بودجه پژوهش در تعارض با چشم انداز

دکتر بهزاد قره یاضی مدیر گروه فناوری های نو در مرکز تحقیقات استراتژیک مجمع تشخیص مصلحت نظام در یک تحقیق علمی به بررسی رابطه توجه به پژوهش و فناوری در لایحه بودجه ۱۳۸۷ و مطالبات رهبری در این خصوص پرداخته است. در بخشی از این تحقیق آمده است؛ «متاسفانه در لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ (همچون لوایح بودجه ۱۳۸۵ و ۱۳۸۶) نه تنها سهم پژوهش از تولید ناخالص داخلی افزایش نیافته بلکه برای سومین سال پیاپی کاهش هم یافته است. سهم ۴/۰ درصدی (و حتی ۵۸/۰ درصدی) پیش بینی شده برای پژوهش و فناوری از بسیاری از کشورهای فقیر در حال توسعه نیز کمتر است.» با توجه به اهمیت موضوع و تاکید مقام معظم رهبری بر توجه مسوولان کشور به مساله پژوهش و فناوری متن کامل این تحقیق را برای اطلاع خوانندگان خود منتشر کرده است که در پی می آید. با انتقاد صریح مقام معظم رهبری در مورد سهم ۴۵/۰ درصدی و ناکافی پژوهش از تولید ناخالص داخلی در دیدار مردادماه سال ۱۳۸۵ خود با روسای دانشگاه ها و مراکز آموزش عالی و پژوهشی کشور و یادآوری های مکرر معظم له در ملاقات های متعدد انتظار می رفت بازگشت به تکالیف مندرج در برنامه چهارم توسعه موسوم به «دانایی محوری» تحقق یابد.
در سال ۱۳۸۵ حدود ۸ هزار میلیارد ریال کمتر از آنچه برنامه تکلیف کرده است، در بودجه برای پژوهش کشور در نظر گرفته شد اما همان اعتبار هم به طور کامل تخصیص نیافت. به همین دلیل است که بسیاری از واحد های پژوهشی به ویژه در دستگاه های اجرایی- که کاربردی تر هم هستند- با کسری بودجه مواجه شدند.
با این وجود در لایحه بودجه سال ۱۳۸۶ نیز توجه بایسته یی به پژوهش نشده و سهم آن از تولید ناخالص داخلی به ۳۸/۰درصد کاهش یافت. البته تلاش شد برای اصلاح ظاهر قضیه و نشان دادن رقمی برای ادعای افزایش سهم بودجه از تولید ناخالص داخلی با گنجانیدن بند «و» و تبصره ۹ نشان داده شود که بودجه پژوهشی افزایش یافته است. مرکز تحقیقات استراتژیک طی گزارشی رسمی در انتهای سال گذشته (هنگام بررسی لایحه بودجه سال ۱۳۸۶) با ادله مختلف در مورد عدم تحقق این بند از تبصره هشدار داد و مشکلات بودجه یی امروز دستگاه های پژوهشی را پیش بینی کرد. متاسفانه کلیه این پیش بینی ها (از جمله عدم تحقق بند «و» تبصره ۹) امروز تحقق یافته و با توجه به انحلال (یا به تعبیر فنی تر ادغام) شورای نظارت کننده بر این بند، هیچ مقام و دستگاهی هم در آخرین روزهای سال ۱۳۸۶ در مورد میزان تحقق این بند گزارشی ارائه نمی دهد ولی دستگاه های پژوهشی متعددی در درون دولت نهم از عدم تحقق آن ابراز گلایه می کنند (برای مثال انتقاد رئیس مرکز تحقیقات کشاورزی و منابع طبیعی اصفهان در خبرگزاری جمهوری اسلامی مورخ ۲۵/۹/۸۶ را ببینید). دکتر عباسپور رئیس کمیسیون آموزش و تحقیقات مجلس شورای اسلامی نیز در گفت وگویی با خبرگزاری ایسنا (۱۱ دی ۱۳۸۶) می گوید از زمان ادغام شوراهای عالی کشور فعالیت این شوراها از جمله شورای عالی «عتف» متوقف و مسوولیت های آنها معطل مانده است و با نبود نظارت و محقق نشدن اعتبارات بند «و» تبصره ۹ بودجه، حجم اعتبارات پژوهشی سال جاری از بودجه سال گذشته نیز کمتر خواهد شد. متاسفانه در سال ۱۳۸۷ واحدهای پژوهشی کشور با وضعیت نگران کننده تری مواجه خواهند بود. در حالی که تنها دو سال به پایان برنامه باقی است، لایحه یی را به مجلس شورای اسلامی تحویل داده است که سهم پژوهش از تولید ناخالص داخلی را به جای ۵/۱ درصد مورد انتظار در سال چهارم برنامه (برای رسیدن به هدف ۲درصد در سال آخر برنامه)، تنها ۴/۰ درصد (حداکثر تا ۵۸/۰ درصد) دیده است (جدول ۱) و برخلاف لایحه بودجه سال ۱۳۸۶ هیچ تلاشی را هم برای ارائه طریقی نظیر بند «و» تبصره ۹ و افزایش ظاهری اعتبارات پژوهشی انجام نداده است.
