بنزین از محدوده محاسبات صرف اقتصادی خارج شده و به یکی از متغیرهای اثرگذار بر زندگی روزمره مردم تبدیل شده است. بنابراین تغییر در سیاستگذاری این حوزه، زنجیرهای از آثار اقتصادی و اجتماعی را با خود همراه میکند و به همین دلیل دولتها معمولاً با احتیاط بیشتری به سراغ آن رفتهاند، چه آنکه تصمیم درباره بنزین اگر بدون محاسبه آثار مستقیم و غیرمستقیم آن گرفته شود، هزینه آن فقط در صورتحساب سوخت خانوار ظاهر نمیشود و اثر خود را در حملونقل، قیمت کالاها، خدمات و سطح عمومی هزینههای زندگی نیز نشان خواهد داد. نمونه عینی چنین وضعیتی به آبان ۱۳۹۸ بازمیگردد که تبعات اجتماعی و اقتصادی گستردهای به دنبال داشت و همچنان در حافظه عمومی کشور باقی مانده است که عرض دولت برد و زحمت مردم داشت! بنابراین اصلاح سیاست بنزینی نیازمند محاسبه دقیق، گفتوگوی عمومی و توضیح روشن درباره منطق تصمیم است و مردم باید بدانند مسئله دقیقاً چیست، چه گزینههایی روی میز مجری قرار دارد، هر گزینه چه پیامدی دارد و در نهایت بار هزینهها و منافع آن چگونه میان گروههای مختلف جامعه توزیع خواهد شد.
یکی از طرحهایی که از سالها قبل با همین نگاه مطرح شد، ایده «بنزین به نفر» بود و منطق این طرح بر این پایه استوار است که بنزین و منابع انرژی متعلق به عموم مردم است و اگر قرار باشد یارانهای برای آن پرداخت شود، نباید تمام منفعت آن به صاحبان خودرو برسد و از آنجایی که حدود نیمی از جمعیت کشورمان خودرو ندارند و سهم قابل توجهی از این گروه نیز در دهکهای پایین درآمدی قرار دارند، بنابراین تخصیص یارانه بنزین صرفاً بر مبنای خودرو، از منظر عدالت توزیعی محل بحث بوده است.
در مجلس نهم نیز طرحی با مضمون تخصیص بنزین به افراد مطرح شد که مرکز پژوهشهای مجلس در آن مقطع درباره آن مطالعه و کارشناسی کرده بود و این طرح در چند نوبت در صحن علنی مجلس به رأی گذاشته شد، اما به نتیجه نرسید. با این حال ایده اختصاص سهم بنزین به افراد در سالهای بعد نیز از سوی برخی کارشناسان و صاحبنظران حوزه انرژی دنبال شد و روزنامه «جوان» نیز در سالهای اخیر بارها درباره الزامات و مزایای آن نوشته است.
اکنون مسئله بنزین به نقطهای رسیده که سیاستگذار ناگزیر از بررسی راهکارهای جدید است و یکی از گزینههای مطرح، اختصاص سهمیه بنزین به کد ملی افراد است که موافقان و مخالفان خود را دارد و درباره نحوه اجرا، میزان سهمیه، شیوه انتقال سهم و آثار اقتصادی آن بحثهای مختلفی مطرح شده است. با این حال، نکته اساسی آن است که هیچ سیاست بنزینی بدون اقناع عمومی و توضیح دقیق درباره سازوکار اجرایی آن، مسیر همواری پیش رو نخواهد داشت.
