تحلیلی براصل سلسله مراتب اداری درحقوق اداری ایران

این پژوهش, به بررسی وتحلیل وضعیت فعلی سلسله مراتب اداری در جمهوری اسلامی ایران و صلاحیت و حدود اختیارات هر مقام می پردازد

● چکیده

این پژوهش،به بررسی وضعیت فعلی سلسله مراتب اداری در جمهوری اسلامی ایران و صلاحیت و حدود اختیارات هر مقام می‌پردازد. از نظر عرف اداری و تشکیلاتی و کاربرد عملی آن باید گفت که اصل سلسله مراتب اداری Administrative hierarchy) )را با کمک اصل اطاعت از اوامر مافوق در داخل اداره و اطاعت از قوانین باید تفسیر نمود . نیاز هر سازمان یا جامعه ای به سلسله مراتب اداری از مهمترین شاخص های یک مجموعه سازمانی می باشد. بر کلیه ی کارکنان و مدیران سازمان واجب است که سلسله مراتب سازمانی را در هرشرایط رعایت نمایند .چرا که اگر حتی در یک جامعه کوچک، فردی به عنوان مدیر یا رهبر انتخاب نشود ، آن جامعه از سه جهت دچار مشکل خواهد شد:

۱- جامعه مذکور دچار چالش می شود.

۲- افراد جامعه دچار سردرگمی می گردد.

۳- سازمان یا جامعه از اهداف اصلی دور شده و به طرف کارهای حاشیه ای کشیده می شود.

نیاز هر سازمان یا جامعه ای به مدیر یا رهبر وسلسله مراتب اداری از مهمترین شاخص های یک مجموعه سازمان می باشد. بحث سلسله مراتب اداری و اطاعت از اوامر مافوق دراند یشه وفکر دانشمندان جدید سازمان و مدیریت بیشتر بر اصول روانشناسی مبتنی است و اختیارات قانونی یک مدیر به تنهایی تحقق هدفهای عالیه سازمان را تعیین نمی کند . بلکه همکاری و همفکری بین مدیر وکارمند اساس پیشرفت امور سازمان به شمار می رود .دستورها اعم از دستورهای کلی به صورت بخشنامه یا دستورهای انفرادی باید کتبی وجامع باشد تا هر کارمندی وظایف خود را به طور صریح بداند و فرصتی برای تغییر و تفسیر نگذارند.

● سلسله مراتب اداری دیدگاه حقوقدانان ودانشمندان علوم اداری

هانری فایول اعتقاد داشت که سلسله مراتب باید آموخته شود. او در مورد ارتقاء کیفیت این اصل بسیار علاقه‌مند بود و ”اصولی“ را برای هدایت اعمال مدیریتی وسلسله مراتب طراحی کرد. هنوز هم، تعدادی از آنها بخشی از اصول مدیریت به شمار می‌روند. این اصول عبارتند از: اصل سلسله مراتب (یعنی خط ارتباطی روشن و ممتد از بالا تا پایین سازمان)، اصل وحدت فرماندهی (هر شخصی فقط باید از یک نفر دستور بگیرد) و اصل وحدت جهت (یک نفر باید مسؤول تمام فعالیت‌هایی باشد که هدف عملکردی یکسان دارند). وی فعالیتهای اداری وسلسله مراتب اداری را از مدیریت که شامل پیش بینی و طرح‌ریزی، سازماندهی، صدور دستور، ایجاد هماهنگی و نظارت در کلیه‌ی امور ششگانه‌ی فوق است مجزا می‌دانست.علی رغم ارائه اصول عام، فایول معتقد بود که ممکن است یک سازمان، حالات متعددی داشته باشد و حالت خاصی که یک سازمان پیدا می‌کند، بستگی به زمینه، وضع فعالیت و کیفیت کارکنان آن در هر لحظه‌ی خاص دارد. بنابراین بحث در مورد مسائلی مانند تمرکز یا عدم تمرکز بستگی به آن دارد که بدانیم برای هر سازمان بخصوص حد مطلوب تمرکز چیست.