● توسعه علم و فناوری در سیاست های کلی نظام
در سند چشم انداز بیست ساله نظام در افق ۱۴۰۴، ایران کشوری است توسعه یافته با جایگاه اول اقتصادی، علمی و فناوری در سطح منطقه. به تبعیت از این سند «دانایی محوری» عنوان برنامه چهارم توسعه را به خود اختصاص داده است. مواد متعددی از سیاست های کلی این برنامه (مانند مواد ۹ ، ۲۰ ، ۲۶ ، ۳۷ و ۴۶) و سیاست های کلی نظام در دوره چشم انداز (مانند مواد ۶ ، ۷ و ۳۳) نیز به سازماندهی مناسب و بسیج امکانات و ظرفیت های کشور در جهت افزایش سهم آن در تولیدات علمی جهان، ترویج پژوهش و کسب فناوری های نو و پیشرفته شامل نانوتکنولوژی و فناوری زیستی (بیوتکنولوژی) و استفاده از آنها در کشاورزی، دفاع، پزشکی، صنعت و دستیابی به اقتصاد متنوع تاکید کرده است. طبق ماده ۳۷ برنامه چهارم توسعه دولت موظف است سهم صادرات فناوری پیشرفته در صادرات غیرنفتی را از دو درصد به شش درصد ارتقا دهد.
بر اساس ماده ۹ سیاست های کلی برنامه چهارم توسعه (ابلاغ شده توسط مقام معظم رهبری)، «ساماندهی و بسیج امکانات و ظرفیت های کشور در جهت افزایش سهم کشور در تولیدات علمی جهان، تقویت نهضت نرم افزاری و ترویج پژوهش و کسب فناوری به ویژه فناوری های نو شامل ریزفناوری (نانوتکنولوژی) و فناوری های زیستی (بیوتکنولوژی)، اطلاعات و ارتباطات، زیست محیطی، هوافضا و هسته یی مورد تاکید قرار گرفته است.» بنابراین ابهامی در اعطای «اولویت» برای توسعه علمی از طرف «نظام» وجود ندارد. اما متاسفانه وجود «سیاست» و ابلاغ آن ولو توسط عالی ترین مقام کشور الزاماً به منزله توجه کافی در تقنین و اجرا برای اعمال آن سیاست نیست. چنانچه مقام معظم رهبری نیز می فرمایند؛ «برخی از سیاست های کلی مصرح در برنامه سوم از توجه کافی در تقنین و اجرا برخوردار نگشت. مجمع محترم تشخیص مصلحت و نیز خود دستگاه های تقنینی و اجرایی می توانند این کمبود را به نحو شایسته یی برطرف کنند.» به همین دلیل و برای احراز اطمینان از اینکه سیاست های ابلاغ شده توسط مشارالیه محقق می شود، دستگاه متولی و سازوکار آن نیز مشخص شده است؛ مجمع تشخیص مصلحت نظام (در درجه اول) و دستگاه های تقنینی و اجرایی (در درجه دوم). بنابراین ضروری است مجمع محترم تشخیص مصلحت نظام سازوکارهایی را برای احراز اطمینان از انطباق عملیات تقنینی و نیز اجرایی با سیاست های کلان نظام که توسط مقام معظم رهبری ابلاغ می شوند، پیش بینی کند.
مرکز تحقیقات استراتژیک نیز می تواند به عنوان بازوی فکری و پژوهشی مجمع محترم تشخیص مصلحت نظام انجام وظیفه کند. البته جا دارد به نقش شورای نگهبان نیز اشاره شود که بر اساس اصل ۱۱۰ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران کلیه ابزار قانونی برای پیشگیری از «عدم توجه کافی در تقنین» به سیاست های ابلاغی توسط مقام معظم رهبری را داراست.
