مدیریت شهری در ایران قاعدهٔ پایدار حقوقی ندارد

به نظر بسیاری از صاحب نظران حوزهٔ شهری, همهٔ آن چه در سال های دور و نزدیک, تهران, این ابرشهر پر مسئله را به روزهای بحرانی و لحظه های پر دغدغه نزدیک کرده است, ریشه در فقدان طرح های کلان مدیریتی دارد

● گفت‌وگو با کامبیز نوروزی، حقوق‌دان و صاحب‌نظر در حوزهٔ قوانین مدیریت شهری

به‌نظر بسیاری از صاحب‌نظران حوزهٔ شهری، همهٔ آن‌چه در سال‌های دور و نزدیک، تهران، این ابرشهر پر مسئله را به روزهای بحرانی و لحظه‌های پر دغدغه نزدیک کرده است، ریشه در فقدان طرح‌های کلان مدیریتی دارد.

و مدیرانی که در این سال‌ها عهده‌دار ادارهٔ پایتخت شدند، آن‌ها که از هشت سال پیش تاکنون بر صندلی‌های سبز شورای شهر تکیه زده‌اند، به‌رغم اختلاف‌نظرهای بسیار در ریشه‌یابی مشکلات پرشمار تهران، در یک نکته اتفاق نظر دارند و آن این‌که ادارهٔ پایتخت بدون طرح‌های جامع و تفصیلی، هر روز بر دامنهٔ مشکلات و بحران‌های این شهر بحران‌زده می‌افزاید.

نتیجهٔ همهٔ این دغدغه‌ها، نگرانی‌ها و اتفاق‌نظرها در سال‌های گذشته حرکت به‌سوی تهیهٔ طرح‌های جامع شود که نشد و خاموش شدن چراغ شورای اول، این منشور پر جنجال را که اتفاقاً از پشتوانهٔ تبلیغاتی چشم‌گیری نیز برخوردار بود، برای همیشه خاموش کرد. تلاش‌های کارشناسان و برنامه‌ریزان فعال در وزارت مسکن و شهرسازی و همچنین مشاوران ۲۲ منطقهٔ تهران در سال‌های اخیر به تهیهٔ طرح جامع و طرح‌های تفصیلی مناطق ۲۲ گانهٔ تهران انجامیده است.

این طرح‌ها برای بررسی بیشتر در دستور کار شورای شهر تهران قرار دارند. هر چند که گفته می‌شد طرح جامع تا پایان آذرماه برای تصویب نهائی به شورای عالی شهرسازی و معماری می‌رود اما گویا برگزاری انتخابات شوراها مانع از اجرائی شدن این وعده شده است. آن‌چه طی همهٔ سال‌های گذشته به‌عنوان پرسشی جدی در ارتباط با طرح‌های جامع و تفصیلی تهران مطرح بوده، اجرائی نشدن این طرح‌ها و نادیده گرفتن آن‌ها از سوی مسئولان و مدیران است. موضوعی که محور اصلی گفت‌وگوی با دکتر کامبیز نوروزی، حقوق‌دان و آگاه به قوانین شوراها و مدیریت شهری است.

نوروزی تراکم بحران‌ها، چندگانگی و بی‌ثباتی مدیریت شهری را از مهم‌ترین عواملی می‌داند که سد راه ادارهٔ قانونمند و برنامه محور تهران و بسیاری از شهرهای ایران در دهه‌های اخیر شده است. آن‌چه در ادامه می‌خوانید، مشروح این گفت‌و‌گو با اوست:

● اجراء طرح‌های جامع و تفصیلی در شهرهای ایران در سال‌های اخیر با فرآیندی در هم پیچیده و مشکلات قانونی بسیار روبه‌رو بوده است، ابعاد این مشکلات را چگونه تحلیل می‌کنید؟

از چند زاویه می‌توان در این مورد سخن گفت؛ بخش‌هائی که از بعد تخصصی با رشته و حوزهٔ کاری من نزدیک است، در واقع ابعاد حقوقی مربوط به طرح‌های جامع و تفصیلی است. این مسئله را نیز می‌توان این‌گونه بررسی کرد که سراغ متن قوانین و تصویب‌نامه‌ها برویم، آن‌ها را بررسی کنیم و ببینیم چه سرگذشتی داشته‌اند.