ماکس وبر، دانشمند آلمانی اواخر قرن نوزدهم است که دیدگاههایش تأثیر شگرفی در زمینة مدیریت و جامعه شناسی سازمان‌ها برجای گذاشت. وبر تحلیلهای مفصل و پیچیده‌ای درباره عقلانیت در زمینه پدیده‌هایی چون دین، قانون، شهر و حتی موسیقی بدست داده است.در واقع، نظریاتش به نحوی عکس العملی بود در مقابل آنچه که وی در دوران خودش، نارسایی های عملکرد در سازمان‌ها می‌پنداشت. از میان همة موارد، او بیشتر به این مسئله توجه داشت که افراد در مشاغلی که منصوب شده بودند به علت قابلیت‌های آنها نبود، بلکه به لحاظ امتیازشان در جامعة آلمان بود. وی دیوانسالاری را نمونه عالی عقلانیت می‌دانست و در این حوزه دیوانی کردن در بخش وسیع تر در موردهای نهادهای سیاسی مطالعه می‌کند. او سه نوع نظام اقتدار را از هم متمایز می‌کند، اقتدار سنتی، فرهمندانه و عقلانی- حقوقی.اومعتقدبودکه تنها جهان نوین غربی می‌تواند یک نظام اقتدار عقلانی- حقوقی ( قانونی ) را بپروراند و تنها در همین جهان است که می‌توان رشد کامل دیوانسالاری نوین را یافت . در بقیه جهان نظام‌های اقتدار سنتی یا فرهمندانی از رشد نظام اقتدار عقلانی- حقوقی ودیوانسالاری نوین جلوگیری می‌کنند.منظور از رهبری فرهمندانه، جاذبه‌ها و کششهای شخصیتی یک فرد که مجموعه‌ای از جاذبه‌های گفتاری ، پنداری، کرداری است، که بر روحیه جمعی یک قوم اثر کرده و بر آنها مسلط است. این تسلط به شکل پذیرش دسته جمعی افراد و یا قبول مشروعیت اقتدار فرهمندانه یک رهبر خواهد بود. اما در دوران اقتدار سنتی. رشد سه دوره خردتر در این نوع اقتدار وجود دارد؛ اقتدار پدر سالاری، اقتدار خاندانی و اقتدار سلطانی؛ در پدر سالاری، که اولین و ابتدایی‌ترین مرحله تکامل واقعی جامعه است، اقتدار بر حسب پذیرش قداست ارزشها و هنجارهای گذشتگان مدنظر می‌باشد. و در اقتدار خاندانی (terminal Authority) نسبت به اقتدار پدر سالاری حدود قلمرو بارزتر و گسترده‌تر است و سازمان اجتماعی پیچیده‌تری به وجود می‌آید و اقتدار حالت سازمان پیدا می‌کند. و نسبت به دوره قبل ( پدر سالاری) دوره اقتدار خاندانی دارای سازمان اداری و سیاسی می‌باشد. و تقسیم کار نیز در این حوزه‌ها دیده می‌باشد. در دوره اقتدار سلطانی نیز که مترادف با مفهوم امپراطوری می‌باشد که امور بر اساس قوانین انجام می‌گیرد و می‌توان نمونه‌های بروکراسی و دیوانسالاری وسلسله مراتب اداری را در آن مشاهده کرد و نسبت به دوره های قبل سازمان یافته‌تر می‌باشد. سازمانهای بوروکراتیک به شدت تخصصی و عقلانی شکل گرفته و اداره می شوند. با پیچیده تر شدن جوامع مدرن، بوروکراسی ها نیز رشد می یابند. از ویژگی های ساختاری غالب در این جوامع هماهنگی بوروکراتیک رفتار کثیری از مردم است. در دولت ها و اقتصادهای مدرن به کمک چنین تدابیر سازمانی است که برنامه ریزی و هماهنگی وسیع ممکن می شود.

مـحور تفکر وبر، یک ساختار ویژه‌ای بود کـه او اعـتقاد داشـت بـا آن مـی‌توان مشکلات گفته شده را بر طرف و اصلاح نمود و آن چیزی نبود جز بوروکراسی .این ساختار ایده‌آل، منطقی و کارآمدی از یک سازمان است که بر پایة منطق، نظم و قدرت مشروع بنا شده است.

● ویژگی های بوروکراسی وبر شامل موارد زیر است:

۱-تقسیم مشخص کار: شغل‌ها به خوبی تعریف و تفسیر شده‌اند و کارکنان در اجرای آنها بسیار مهارت کسب کرده اند.

۲-سلسله مراتب روشن: اختیار و مسؤولیت به خوبی تعریف شده‌اند و متصدی هرپستی به متصدی پست بالاتر گزارش می دهد.

۳-قوانین و مقررات رسمی: دستورالعمل‌های مکتوب، رفتارها و تصمیمات شاغلین را هدایت می‌کند و سوابق مدون حفظ می شوند.

۴-غیر شخصی بودن: قوانین و مقررات بدون هیچگونه ارجحیت و تبعیضی به طور یـکسان در مورد همه بـه‌کار بـرده مـی‌شوند و هیـچ فـردی از ارجحـیت خـاصی برخوردار نیست.