● کاهش سهم پژوهش و فناوری برای سومین سال پیاپی
لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ نیز همچون لوایح بودجه سال های ۱۳۸۵ و ۱۳۸۶ با «سند چشم انداز جمهوری اسلامی ایران در افق ۱۴۰۴ هجری شمسی» و به ویژه سیاست های کلی برنامه چهارم توسعه جمهوری اسلامی ایران مغایرت هایی را دارد که به بخش هایی از آن اشاره می شود؛ بر اساس بند «ه» ماده ۴۶ قانون برنامه چهارم باید سرمایه گذاری دولت در امر پژوهش و فناوری تا پایان برنامه چهارم به طور یکنواخت و مستمر به میزان حداقل دو درصد تولید ناخالص داخلی از محل اعتبارات عمومی (و یک درصد از محل درآمد عملیاتی شرکت های دولتی، بانک ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت و بخش غیردولتی) افزایش یابد. چنانچه سهم تحقیقات از تولید ناخالص داخلی در آغاز برنامه را در نظر بگیریم تامین رشد یکنواخت و نیل به هدف دو درصد در سال انتهایی برنامه ایجاب می کند این «سهم» سالانه ۳۳ درصد رشد داشته باشد و در سال ۱۳۸۷ به ۵/۱ درصد برسد. (جدول شماره ۱).
متاسفانه در لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ (همچون لوایح بودجه ۱۳۸۵ و ۱۳۸۶) نه تنها سهم پژوهش از تولید ناخالص داخلی افزایش نیافته بلکه برای سومین سال پیاپی کاهش هم یافته است. سهم ۴/۰ درصدی (و حتی ۵۸/۰ درصدی) پیش بینی شده برای پژوهش و فناوری از بسیاری از کشورهای فقیر در حال توسعه نیز کمتر است. بر اساس گزارش شماره ۴۷ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران تولید ناخالص داخلی ایران در سال ۱۳۸۵ برابر با دو میلیون و ۳۸ هزار و ۴۳۲ میلیارد ریال پیش بوده است. با احتساب رشد ۲/۶ درصدی اعلام شده در این سال و تورم ۶/۱۳ درصدی برای سال های ۱۳۸۶ و ۱۳۸۷، تولید ناخالص داخلی در سال ۱۳۸۷ برابر با دو میلیون و ۹۲۵ هزار و ۵۶۵ میلیارد ریال تخمین زده می شود. بر این اساس در سال ۱۳۸۷ سهم پژوهش از تولید ناخالص داخلی باید رقمی معادل ۴۳۸۸۳ میلیارد ریال باشد تا به سهم ۵/۱ درصدی تولید ناخالص داخلی از محل منابع عمومی برسد. حال آنکه مجموع ردیف های پژوهشی لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ برابر با ۱۱۸۶۷ میلیارد ریال است (جدول شماره ۱) که حدوداً ۴/ ۰درصد (تا حداکثر ۵۸/۰ درصد) از تولید ناخالص داخلی خواهد بود. یادآوری این نکته نیز ضروری است که در محاسبه اعتبارات پژوهشی سال ۱۳۸۷ حتی پرداخت بدهی های وام های مربوط به خرید سال های قبلی دانشگاه ها و موسسات آموزش عالی و پژوهشی نیز در نظر گرفته شده است و آنچه حقیقتاً به بخش تحقیقات تزریق خواهد شد (با فرض تخصیص صددرصدی بسیار کمتر از این میزان خواهد بود).