کسری روزانه ۱۴ میلیون لیتری بنزین
هماکنون کشور روزانه ۱۲۱ میلیون لیتر بنزین تولید میکند و میزان مصرف روزانه نیز حدود ۱۳۵میلیون لیتر به صورت میانگین است. بنابراین فاصله میان تولید و مصرف روزانه به حدود ۱۴میلیون لیتر رسیده است و همین کسری باید به شکلی مدیریت شود. تا چند ماه قبل بخشی از این کسری از طریق واردات جبران میشد، البته واردات بنزین نیز هزینه ارزی قابل توجهی را به اقتصاد تحمیل میکند و طبق برآورد مطرحشده از سوی کارشناسان، سالانه حدود ۶ میلیارد دلار از منابع عمومی برای این منظور هزینه میشد. از سوی دیگر به باور کارشناسان، اتکا به واردات، راهحل پایدار مسئله بنزین نیست و با محدود شدن واردات بنزین در پی تحولات و جنگهای منطقهای و محدودیتهای ایجادشده در تجارت انرژی، سیاستگذار نمیتواند برنامه مصرف کشور را بر پایه واردات مستمر تنظیم کند و از سوی دیگر افزایش ظرفیت تولید داخلی نیز در کوتاهمدت امکانپذیر نیست و احداث و توسعه پالایشگاهها و واحدهای تولیدی به زمان و سرمایهگذاری سنگین نیاز دارد.
بنابراین مسئله مهمتر آن است که افزایش تولید به تنهایی مشکل را حل نمیکند و اگر تولید بالا برود و الگوی مصرف بدون تغییر باقی بماند، بخش قابل توجهی از تولید جدید نیز در مدت کوتاهی جذب مصرف خواهد شد و روند حداقل دو دهه گذشته چنین رابطهای را در اقتصاد انرژی کشورمان ایجاد کرده است، به طوری که هرگاه ظرفیت تولید افزایش یافته، مصرف نیز رشد کرده و فاصله میان عرضه و تقاضا دوباره شکل گرفته است. رشد حدود ۱۰ درصدی مصرف بنزین طی یک دهه گذشته به ما میگوید حتی اگر تولید روزانه به ۱۴۰ میلیون لیتر برسد، تضمینی وجود ندارد که کشور با مازاد بنزین مواجه شود، زیرا الگوی فعلی مصرف، ظرفیت جذب این میزان تولید را نیز دارد. از همین رو، سیاست اصلاحی باید به سمت مدیریت مصرف حرکت کند.
خودروهای بیکیفیت ریشه ناترازی انرژی است
دولت برای مسئله بنزین سه افق زمانی بلندمدت، میانمدت و کوتاهمدت قائل است و در افق بلندمدت، اصلاح صنعت خودروسازی را یکی از اصلیترین راهکارها میدانند و معتقدند وقتی بخش بزرگی از خودروهای موجود، سوختی بیش از استانداردهای متعارف جهانی مصرف میکنند، افزایش تولید بنزین نمیتواند ناترازی را برای همیشه برطرف کند. از طرفی میانگین مصرف خودرو در بسیاری از بازارهای جهانی حدود ۵ لیتر برای پیمایش ۱۰۰ کیلومتر است و حتی با احتساب شرایط متفاوت، عدد ۷ لیتر در ۱۰۰ کیلومتر نیز مطرح میشود، اما این رقم در کشورمان فاصله زیادی با مصرف واقعی خودروهای موجود دارد و خودروهای تولیدی یا سرهمبندی (مونتاژی) در کشورمان به طور میانگین حدود ۱۵ لیتر بنزین برای پیمایش ۱۰۰ کیلومتر مصرف میکنند. بنابراین این اختلاف مصرف، خسارت هنگفتی به کشورزده و طبعاً به افزایش تقاضا برای بنزین و در نهایت فشار بیشتر بر منابع کشور منجر شده است. با این حال اصلاح صنعت خودرو پروژهای نیست که در چند ماه انجام شود، چراکه حدود ۲۵ میلیون دستگاه خودرو و ۱۲ میلیون دستگاه موتورسیکلت در کشور تردد دارند و تغییر ساختار این ناوگان به سرمایهگذاری، برنامهریزی و زمان نیاز دارد و طبق برنامههای مطرحشده، اصلاح این بخش باید در یک دوره پنجساله دنبال شود. بنابراین سیاست بنزینی باید همزمان با سیاست صنعتی و حملونقل پیش برود، زیرا نمیتوان انتظار داشت رفتار مصرف سوخت اصلاح شود، اما فناوری خودرو و کیفیت ناوگان بدون تغییر باقی بماند.
