اقتصاد سیاسی بوروکراسی

تاكنون آنچه در حوزه انتخاب عمومی‌مطرح شد، بیشتر ناظر به بخش تقاضای كالاهای عمومی ‌بود. مردم در قالب رای‌دهندگان سمت تقاضا برای كالاهای عمومی‌ را تشكیل می‌دهند. طبیعی است كه باید سمت عرضه‌ای وجود داشته باشد كه به این تقاضا پاسخ گوید.
دولت بنا به تعریف عرضه‌كننده خدمات و كالاهای عمومی ‌است و فلسفه وجودی‌اش در همین رابطه است. دولت خود متشكل از مدیران سیاسی و كارمندان دولتی است.
مدیران سیاسی یعنی نمایندگان مجلس و مسوولان اجرایی نوعا به تبع انتخابات تعیین می‌شوند اما كارمندان دولت در یك فرآیند اداری جذب می‌شوند. هر چهار یا پنج سال معمولا انتخابات برگزار می‌شود و مسوولان سیاسی دولت‌ها تغییر می‌كنند اما كارمندان دولت كه از این پس آنها را بوروكرات می‌خوانیم ثابت بر جا می‌مانند. دلیل آن این است كه مردم در انتخابات اولویت‌های خود در مورد میزان كالاها و خدمات عمومی ‌را اعلام می‌كنند اما این تغییر اولویت‌ها شامل همه موارد نمی‌شود و اساسا لیست خدمات دولتی را دگرگون نمی‌كند. با وجود تحول سیاسی نیازهای مردم به خدمات اصلی ثابت باقی می‌ماند و دستگاه‌های دولتی ناچارند این تقاضاهای ثابت و همیشگی را برآورده سازند.
لغت «بوروكراسی» نخستین بار توسط «وینسنت گرومی»‌ در سال ۱۷۶۵ وضع شد. این لغت امروزه بار معنایی منفی پیدا كرده است. وقتی سخن از بوروكراسی به میان می‌آید، تصور كاغذ بازی، معطلی‌ها و سرگردانی‌ها در ادارات، مراحل زاید و بی‌فایده اداری به ذهن تداعی می‌شود در حالی‌كه در واقع امر بوروكراسی جزء لازم زندگی مدرن است. بوروكرات‌ها ابزار تحقق خواست‌های مردم به شمار می‌روند و فعالیت سازمان‌های دولتی بدون آنها غیرممكن است. نخستین بار «ماكس وبر»، جامعه‌شناس بزرگ، در اوایل قرن بیست متوجه اهمیت بوروكراسی شد. از آنجا كه مهم‌ترین مساله وبر مدرنیته و عقلانیت مدرن بود، ناچار به عطف توجه به سمت سازمان‌های مدرن گردید. ماكس وبر دریافت كه مدرنیته از خلال نهادهای مدرن متجلی شده و این نهادهای مدرن هستند كه عقلانیت مدرن را متجلی می‌كنند. از دید وبر این امر جز با كمك عاملی به نام بوروكراسی غیرممكن است.
نگاه وبر به بوروكراسی و نهادهای مدرن مثبت بود گرچه مخاطراتی را هم برای آن بر می‌شمرد اما در مجموع نگاه مثبتی نسبت به این مقوله وجود داشت. در سال‌های پس از بحران بزرگ كه به حاكم شدن دیدگاه كینز و غلبه تفكر دولتگرایی منجر شد، معضل بوروكراسی به تدریج ظاهر گشت. نخستین بار اندیشمندان حوزه انتخاب عمومی ‌بودند كه مطالعات جامعی را در نیمه دوم قرن بیستم سازمان دادند. كتاب «آنتونی داونز» تحت عنوان «در درون بوروكراسی» در سال ۱۹۶۷ و كتاب «گوردون تولوك» تحت عنوان «سیاست بوروكراسی‌ها» در سال ۱۹۶۵ فتح بابی در این عرصه به شمار می‌رفت. با وجود این تلاش‌های ارزشمند، باید جدیدترین و ارزنده‌ترین تحقیقی كه مطالعه نظام‌مند بوروكراسی را انجام داد را از آن فردی بنام «نیسكانان» بدانیم. وی در كتاب بوروكراسی و دولت در سال ۱۹۷۱ توانست از خلال مدل‌های اقتصادی درك خوبی از مساله بوروكراسی ایجاد كند. از آن پس موضوع بوروكراسی به عنوان یكی از موضوعات اصلی حوزه انتخاب عمومی ‌باقی ماند.