مانند قوانین شهرداری‌ها و سایر اصول و قواعدی که به‌نوعی با مدیریت شهری، برنامه‌ریزی شهری و شهرسازی مرتبط است. به هر حال از عمر قانون فعلی شهرداری بیش از نیم قرن می‌گذرد و این قانون جزء قدیمی‌ترین قوانین کشور است. در سال ۱۲۸۶ یک‌سال پس از زمانی‌که نخستین پارلمان کشور شکل می‌گیرد، قانون بلدیه به تصویب مجلس شورای ملی می‌رسد، به این ترتیب ما ۹۹ سال تجربهٔ اجراء قانون مدیریت شهری را در ایران پشت سر گذاشته‌ایم. در عین حال نگاه حقوقی محض به خیلی از چراها پاسخ نمی‌دهد و در واقع توان تحلیل ندارد و نمی‌تواند علت‌یابی کند. از دیدگاه دیگری نیز می‌توان طرح‌های جامع شهری را مورد توجه قرار داد و آن دیدگاه مبتنی بر جامعه‌شناسی حقوق است. در این دیدگاه ما به رابطه‌ٔ پدیدهٔ حقوقی، نهاد حقوقی و سازمان اجتماعی می‌پردازیم.

در این چارچوب ما می‌توانیم نسبت بین جامعه و پدیدهٔ حقوقی را تعریف کرده، در پی آن بسیاری از ابعاد حقوقی موضوع را علت‌یابی کنیم و بگوئیم چرا اتفاق افتاده یا نیفتاده و چگونه می‌توان آن را اصلاح کرد. عمیقاً معتقدم که برای پاسخ به پرسش شما نگاه محض حقوقی کارا نیست و نمی‌تواند پاسخ دقیقی بدهد. یک مثال ساده در این‌جا روشن کننده است: بحث فروش تراکم در تهران یا شهرهای بزرگ یک حکم روشن حقوقی دارد.

رابطهٔ فروش تراکم با طرح‌های جامع و تفصیلی روشن است اما این‌که فروش آن چه تأثیری در شهر دارد از حوزهٔ مطالعات محض حقوقی خارج می‌شود و در واقع باید با دیدگاه جامعه‌شناسی حقوقی آن را تحلیل کرد. اگر بخواهیم مسئله طرح‌های شهری را به‌صورت ریشه‌ای بررسی کنیم، باید بگوئیم مسائل مهمی که در ساخت حقوقی مدیریت شهری فراروی ما قرار می‌گیرد را می‌توان در دو بخش جداگانه دسته‌بندی کرد که یکی مسئلهٔ بی‌ثباتی اجرائی مقررات مدیریت شهری و دیگری تعدد و چندگانگی بسیار شدید در حوزهٔ سازمان‌های مربوط به مدیریت و برنامه‌ریزی شهری است.

این دو عامل باعث شده وضعیت بسیار متناقضی بر ساختار مدیریت شهری حاکم شود. نظام مدیریت شهری ما تقریباً قاعدهٔ ثابت و پایدار حقوقی ندارد و این بنیان مسئلهٔ مدیریت شهری در ایران، به‌ویژه در شهرهای بزرگ است. مدیریت شهری بیش از هر چیز تابع تصمیم و سلیقهٔ مدیران وقت است؛ چه در شهرداری و چه در وزارت مسکن و شهرسازی.

در حالی‌که اصولاً حقوق با ثبات و پایداری ملازمه دارد و زمانی‌که ثبات وجود نداشته باشد قاعده و اصول هم باقی نمی‌ماند. طرح‌های جامع و تفصیلی دو مبنای بسیار مهم مدیریت شهری هستند. این‌ها قانون نیستند اما قواعد بنیادی نظم را در شهر تعریف می‌کنند و از این جنبه در زمرهٔ قواعد لازم‌الاجراء به‌شمار می‌آیند.