۵- ارتقاء شغلی بر مبنای شایستگی: کارکنان بر مبنای استعداد، توانایی و قابلیت اجرایی‌شان انتخاب می‌شوند و ارتقاء می‌یابند و مدیران، کارکنان حرفه‌ای سازمان‌ها به شمار می آیند.

● بررسی اصل سلسله مراتب ادارای

اصل سلسله مراتب ادارای یک جاده دو طرفه است و لی ضعف و شدت آن را از پائین به بالا ویا از بالا به پائین از نظر خاص و ضمانت اجرایی یکسان برخوردار نمی باشد و اصلی است استثناء پذیر ؛ نه مطلق ولی استثنائات آن بسیار جزیی و نادرمی باشد . . اصل سلسله مراتب اداری سرچشمه مشروعیت خود را از حکم قانون می گیرد و عامل ایجاد نظم در اداره خواهد بود.آیا احکام و اوامر مافوق می بایست کتبی صادر شود یا به صورت شفاهی نیز امکانپذیر است؟ از نظر عرف اداری و تشکیلاتی و کاربرد عملی آن باید گفت که اصل سلسله مراتب اداری را با کمک اصل اطاعت از اوامر مافوق در داخل اداره و اطاعت از قوانین باید تفسیر نمود . هر چند از ظاهر قوانین می توان اینگونه استنباط کرد که احکام و اوامر مطلق است و اطلاق افاده عموم می کنند و باید بر آن شد که هم شامل احکام و اوامر کتبی و هم احکام و شفاهی است . لیکن برای استنباط صحیح از مفاد قانون باید عقل و منطق را به کمک طلبید ومفاد قانون را با ترازوی عقل سلیم و منطق سنجید. زیرا از نظر علم و عمل نمی توان از مفاد قوانین و مقررات اداری ؛ قواعد کلی و همه گیر منطبق با وقایع خارجی مختلف ترسیم نمود . بلکه باید آثار حاصله از امر و حکم نیز مورد توجه قرار گیرد . باید دید که هر حکم یا امری چه آثار و نتایجی از خود باقی خواهد گذشت و اثرات مادی و معنوی آن قبل از اجراء باید ارزیابی گردد. فرد تحت امر اثرات دستور یا حکم مافوق را حداقل مورد به مورد با موازین قوانین و مقررات سنجیده و در صورت عدم پیش بینی صریح در قوانین عقل و منطق خود را طلب کند و با احتیاط کامل قدم بر دارد .در زمانی که قوانین و مقررات صریح نمی باشند باید از اصول و قواعد کلی و عقل و منطق استعانت خواست .به این نحو که بین احکام و اوامر باید قائل به تفصیل شد . زیرا آنچه که از کلمه حکم یا احکام به ذهن متبادر می شود نوعی سند کتبی است و ضروری است که کتبی باشد اعم از اینکه ناظر بر انجام کار یا ترک کار در حدود امور ادرای باشد .ولی در مورد اوامر مهم و حساس و آثار و نتایجش را از اوامر غیر مهم دستور شفاهی نیز کفایت می کند ؛منتهی ارزیابی و تشخیص مهم از غیر مهم به عهده ماموران مادون خواهد بود.

دراینجایک سؤال کلی و اساسی مطرح می گردد ؛ آیا زیر دست موظف است اوامری را که از طرف مقام ما فوق صادر می شود ارزیابی نموده و قانونی و غیر قانونی بودن آنرا احراز کند؟ و فقط در صورت منطبق بودن با متون قانون به مورد اجراء گذارد ؟یا اینکه بالعکس صرف صدور دستور از طرف مقام صلاحیتدار کفایت می کند؟ در این خصوص صاحب نظران سه عقیده ابراز نموده اند : نظریه کور کور انه ؛ تطبیق آگاه و بینابین.

● نظریه کور کورانه

برای آنکه نظمی در کار باشد لازم است مامور مادون از مقام مافوق خود اطاعت نموده و دستورات او را به مورد اجراء گذارد زیرا اگر قرار باشد هر ماموری به نحوی قانونی را تغییر و تفسیر کند و بنا به میل و تشخیص خود در مورد اجرای قوانین اقدام نماید ؛ سلسله مراتب اداری وهماهنگی در امور از بین می رود ؛ به طور کلی این نظریه آثار و نتایجش برای افراد بسیار خطرناک است. زیرا قدرت ابتکار و خلاقیت را از مادون گرفته و مامور تبدیل به ابزار دست آمر خواهد شد .