اگر تغییر و تحول مدیران سیاسی نشانگر پویایی جامعه است، ثبات بدنه كارشناسی و بوروكراسی تضمین كننده ثبات سیستم اداری و دولتی به شمار می‌رود. میزان تغییر و تحول در بدنه دولت پس از هر انتخابات امری ثابت نیست و در كشورهای مختلف متفاوت است. در آمریكا همانند ایران پس از هر انتخابات دامنه عزل و نصب‌های مدیریت دولتی بسیار وسیع و عمیق است و افراد حزبی از حزب پیروز به مسئولیت‌های مختلف منصوب می‌شوند؛ در حالی‌كه در اروپا و خصوصا انگلیس این تغییرات بسیار محدودتر است. در اروپا از جمله انگلیس انتصاب افراد سیاسی در راس سازمان‌های دولتی تا حد نسبتا كمی ‌انجام می‌شود لذا بوروكراسی از ثبات، قدرت و طول عمر بیشتری برخوردار است.
در نگاه اول به نظر می‌رسد كه مدیران سیاسی مافوق بوروكرات‌ها قرار دارند و می‌توانند با امر و نهی خواست خود را به سیستم اداری تحمیل كنند و بوروكرات‌ها افرادی منقاد هستند اما مساله به این سادگی نیست. فعالیت دولتی دارای پیچ و خم‌هایی است كه تنها بوروكرات‌ها از آن مطلع هستند. این برتری اطلاعاتی موجب تقویت موضع بوروكرات‌ها در برابر مدیران سیاسی می‌شود. بوروكرات‌ها می‌توانند به دلیل همین كه اطلاعاتی خود بر امور، عملا برنامه مافوق‌ها را غیرممكن و حتی شكست خورده نشان دهند. آنها می‌توانند چنان در روند كارها اخلال كنند كه مدیران را از تعقیب خواسته‌های خود منصرف گردانند.
برای فهم بهتر این وضعیت می‌توان به این مثال توجه كرد. در نگاه اول قدرت یك كارخانه دار در مقایسه با یك تكنسین خیلی زیاد است اما فعالیت این كارخانه منوط به عملكرد ماشین آلات است. یك تكنسین می‌توانند كاری كند كه دستگاه هر از چندگاهی خراب شود و فعالیت كارخانه متوقف شود. با توجه به اینكه كارخانه دار همانند تكنسین شناخت درستی از ماشین‌آلات و ظرایف كار آن ندارد، عملا در گرو تكنسین قرار می‌گیرد.
مشكل دیگر این است كه مدیران سیاسی ابزار چندان زیادی برای مقابله با بوروكرات‌ها در اختیار ندارند. اگر مدیران سیاسی در موضع تقابل با بوروكرات‌ها قرار گیرند، باید دائما منتظر این وضعیت باشند كه اخبار ناخوشایند داخل سازمان به مطبوعات درز كند و با فشارهای بیرونی روبرو گردند. این وضعیت بغرنج موجب می‌شود تا معمولا مدیران سیاسی سعی كنند كه با بوروكرات‌ها در گیر نشوند و همدیگر را تحمل كنند.
در سازمان‌های تجاری مدیران و كارشناسان تمام خلاقیت، قدرت و اختیار خود را به كار می‌گیرند تا محصولات بهتری را عرضه كنند. این امر موجب می‌شود تا سود شركت بیشتر شود. طبیعی است كه سود بیشتر موجب افزایش حقوق مدیران و كارشناسان می‌شود. معمولا هیات‌های مدیره از این طریق سعی می‌كنند تا انگیزه لازم برای فعالیت بهتر مدیران و كارشناسان ایجاد كنند. در سازمان‌های دولتی كه حقوق كارمندان ثابت است چنین نظام انگیزشی وجود ندارد. هرچقدر هم كه یك سازمان دولتی كاراتر فعالیت كند، حقوق بوروكرات‌ها تغییر چندانی نمی‌كند. باید توجه داشت كه خروجی سازمان‌های دولتی از جنس كالای عمومی ‌است و نفع آن به همگان می‌رسد اما عده معدودی باید هزینه ارائه این خدمات را بپردازند. لذا انگیزه كافی برای ارائه چنین خدماتی وجود ندارد.