حملونقل عمومی در مسیر اصلاح
راهکار دوم که در افق میانمدت قرار میگیرد، توسعه حملونقل عمومی است، چه آنکه وقتی شهروندان امکان استفاده از شبکه حملونقل عمومی مناسب را نداشته باشند، خودروی شخصی عملاً به انتخاب اصلی برای جابهجایی تبدیل میشود و مصرف سوخت نیز افزایش پیدا میکند. برای مثال پایتخت طبق برنامههای بالادستی به حدود ۱۱ هزار دستگاه اتوبوس درونشهری نیاز دارد، در حالی که در بهترین حالت حدود ۴ هزار دستگاه اتوبوس فعال است. به این ترتیب حدود ۷ هزار دستگاه دیگر باید وارد چرخه حملونقل عمومی شود و طبعاً تأمین این تعداد اتوبوس، هم منابع مالی میخواهد و هم زمان. بنابراین توسعه حملونقل عمومی نیز راهحل فوری برای کسری امروز بنزین نیست، اما اگر قرار باشد سیاست مدیریت مصرف در چند سال آینده نتیجه بدهد، این بخش باید همزمان تقویت شود. طبق برنامههای دولت، حرکت به سمت این هدف باید در سه سال آینده دنبال شود و به این ترتیب، دولت در بخش میانمدت باید بخشی از فشار مصرف بنزین را از طریق تغییر الگوی جابهجایی شهروندان کاهش دهد.
۳ سناریو برای عبور از مسئله کوتاهمدت.
اما بخش فوری ماجرا به مدیریت مصرف در کوتاهمدت با سه سناریوی مطرحشده بازمیگردد که البته هیچکدام از این سناریوها تاکنون به عنوان تصمیم نهایی دولت ابلاغ نشدهاند و حتی درباره یک سناریو نیز جمعبندی نهایی صورت نگرفته است. سناریوی نخست، ادامه وضع موجود است، یعنی دولت سیاست فعلی را بدون تغییر ادامه دهد و منتظر بماند تا فاصله تولید و مصرف بیشتر شود. در این حالت، اگر تولید روزانه ۱۲۱ میلیون لیتر باقی بماند و مصرف در سطح بالاتری قرار داشته باشد، دیر یا زود محدودیت عرضه خود را در شبکه توزیع نشان خواهد داد و در نهایت ممکن است کشور به نقطهای برسد که تنها امکان توزیع همان ۱۲۱ میلیون لیتر تولید روزانه وجود داشته باشد و پس از پایان این مقدار، جایگاهها تعطیل شوند و مصرفکنندگان تا روز بعد منتظر بمانند. بدیهی است که چنین وضعیتی برای مردم قابل قبول نیست و سیاستگذار نمیتواند برنامه اداره شبکه سوخت را به این نقطه موکول کند.
سناریوی دوم، ادامه سهمیهبندی فعلی و عرضه مازاد مصرف با نرخ آزاد است. بر مبنای این سناریو، سهمیه نخست ۶۰ لیتر با قیمت هزار و ۵۰۰ تومان، سهمیه دوم ۵۰ لیتر با قیمت ۳ هزار تومان و سهمیه سوم ۴۰ لیتر با نرخ ۵ هزار تومان باقی میماند و فردی که بیش از مجموع ۱۵۰ لیتر مصرف کند، برای بنزین مازاد باید نرخ آزاد را بپردازد. در این سناریو نیز بدیهی است وقتی بخشی از بنزین با نرخ بالاتری عرضه شود، هزینه حملونقل و خدمات نیز تحت تأثیر قرار میگیرد و افزایش قیمت سوخت آزاد میتواند به بخشهایی از اقتصاد منتقل شود. در همین زمینه به نرخ ۸۷ هزار تومان اعلامشده برای بنزین در کرمان اشاره میشود که در صورت تسری چنین نرخهایی به مصرف مازاد، فشار اقتصادی آن بیشتر متوجه خانوارهای کمدرآمد خواهد شد. از طرفی، مسئله فقط قیمت نیست، بلکه نحوه توزیع یارانه نیز اهمیت دارد. در دهک نخست درآمدی، طبق اطلاعات مراجع پژوهشی، تنها حدود یک درصد خانوارها خودرو دارند، در حالی که در دهک پردرآمد، تنها حدود ۲ درصد افراد خودرو ندارند. بنابراین هر سیاستی که یارانه بنزین را صرفاً به خودرو گره بزند، بخش قابل توجهی از خانوارهای فاقد خودرو را از دریافت مستقیم این یارانه محروم میکند.