نظر به نامعلوم بودن برنامه های ذیل فصل توسعه علوم و فناوری در لایحه تقدیمی، اعتبارات برنامه پژوهش های کاربردی و سایر ردیف هایی که به نوعی می توانند پژوهشی تلقی شوند (۵۱۱۱ میلیارد ریال) در این محاسبه لحاظ نشده است. چنانچه برنامه یادشده خارج از فصل توسعه علوم و فناوری باشد، باید به جای ۱۱۸۶۷ میلیارد ریال ۱۶۹۷۸ میلیارد ریال لحاظ شود که در این صورت سهم پژوهش از تولید ناخالص داخلی به ۵۸/۰درصد درصد افزایش خواهد یافت. البته ذکر این نکته نیز ضروری است که سهم بسیاری از برنامه های ذیل فصل توسعه علوم و فناوری (برای مثال برنامه حمایت از توسعه زیست فناوری یا برنامه حمایت از توسعه فناوری نانو و...) غیرپژوهشی است و ماهیت آموزشی ترویجی و تولیدی دارند و تنها سهم کوچکی از آنها پژوهشی هستند که سهم ۴/۰درصدی پژوهش از تولید ناخالص داخلی را واقعی تر نشان می دهد. به این ترتیب چنانچه در جدول شماره دو نیز ملاحظه می شود طی سه لایحه در دولت نهم در مجموع ۵۸۳۳۶ میلیارد ریال کمتر از اعتبارات مطرح در قانون برنامه چهارم تقدیم مجلس شورای اسلامی شده است که تقریباً به همین وضع مورد تصویب قرار گرفته و با وجود هشدارهای کارشناسان و تصریح مقام معظم رهبری، نظر تیزبین شورای محترم نگهبان آن را ندیده است یا احتمالاً متوجه تعارض آن با اصل ۱۱۰ قانون اساسی نشده است. رهبر معظم انقلاب در دیدار رئیس جمهور به همراه دو وزیر و روسای دانشگاه ها و مراکز آموزش عالی و پژوهشی کشور در ۲۳/۵/۸۵ به صراحت از عدم تحقق اعتبارات پژوهشی مندرج در قانون برنامه چهارم انتقاد کردند و فرمودند؛ «در برنامه چهارم، تا سه درصد تولید ناخالص را برای بودجه تحقیقات در نظر گرفته اند. از قبل گفتند باید تا آخر برنامه چهارم، بودجه تحقیقات به سه درصد برسد. در سال گذشته هم - به نظرم یا آخر ۸۳ بود یا اوایل ۸۴ - که در اینجا و در جمع اساتید صحبت بودجه تحقیقات شد، یک نفر گفت بودجه تحقیقات فلان درصد شده، من گفتم نه، به یک درصد رسیده و تا آخر امسال هم به ۱/۵ درصد خواهد رسید اما اخیراً به من گزارش دادند که ۰/۶ درصد شده است، حالا ظاهراً همه همان ۰/۶ را هم نداده اند؛ چهل وپنج صدمً درصد داده اند، اینکه نمی شود. اولاً آن برنامه پنج ساله، برنامه و قانون است، باید تحقق پیدا بکند؛ تخلف از برنامه، تخلف از قانون است... این همه راجع به علم و تولید علم و تحقیقات و این مسائل حرف می زنیم، آن وقت بودجه تحقیقات کشور، اعتباراتش داده نشود، کم بشود، بی اعتنایی بشود؛ این نمی شود. خب، حالا ما یقه چه کسی را بگیریم؟ اگر به آقای رئیس جمهور بگوییم، می گوید در دولت مطرح کنند. باید یقه همین دو تا آقایان وزیر را بگیریم،» متاسفانه با وجود گذشت بیش از دو سال و پیگیری این مطالبات در نوبت های متعدد و تقریباً در تمام دیدارهایی که معظم له در فرصت های مختلف با دانشگاهیان و پژوهشگران و حتی با اعضای محترم هیات وزیران داشتند موجب نشد دولت نهم به قانون برنامه چهارم در ابعاد پژوهشی تمکین کند.
با وجود آنکه معاون علم و فناوری رئیس محترم جمهور که شخصاً از پژوهشگران برجسته و فردی سلیم النفس و وفادار به مقام معظم رهبری است از پیگیری برای تصویب ۴هزار میلیارد تومان اعتبار برای پژوهش و ۶۰۰ میلیارد تومان تحت مدیرت معاونت یاد شده خبر می دهد.(۲۴ دی ۱۳۸۶) اعتبار پیشنهادی دولت در لایحه بودجه ۱۳۸۷ حتی با احتساب ردیف هایی که به زحمت بتوان نام ردیف پژوهشی روی آنها نهاد به زحمت به یک سوم این میزان می رسد. اما به طرز اعجاب آوری اعتبار ۶۰۰ میلیارد تومانی معاونت علم و فناوری که بیش از مجموع بودجه تحقیقاتی کل کشور در سال ۱۳۸۲ است بدون کم و کاستی در لایحه بودجه ۱۳۸۷ پیش بینی شده است،
● بند «و» تبصره ۹
با آگاهی از عدم تکافوی اعتبار پیش بینی شده برای فعالیت های پژوهشی در دانشگاه ها و سایر موسسات و واحدهای تحقیقاتی بند «و» تبصره ۹ در قانون بودجه ۱۳۸۶ آورده شده است که بر اساس آن دستگاه های اجرایی موضوع ماده ۱۶۰ قانون برنامه چهارم را مکلف می کند تا یک درصد و مخیر می کند تا ۴ درصد از اعتبارات هزینه یی خود را به امر پژوهش اختصاص دهند. در گزارش قبلی منتشره توسط مرکز تحقیقات استراتژیک (بهمن ۱۳۸۶) ملاحظات زیر در مورد این تبصره ابراز شد.
