساس مفاد آیین نامه داخلی مجلس، پیشنهاد هر یک از نمایندگان قابلیت طرح در جلسه‌ علنی و احتمال تصویب دارد، قانونگذاری از طریق تبصره‌های بودجه می‌تواند فارغ از محدودیت‌های کارشناسی و تشخیص ضرورت صورت پذیرد. به عنوان نمونه، تصویب پرداخت ۱۵ روز پاداش به بازنشستگان دولت بدون توجه به تامین اعتبار مورد نیاز در سال ۱۳۸۷ و در نتیجه، عدم امکان اجرای به موقع آن والزام به تامین بقیه اعتبار در اصلاحیه بودجه سال مذکور و متعاقب آن، صدور احکام دیوان عدالت اداری در این زمینه را می‌توان مورد توجه قرار دارد. مجلس شورای اسلامی با روش خاصی ( مبنا قراردادن پیشنهاد کمیسیون تلفیق و تقدم احکام درآمدی بر احکام هزینه‌ای ) مفاد احکام تبصره‌ها را علاوه بر کمیسیون‌های تخصصی و کمیسیون تلفیق، در جلسه علنی بررسی و تصویب می‌کنند. متاسفانه قانونگذاری از طریق تبصره های بودجه آنچنان مورد پذیرش قرار گرفته که بررسی و تصویب تبصره‌ها جایگزین بررسی و تصویب اصل بودجه شده و فقط آن تعداد از ردیف‌های درآمدی و هزینه‌ای در صحن مجلس به تصویب می‌رسد که به نحوی در تبصره‌ها منظور یا مورد اشاره قرار گرفته باشد.

۷) باتوجه به اینکه فرض بر این است که اعتبارات برآورد شده برای هر یک از دستگاه‌های اجرایی و طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای بر اساس محاسبات کارشناسی صورت گرفته است، لذا اختصاص هر مقدابر از اعتبارات مزبور ( از سر جمع اعتبارات ) برای انجام فعالیت‌های خاص غیر مجاز باشد.

▪ توضیح : در سنوات اخیر در احکام تبصره‌های بودجه‌ اجازه داده می‌شود که برخی دستگاه‌های اجرایی از سر جمع اعتبارات طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای مقادیر معینی را برداشت و صرف هزینه‌های خود نمایند. به عنوان مثال به سازمان مجری ساختمان‌ها و تاسیسات دولتی و عمومی اجازه داده می‌شود که ۲،۵درصد از عملکرد تخصیص اعتبار هر یک از طرح‌های عمرانی را به عنوان درآمد حاصل از خدمات مدیریت منظور نماید و یا به بنیاد مسکن اجازه داده می‌شود تا ۴ درصد از عملکرد تخصیص اعتبارات را در قالب هزینه‌های پرسنلی، اداری و سرمایه‌ای به مصرف برساند. این روش علاوه بر مشکلات ناشی از ایجاد اغتشاش در مسئولیت‌های محاسباتی و دشوار نمودن امر نظارت موجب می‌شود تا در نهایت تفکیک اقلام هزینه‌ای و تملکی امکان پذیر نباشد.

۸) جدولی حاوی کلیه‌ی بدهی‌های دولت و دستگاه‌های اجرایی (داخلی و خارجی) به تفکیک نوع بدهی و ماهیت طلبکار و جدول زمانی بازپرداخت به همراه بودجه ارائه شود.

▪ توضیح: این ضابطه با هدف مشخص نمودن میزان تعهدات سنواتی آتی دولت ( شامل تعهدات وزارتخانه‌ها، بانک‌ها، شرکت‌های دولتی و سایر دستگاه‌ها) پیشنهاد شده است و شامل تعهدات ناشی از فروش اوراق مشارکت، بدهی به سیستم بانکی و تعهدات مربوط به بیع متقابل کلیه اقسام دیگر بدهی می‌باشد.

۹) اعتبارات متفرقه (تملکی و هزینه‌ای) به جز موارد ضروری ( با ارائه سندی حاوی ذکر دلایل) به سقف اعتبارات برنامه‌ای هر یک از دستگاههای اجرایی اضافه شود.

۱۰) اعتبارات مورد نیاز برای پرداخت سود اوراق مشارکت که در هر سال به فروش می‌رسند در بودجه همان سال پیش بینی شود.

▪ توضیح: با توجه به روال موجود فروش اوراق مشارکت در کشور ( که طبق آن معمولا از زمان فروش اوراق تا زمان پرداخت اولین سود به خریداران سه ماه فاصله است) اعتبارات مورد نیاز برای پرداخت وجوه مزبور باید در سال بودجه‌ای پیش بینی شود. در حالی‌که در حال حاضر تعهدات ناشی از فروش اوراق مشارکت عملا به سال بعد منتقل می‌شود به همین جهت نیز اکثر دستگاه‌هایی که مجری فروش اوراق مشارکت هستند در سه ماهه‌ی آخر سال اقدام به فروش اوراق می‌نمایند که دشواریهایی را در امر فروش اوراق و نگهداری حساب‌ها ایجاد می‌نماید.

پاورقی:

(۱)- Government Finance Statistics

منابع و مآخذ تهیه گزارش:

۱- دفتر مطالعات برنامه و بودجه، بودجه‌ریزی در ایران (مسائل و چالش‌ها) ، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، ۱۳۸۱.

۲- Schiawo- Campo,s. & Tommasi, D. ۱۹۹۹, Managing Government Expenditure; Asian Development Bank.