«بنزین به نفر»؛ سناریوی سوم
سناریوی سوم، اختصاص سهمیه بنزین به کد ملی افراد است و در این مدل، سهمیه به جای پلاک خودرو به شخص تعلق میگیرد و پیشنهاد مطرحشده این است که به هر فرد روزانه یک لیتر بنزین اختصاص یابد. بنابراین با فرض جمعیت حدود ۹۰ میلیون نفری، مجموع این سهمیه روزانه به حدود ۹۰ میلیون لیتر میرسد و حدود ۳۰ میلیون لیتر باقیمانده نیز برای خودروهای کاری و حملونقل عمومی اختصاص پیدا میکند. مزیت اصلی این مدل از نگاه طراحان آن، تغییر مبنای توزیع یارانه است و در سیستم فعلی، برخورداری از خودرو شرط اصلی استفاده از سهمیه بنزین است؛ اما در مدل کد ملی، فرد بدون خودرو نیز سهم خود را دریافت میکند و در صورت نداشتن مصرف، امکان انتقال یا فروش سهم خود را خواهد داشت. البته اجرای چنین مدلی به سازوکاری دقیق نیاز دارد و نمیتوان صرفاً سهمیه را از پلاک به کد ملی منتقل کرد و انتظار داشت همه مسائل به صورت خودکار حل شود. اگر دولت به سمت اجرای این طرح حرکت کند، مقدمات فنی و اجرایی آن فراهم خواهد شد و یکی از گزینههای مطرح، استفاده از «اوراق بنزین» است تا سهم اختصاصیافته به افراد امکان جابهجایی، انتقال و فروش در یک بستر مشخص را داشته باشد. این سازوکار از منظر عدالت توزیعی نیز مهم است و فردی که خودرو ندارد، در این مدل سهمی از یارانه انرژی دریافت میکند و میتواند آن را نگه دارد، منتقل کند یا بفروشد. بنابراین صاحب خودرو نیز همچنان امکان تأمین سوخت خود را خواهد داشت، اما نحوه استفاده از یارانه بنزین از مالکیت خودرو جدا میشود.
تصمیم بنزینی بدون اقناع عمومی پیش نمیرود
فارغ از اینکه در نهایت کدام سناریو انتخاب شود، یک اصل در سیاستگذاری بنزین اهمیت اساسی دارد و آن، توضیح شفاف تصمیم برای مردم است و تجربه آبان ۱۳۹۸ هنوز نشان میدهد که نحوه اعلام و اجرای سیاست بنزینی، گاهی به اندازه خود سیاست اهمیت پیدا میکند. بنابراین دولت باید پیش از اجرای هر طرح، درباره چرایی تصمیم، آثار اقتصادی آن، نحوه تخصیص سهمیه و راههای جبران فشار احتمالی بر دهکهای پایین جامعه توضیح دقیق ارائه کند و طبعاً هر دستگاهی که پیشنهاد یک سیاست را مطرح میکند، باید درباره جزئیات آن نیز پاسخگو باشد و دفاع از یک طرح نیز نباید پس از ابلاغ و به صورت دستوری آغاز شود، چراکه به گفته رئیس مجلس «براساس اطلاعات پیدا و پنهان دشمن مترصد فرصت برای ایجاد آشوب و ترکیب آن با عملیاتهای نظامی مانند ترور و اقدامات تجزیهطلبانه است که با جنگ شناختی تکمیل میشود. در راستای عملیاتی ساختن این توطئه، دشمن برای سوءاستفاده از اقدامات دولت جهت کاهش مصرف بنزین برنامهریزی کرده است، بنابراین ضروری است حل مشکل کمبود بنزین با برنامهریزی جامع و بسیار هوشمند انجام شود.» بنابراین باید کاهش مصرف بنزین با شیوههایی صورت گیرد که بیشترین عدالت و کمترین نارضایتی را در مردم ایجاد کند و با اقناع افکار عمومی فرصت سوءاستفاده را از دشمن بگیرد.