۱) اعتبار هزینه یی پیش بینی شده برای دستگاه ها در سال جاری انقباضی بوده و پیش بینی می شود دستگاه ها با کسری بودجه برای انجام امور روزمره خود مواجه شوند و در سال ۱۳۸۶ نیز همچون سال ۱۳۸۵ به کرات با تقاضای دولت برای اصلاح و ترمیم بودجه مواجه شویم. بنابراین تخصیص یک درصد از این اعتبارات به پژوهش محقق نخواهد شد.
۲) برای اعتباراتی که در اختیار هریک از دستگاه ها گذاشته می شود عملیات و وظایفی تعریف شده است و چنانچه بخشی از این اعتبارات برای امر دیگری اختصاص یابد، به همان میزان باید انتظار کسر در تحقق اهداف و عملیات دستگاه ها داشت.
۳) یک درصد تکلیفی حتی در صورت تحقق کامل نیز مبلغی معادل تقریباً ۳۸۳۸ میلیارد ریال خواهد بود که در خوشبینانه ترین حالت اعتبار در نظر گرفته شده برای پژوهش را به ۰۶۳/۱۳ میلیارد ریال خواهد رساند که باز هم کمتر از نیمی از سهم تکلیف شده در قانون برنامه چهارم خواهد بود.
۴) یک درصد تکلیف شده حتی در صورت امکان پذیری می تواند به عنوان ابزاری در دست مدیران اجرایی برای «خرید پشتوانه علمی و فنی برای اعمال اجرایی» و «توجیه» عملکرد غیرعلمی خود مبدل شود زیرا مدیران می توانند آن اعتبارات را از طریق افراد حقیقی و حقوقی مورد علاقه خود هزینه کنند و نتایج دلخواه خود را مطالبه کنند.
۵) در طول یک صد سال گذشته واحدهای پژوهشی معتبری در کشور تاسیس شده اند که بسیاری از آنها با کمبود اعتبارات مواجهند و واحد های جدیدالتاسیس (نظیر بسیاری از پژوهشکده های دانشگاه ها) نیز فاقد هرگونه ردیف بودجه و اعتباری هستند و نمی توانند شکوفا شوند. بهتر بود دولت این یک درصد را از همان ابتدا و در لایحه بودجه از اعتبارات دستگاه های مد نظر کسر و به واحد های پژوهشی مورد نظر اختصاص می داد تا با عقد قرارداد پژوهشی (تقاضا محور) با دستگاه اجرایی مرتبط هزینه کند. این امر اکنون در اختیار قانونگذار است تا آن را اصلاح کند. متاسفانه تمام پیش بینی های انجام شده و ملاحظات ابراز شده در مورد این بند صورت تحقق یافته اند. تصویب آیین نامه اجرایی این بند از تبصره ۹ تا اواسط سال جاری به طول انجامید. ولی نظر به اینکه شورای عالی علوم، تحقیقات و فناوری (عتف) که نظارت بر حسن اجرای این بند از تبصره بر عهده آن نهاده شده بود در اقدامی غیرکارشناسانه و غیرقانونی در شورای عالی نهضت سوادآموزی و بسیاری از شوراهای دیگر ادغام شد و پس از آن هرگز جلسه یی تشکیل نداد، هیچ گونه گزارشی از عملکرد این بند از تبصره ارائه نشده و اجرای این قانون نیز همچون بسیاری از قوانین دیگر از طرف دولت محترم معطل ماند. معاون علم و فناوری رئیس جمهور در این مورد می گوید؛ تمام دستگاه های مشمول بند «و» تبصره ۹ بودجه در دو ماه باقی مانده سال قانون را اجرا کنند. وی ادامه می دهد؛ تعدادی از دستگاه های اجرایی، بانک ها و شرکت های دولتی یک درصد اعتبارات خود را هزینه کرده اند و باقی مشمولان این بند تلاش کنند تا در دو، سه ماه باقیمانده این اعتبار را که در چارچوب فعالیت های پژوهشی هزینه می شود را تخصیص دهند تا لااقل در سال آینده هزینه شود زیرا در غیر این صورت خلاف قانون و مصوبه دولت عمل کرده اند و اگر این هزینه هر جای دیگری صرف شود، تصرف غیرقانونی در اموال دولتی است.

منبع : روزنامه اعتماد