● نظریه تطبیق آگاه

عده ای از علماء بر عکس برای مادون حق و یا تکلیف ارزیابی نمودن اوامر صادر و تشخیص قانونی بودن یا قانونی نبودن آن را قائل هستند و می گویند که هرگاه مافوق برمادون به اجرای امری بر خلاف قانون نماید، مادون نباید از آن اطاعت کند ؛ چرا که اطاعت از مافوق باید تا حدی باشد که قانون نقض نشود . بر این نظریه نیز ایرادی وارد نموده اند . بدین نحو که اگر مامورین را موظف به ارزیابی و تطبیق اوامر مقامات مافوق با متون قانونی نماییم ؛ حس انضباط و سلسله مراتب اداری وهماهنگی و اطاعت از بین می رود و تشخیص قانونی بودن و یا قانونی نبودن اوامر مواجه با سلیقه های متعدد و لزوماً برداشتها و تفاسیر متفاوت می شویم. زیرا هر ماموری ممکن است ،قانون را به میل و تشخیص خود تغییر و تفسیر کند و به بهانه های مختلف از اجرای اوامر قانونی مافوق سرباز زند و با قبول این نظریه لطمه بزرگی به اصل سلسله مراتب و هماهنگی واصل اطاعت از اوامر مافوق وارد خواهد شد و انسجام اداری از بین می رود.

● نظریه بنیابین

نظریه نتایج سوء و نا مطلوبی که هر دو نظریه داشت ،برخی از علماء نظریه دیگری را مطرح نمودند . طبق نظریه مذکور بایستی میان اوامری که بطور وضوح بر خلاف قانونی است و دستوراتی که ظاهراً قانونی است ،تفاوت قائل شویم . اجرای اوامری که به طور بارز مغایر با قوانین است، رافع مسئولیت نیست. ولی دستوراتی که قانونی بودن یا قانونی نبودن آن همراه با شک و تردید است، سبب عدم مسئولیت زیر دستی که مجری آن اومر بوده ؛ می گردد.

ازمطالعه و تطبیق قوانین می توان گفت که در هرمورد مستخدم مکلف است، اوامر و احکام رؤسای ما فوق خود را ارزیابی کند. اگر چنانچه دستورات مافوق مخالف قوانین باشد ؛ باید کتباً مغایرت دستورات صادره را با قوانین و مقررات به مقام ما فوق اطلاع دهد ؛ حال اگر رؤسای مافوق مجدداً و کتباً اجرای دستورات خلاف قوانین را تاکید کردند، در اینجا می توان دو حالت فرض نمود:

۱-اگر امور اداری باشد، مامور مادون مکلف به اجرای دستورات رؤسای ما فوق خود خواهد بود و در این مورد مسئولیتی متوجه وی نخواهد بود.

۲-اگر در قلمرو قوانین جزایی یا حقوقی باشد، مستخدم مکلف به اطاعت از مافوق نمی باشد و اگر مرتکب انجام آن شد مسئولیت دارد و آمر و مامور هر دو مقصر خواهند بود.

● مشکلات عملی و اجرایی قانون

هر چند که قانون چنین اختیاری را به مستخدم داده است که در هر مورد به ارزیابی اوامر و احکام مقام ما فوق خود بپردازد وموارد مغایرت دستورها را با قوانین و مقررات کتباً اعلام کند. اجرای این اصل در عمل با مشکلات عدیده ای مواجه خواهد شد. از جمله اینکه هر چند رؤسای مافوق ظاهراً علاقه مندی خود را نسبت به اجرای صحیح قوانین و مقررات اعلام می کنند. ولی در باطن و در موارد مختلف اغلب تمایل و پایبندی خود را به نحوی از انحاء اعلام کنند و حاضر هم نیستند علامت قانونی شکنی به پیشانی آنان نصب گردد . از اینجاست که اختلاف سلیقه و تضاد درونی مقام مافوق و مامور مادون شروع می شود . مادونی که نیازهای مادی و معنوی فراوانی دارد و تامین این نیازها همیشه الزاماً و قهراً از طرف قانونگزار انجام نمی شود. بدیهی است که برای اجرای قوانین‌ و مقرّرات مربوط نسبت کشورهای پیشرفته‌ هنوز راه درازی باقی است و قانون تعهداتی اجرایی در روابط کار برای حمایت ازمادون پیش‌بینی نکرده است .

نادعلی صادقیان

پی نوشت ها:

۱. http://managementwto.blogfa.com/post-۲.aspx

۲. http://www.bashgah.net/fa/category/show/۶۱۲۸۸

۳. Delaney, Tim W (۲۰۰۳). Classical Social Theory: Investigation and Application, USA, Prentice Hall

۴. مرتضی خالقی،فصلنامه تحول اداری،شماره ۱۲و۱۳(پاییز۱۳۷۴)صص۳۷-۴۹.

۵. همان منبع.