این واقعیت چند پیامد مهم به همراه دارد. نخست آنكه به‌دلیل نبود نظام انگیزشی میزان كارایی در سازمان‌های اداری دولتی در مقایسه با سازمان‌های بخش‌خصوصی پایین است در حالی‌كه اگر همین كاركنان به بخش‌خصوصی روند، كارایی بیشتری را عرضه خواهند كرد. این مساله موجب می‌شود تا اكثر طرح‌هایی كه برای بهبود راندمان بخش‌های دولتی اجرا می‌شود ناكام بماند.
پیامد دیگر این وضع آن است كه بوروكرات‌ها وقتی می‌بینند كه مطلوبیتشان از طریق افزایش حقوق نقدی ارتقاء نمی‌یابد، به دنبال راه‌های جایگزین می‌گردند. ساده‌ترین راهی كه مدیران دولتی برای افزایش مطلوبیت خود بر می‌انگیزند، افزایش دریافت‌های غیرنقدی از طریق تزیین اتاق‌های كار، افزایش هزینه‌های اداری، افزایش تعداد پرسنل و غیره است. تحقیقات مفصلی صورت گرفته تا انگیزه مدیران دولتی شناسایی شوند. رایج‌ترین اموری كه انگیزه فعالیت برای مدیران دولتی ایجاد می‌كند اشتهار، داشتن ارتباطات قوی، داشتن كنترل بر پرسنل زیاد و مسائلی از این دست عنوان شده است.
هرچه یك سازمان بزرگ‌تر باشد و پرسنل بیشتری داشته باشد، حس جاه طلبی افراد بیشتر تامین می‌شود و مدیران توجیه بهتری برای مهم نشان دادن فعالیت خود خواهند داشت مضاف بر اینكه راحت تر می‌توانند افزایش بودجه خود را توجیه كنند. بزرگ شدن سازمان‌ها امكان ارتقا بیشتری را نیز فراهم می‌كند. لذا بوروكراسی‌ها معمولا به طور ذاتی میل به گسترش دارند.
مشكل دیگری كه بر مشكلات قبل اضافه می‌شود و پیچیدگی كار را زیادتر می‌كند، مساله دشواری سنجش عملكرد نهادهای دولتی است. نهادهای دولتی كالاها و خدماتی را ارائه می‌كنند كه سنجش آن به آسانی ممكن نیست در حالی‌كه در بخش تجاری خروجی شركت‌ها به سادگی برحسب سودآوری قابل اندازه‌گیری است. به عنوان مثال اندازه‌گیری كارایی یك شعبه مك دونالد به مراتب آسانتر از سنجش كارایی افراد شاغل در یك سفارتخانه است. از این رو در بسیاری از مواقع، وقتی می‌خواهند خروجی نهادهای دولتی را اندازه‌گیری كنند، ناچار به استفاده از شاخص‌های نشانگر فعالیت می‌شوند.