اما اجراء آن‌ها در طول دهه‌های اخیر به‌دلیل همان بی‌ثباتی مدیریتی شهری و تعدد و چندگانگی آن عملاً مخدوش شده و زیر سئوال رفته است.

● دقیقاً از چه زمانی؟ یعنی مدیریت شهری از چه مقعطی تصمیم به کنار گذاشتن طرح جامع گرفت؟ آیا این امر ریشه در تصمیم‌های آقای کرباسچی در دههٔ ۷۰ دارد، یا شرایط خاص کشور در دههٔ ۶۰ و پیش از آن؛ پیروزی انقلاب را نیز می‌توان عاملی برای پیدایش تغییرات جدید در نحوهٔ مدیریت تهران و در حاشیه قرار گرفتن طرح جامع قلمداد کرد؟ یا موج مهاجرت به تهران در همین سال‌ها که اساساً پایتخت را به‌‌نوعی با هجمهٔ وسیع ساخت و سازهای غیر مجاز و شکل‌گیری زاغه‌هائی روبه‌رو کرد که اساساً در طرح‌های جامع و تفصیلی پیش‌بینی نشده بود و مدیران شهری به همین بهانه طرح جامع را از دستور کار خارج کردند. تأثیر هر یک از این عوامل را چقدر تعیین کننده می‌دانید؟

من فکر می‌کنم تهران اساساً با گروهی از مشکلات بنیادی که همهٔ شهرهای جهان سوم با آن مواجه‌اند، رو در روست. نرخ بالای مهاجرت از روستا به شهر، از شهرهای کوچک به شهرهای بزرگ و از شهرهای بزرگ به کلان شهرها از مهم‌ترین مشکلات شهرای جهان سوم است. همان‌طور که نرخ رشد جمعیت و تمرکز خدمات آموزشی، اقتصادی و رفاهی در شهرها، محیط زیست شهری و ساختار کسب و کار در محیط شهری نیز از دیگر مشکلات مشترک شهرهای جهان سوم به‌شمار می‌آید.

تهران هم از این مشکلات بی‌بهره نیست بلکه خیلی زیاد هم نصیب برده است. دستهٔ دیگر مشکلات ناشی از انقلاب و جنگ است که یک دههٔ تمام ایران را تحت تأثیر قرار داد. نرخ رشد جمعیت در این دوره افزایش چشم‌گیری یافت و فکر می‌کنم ما به نرخ رشد ۶/۳ هم رسیدیم و جمعیت ایران در فاصلهٔ سرشماری سال ۵۵ تا ۶۵ نزدیک به ۸۰ درصد افزایش یافت. در صورتی‌که پس از سال ۶۵ رشد جمعیت سیر نزولی یافت و این امر در واقع محصول شرایط خاص انقلاب و جنگ بود. طبیعی است که افزایش جمعیت با خود همه چیز می‌آورد؛ یعنی افزایش تقاضا برای همه چیز.

باز در همین دهه به‌دلیل شرایط ناشی از انقلاب بخش عمده‌ای از قواعد به‌هم می‌ریزد. کار هر انقلابی اساساً همین است کما این‌که در همان نخستین سال‌ها بحث خارج از محدوده منتفی شده و فرآیند توسعه در تهران از شکل عمودی به افقی تغییر کرد.

این اتفاقاتی است که در انقلاب می‌افتد. در فضای اجتناب‌ناپذیر ناشی از انقلاب، ساخت و سازها از کنترل خارج می‌شود و جنگ هم البته بی‌تأثیر نیست و به‌عنوان یک پدیدهٔ فراگیر همه بنیان‌ها را تحت‌تأثیر قرار می‌دهد. جنگ بحث بقاست و طبیعی است که همهٔ امکانات به حوزهٔ دفاع منتقل می‌شود و تقریباً تا پایان جنگ طرح‌های عمرانی مورد توجه قرار نمی‌گیرد و به شبکهٔ معابر، آب‌رسانی و سایر خدمات شهری و محیط زیست کمتر توجه می‌شود و پروژه‌های عمرانی کاهش پیدا می‌کند.

شیده لالمی

---