به عنوان مثال وقتی بخواهند در مورد عملكرد ارتش در حین صلح صحبت كنند، به میزان نیروی انسانی، میزان تجهیزات، تعداد مانورها و مسائلی از این دست توجه می‌كنند كه به صورت طبیعی شاخص خوبی برای سنجش عملكرد به شمار نمی‌روند.حال كه چنین ملاحظاتی در مورد وضعیت بوروكرات‌ها وجود دارد، چه تبعاتی به دنبال آن ایجاد می‌شود؟ مهم‌ترین مساله‌ای كه توجه محققان عرصه انتخاب عمومی ‌را به خود جلب كرده این است كه بوروكرات‌ها نقش مهمی ‌در افزایش هزینه‌های دولت و بزرگ‌شدن آن ایفا می‌كنند. از آنجا كه با بزرگ‌شدن سازمان‌های دولتی مطلوبیت بوروكرات‌ها افزایش می‌یابد، بوروكرات‌ها تمام تلاش خود را می‌كنند تا بودجه سازمان‌های دولتی را افزایش دهند. طبیعی است كه تحقق این خواست با هزینه رای دهندگان و درآمد مردم ممكن می‌شود. هنگامی‌كه قرار است بودجه سازمان‌ها به تصویب رسد، فرآیند چانه زنی میان بوروكرات‌ها و مدیران سیاسی كه معمولا در اینجا نمایندگان مجلس هستند، در می‌گیرد. بوروكرات‌ها تلاش می‌كنند تا بودجه سازمان خود را افزایش دهند در حالی‌كه مدیران سیاسی و نمایندگان مجلس تلاش می‌كنند در جهت صیانت از منافع مردم این بودجه را كاهش دهند. با توجه به اینكه هیچ كس به جز خود بوروكرات‌ها از هزینه واقعی ارائه خدمات دولتی اطلاع ندارد، وضعیت به نفع بوروكرات‌ها به پایان می‌رسد.
بوروكرات‌ها می‌دانند كه مدیران سیاسی می‌خواهند رضایت مردم را از طریق افزایش ارائه خدمات جلب كنند، لذا تمایل به افزایش ارائه خدمات دارند و چون افزایش ارائه خدمات نیازمند بودجه است، آنها ناچار به قبول افزایش بودجه می‌شوند. از سوی دیگر تنها آنها هزینه واقعی ارائه خدمات را می‌دانند. به عبارت دیگر مساله عدم تقارن اطلاعاتی میان بوروكرات‌ها و مسوولان سیاسی وجود دارد كه اصطلاحا معضل كارگزار- كارفرما نیز خوانده می‌شود. اگر مسوولان سیاسی بخواهند با كاهش بودجه فشار بیاورند، بوروكرات‌ها میزان خدمات دولتی را كم می‌كنند و نارضایتی مردم را فراهم می‌سازند. نتیجه طبیعی چنین وضعیتی افزایش هزینه‌های دولتی است.
اگر بوروكرات‌ها به دنبال نفع شخصی خود نبودند، خدمات سازمان‌های خود را تا جایی افزایش می‌دادند كه هزینه یك واحد خدمات بیشتر با منفعت آن برابر شود اما واقعیت آن است كه بوروكرات‌ها خدمات را تا جایی افزایش می‌دهند كه هزینه‌های آن بیشتر از منافعش شود. به عبارت دیگر بوروكرات‌ها خدمات دولتی را بیش از مقدار بهینه برای جامعه عرضه می‌كنند. این تفاوت هزینه و منافع در واقع بودجه‌ای است كه بوروكرات‌ها برای خود صرف می‌كنند و خاستگاه ناكارایی بوروكراسی است. در كشورهای غیرنفتی مهم‌ترین عامل كنترل افزایش دیوانسالاری مخالفت مردم با افزایش بیش از حد مالیات‌ها است در حالی‌كه در كشورهای نفتی، محدودیت درآمد حاصل از صادرات نفت مهم‌ترین عامل كنترل‌كننده این وضع به شمار می‌رود.
عامل دیگری كه موجب افزایش هزینه‌های دولت می‌شود، فشار گروه‌های ذی‌نفوذ است. گروه‌های ذی‌نفوذ از طریق رایزنی با بوروكرات‌ها تلاش می‌كنند بودجه دولت را به سمت خود منحرف كنند. این جز با همیاری بوروكرات‌ها میسر نیست زیرا بوروكرات‌ها می‌توانند توجیهاتی فراهم كنند كه از دید تصمیم‌گیران سیاسی معقول به نظر رسد و با این توجیهات اجرای برخی پروژه‌ها توسط دولت را به تصویب رسانند.
برخی به این تحلیل‌ها اعتراض كرده‌اند و گفته‌اند كه سیاستمداران كاملا بی‌خبر از هزینه‌های ارائه خدمات نخواهند بود و می‌توانند «تا‌حدودی» بر عملكرد بوروكرات‌ها نظارت داشته باشند. این امر موجب می‌شود تا بوروكرات‌ها ناچار شوند تا به اعلام هزینه‌های واقعی خود متمایل گردند.
حقیقت دیگری كه منجر به زیان وضع بوروكرات‌ها می‌شود، آن است كه بوروكرات‌ها معمولا اشخاصی ریسك گریز هستند و با گذر زمان بر میزان ریسك گریزی آنها افزوده می‌شود.
دلیل آن این است كه بوروكرات‌ها معمولا در عرضه خدماتی مهارت می‌یابند كه تنها توسط دولت عرضه می‌شود. لذا اگر آنها از دولت خارج شوند، مهارت كسب شده توسط آنها خریدار دیگری نخواهد داشت. به عنوان مثال فردی كه سال‌ها به عنوان پلیس راهنمایی و رانندگی كار كرده، مهارت‌هایی را در تشخیص مقصر صحنه تصادف و مسائلی از این دست كسب می‌كند. تنها خریدار این مهارت دولت است و اگر دولت به هر دلیلی تمایلی به خرید چنین خدماتی نداشته باشد، فرد مذكور بیكار می‌ماند. از این‌رو بوروكرات‌ها شدیدا نسبت به امنیت شغلی خود حساس هستند و اگر احساس كنند كه با دریافت بودجه اضافی، نهایتا مدیران مافوق مطلع خواهند شد و آنها را تنبیه خواهند كرد، انگیزه كمی‌برای این‌كار خواهند داشت.
علاوه بر این وقتی كه بوروكرات‌های چند نهاد مختلف برای دریافت بودجه ناچار به رقابت با یكدیگر می‌شوند، اطلاعات بیشتری برای سیاستمداران تصمیم‌گیر فراهم می‌شود و آنها نسبت به بوروكرات‌ها در موضع فرادست قرار می‌گیرند. همچنین وقتی كه بخشی از بوروكراسی شامل افرادی باشد كه واقعا خواستار خدمت به مردم هستند، رقابتی در درون نهاد دیوانسالاری شكل می‌گیرد كه خود موجب كاستن از هزینه‌های یك سازمان می‌شود. لذا بوروكرات‌ها نیز با موانع متعددی روبه‌رو هستند.
همان‌طور كه مشخص شد نگاه محققان انتخاب عمومی ‌به مقوله بوروكراسی نگاهی منفی است و تحقیقات صورت گرفته در این رابطه در سنت آزادیخواهی قرار دارد كه معمولا دولت را مخل فعالیت آزاد اقتصادی می‌داند. برخی می‌گویند كه باید بودجه دولت را كم كرد تا ناكارایی بوروكراسی كمتر شود اما برخی دیگر نظیر «فون میزز» معتقدند باید نخست بوروكراسی را كوچك كرد تا بتوان امر مهم كوچك كردن دولت را محقق نمود. در هر حال باید ضمن توجه به محاسن وجود بوروكراسی در نهادهای مهم، مخاطرات آن را نیز متوجه بود و همه كسانی كه از مداخلات دولت حمایت می‌كنند را متوجه چنین پیامدهایی نمود.
طبیعی است كه پیامدهای منفی بوروكراسی در كشورهای نفتی كه حجم دولت بسیار بسیار بزرگ است، به شكل یك ناكارایی عظیم، ظاهر می‌شود و ابعاد هولناكی می‌یابد. این پیامدهای منفی حساسیت جامعه را بر انگیخته و ضروری است تا اقداماتی در حل آن صورت داد. راه‌های متداول برای این مشكل متعددند. كوچك كردن دولت و خصوصی سازی موثرترین و رایجترین راه است كه صورت مساله را از اساس پاك می‌كند. تمركززدایی اقدام دیگری است كه به كاهش مشكلات بوروكراسی می‌انجامد. تعدد مراكزی كه بتوان خدمات عمومی ‌را از آنها تامین كرد اقدام دیگری است كه می‌تواند به انحصار بوروكرات‌ها خاتمه دهد.

علی سرزعیم

منبع : روزنامه دنیای اقتصاد