تحلیل وضعیت بودجه دستگاه های دولتی

شومپیتر یکی از سه اقتصاددان بزرگ جمله معروفی دارد که می گوید «وضعیت یک کشور را از بودجه آن می توان فهمید »

شومپیتر یکی از سه اقتصاددان بزرگ جمله معروفی دارد که می‌گوید: «وضعیت یک کشور را از بودجه آن می‌توان فهمید.»شاید این جمله در بادی امر عجیب و غریب به نظر برسد، اما حقیقتی در آن نهفته است که فقط با ارایه نمودهای عملی آن کنه سخن بر همه عیان می‌شود. جراید سهم اعتباری پیشنهادی دستگاه‌های اجرایی را از بودجه سال ۸۷ به نقل از دولت محترم اعلام کردند. در عنوان‌های خبری آمده بود که به جای ۶۰۰ دستگاه فقط ۶۸ دستگاه بودجه خواهند گرفت و بودجه ۱۰۰۰ صفحه‌ای تبدیل به ۵۰ صفحه شده است، مساله‌ای که چالشی را بین دولت و مجلس ایجاد کرده است. هرچند این تصمیم در نوع خود قابل تقدیر است اما از ریاست محترم جمهور اتخاذ تصمیمات کاراتر و شجاعانه‌تری انتظار می‌رود. جهت ارایه تصویری از این تصمیمات نگاهی گذرا به جدول زیر داشته باشیم:

ردیف اول جدول بودجه جاری (هزینه‌ای) دستگاه را به میلیارد ریال نشان می‌دهد، ردیف دوم تعداد کارکنان (اعم از رسمی، پیمانی و...) به هزار نفر در سال ۸۴ و ردیف سوم نسبت بودجه هزینه‌ای به تعداد کارکنان است. نگاهی گذرا به جدول حکایت از اختلاف شدید سرانه بودجه است، به گونه‌ای که این سرانه از ۵/۳ در وزارت اقتصاد تا ۸/۸۶۵ در وزارت کشور متغیر است و این با آمیزه‌های عدالت ناسازگار است. از طرفی سرانه بودجه در وزارتخانه‌های اقتصاد و صنایع که بار اساسی مسایل اقتصادی را بر دوش می‌کشند حداقل است. وزارت علوم و قوهقضاییه در حد میانه و وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی وزارت خارجه در حداکثر قرار دارند. در عین حال سرانه بودجه وزارت علوم و قوهقضاییه چندین برابر آموزش و پرورش است. شاید بتوان عدم موفقیت‌های انتظاری دولت را در حوزه اقتصاد به خوبی درک کرد، هنگامی که وزارت اقتصاد و صنایع نتوانند از تجربیات زبردست‌ترین اقتصاددان‌ها استفاده کند و یا آن‌هایی را که دارد حفظ کند اوضاع معلوم است. از طرفی دیگر باوجود سرانه بسیار بالای وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، جامعه وضع چندان مطلوبی ندارد.

به سادگی می‌توان گفت که علت این همه تفاوت فاحش توان چانه‌زنی بوده است، ‌سازمان‌های با توان چانه‌زنی بالا از جمله این‌که تعداد پرسنل ما کم است، بودجه ما تاثیری در کل ندارد و ... بودجه خود را بالا برده‌اند اما سایر سازمان‌هایی که این توان را نداشته‌اند با مشکل مواجه شده‌اند، همین تفاوت‌ها در دریافتی‌ها به شدت در جامعه منعکس شده و انگیزه‌ها را کاهش داده است و نتیجه نیاز به گفتن نیست. اما چه باید کرد. شاید ساده‌ترین و کارآترین راه‌حل نظام هماهنگ باشد اما این نظام در دولت‌های قبلی تجربه شده و به نتیجه مطلوب نرسیده‌ایم. به نظر می‌رسد دولت محترم نیز به این نتیجه رسیده که فقط قوانین و مقررات از کارآیی لازم برخوردار نیست و بودجه را متمرکز کرده است، اما این نیز نتیجه نخواهد داد زیرا نه تنها قدرت چانه‌زنی را از سطح کلان به سطح خرد می‌برد بلکه عدم شفافیت در حداکثر قرار می‌گیرد و با توجه به مسوولیت وزیر در تقسیم بودجه، جلسه وزرا با مدیران به جلسه چانه‌زنی بودجه تبدیل می‌شود و طبعا کسانی که در پایتخت قرار دارند از توان چانه‌زنی بالاتری برخوردار خواهند شد و مدیران دور از مرکز و مناطق محروم به دلیل فاصله از پایتخت و عدم دسترسی مستقیم به وزیر از این مساله محروم خواهند شد و این با معیار عدالت و فقرزدایی دولت هم‌خوانی ندارد. به نظر اینجانب (با توجه به انبوه عدم کارآیی قوانین و مقررات) مساله‌ای که به خوبی جواب خواهد داد، دو چیز است:

۱) کاهش مقداری بودجه

۲) شفافیت (افزایش شفافیت با تعریف شاخص استاندارد جهت حسابرسی و تهیه گزارش مقایسه‌ای)

الف) در کاهش بودجه (به طور نمونه اعلام کنیم بودجه به طور سالانه نسبت به سال قبل پنج درصد کاهش خواهد داشت) هدف باید نزدیک کردن سرانه دریافتی تمامی دستگاه‌ها به یکدیگر باشد واقعیت این است که هیچ دستگاهی به دستگاه دیگر ارجح نیست و هر دستگاه وظیفه‌ای دارد که برای آن دستگاه مهم است و هرچه جز این فقط توجیه است.

بارها دیده شده است که دستگاه‌ها به بهانه‌های مختلف مبالغ بسیاری تحت عناوین مختلف به کارکنان خود پرداخت کرده‌اند و این موجبات سرخوردگی را در سایر دستگاه‌ها ایجاد کرده است. روش اساسی که خوب جواب می‌دهد تحمیل جریمه است در این روش با کم کردن بودجه دستگاه‌هایی که سرانه بالایی دارند، مقرر کنیم در صورتی که دستگاه دارای بودجه کم‌تری است توجیه ارایه کند و اگر توجیه دستگاه قابل قبول نبود معادل ریالی بودجه درخواستی به عنوان جریمه از بودجه تخصیص یافته به دستگاه کسر شود و این مقدار مازاد کل بودجه تلقی شود. این‌جا‌ست که توپ به زمین مدیر دستگاه خواهد افتاد و انتخاب با اوست. مدیران یا باید سهمیه تعیین‌شده را بپذیرند یا کارآیی را بالا ببرند در کنار این مساله خود به خود بسیاری مسایل شفاف خواهد شد و مدیران با گذشت زمان به معیارهایی جهان‌شمول خواهند رسید در این حالت نظارت در سطح کلان اتفاق می‌افتد.

ب) در مساله شفافیت مدیران ملزم هستند در راستای وظایف سازمانی به اهداف رقمی تعیین‌شده توسط دستگاه‌های ذی‌ربط (به عنوان نمونه جدول زیر) دست یابند و علاوه بر این ارقام تخصیص یافته بودجه جاری به دستگاه خود و ریز هزینه‌کرد آن را برای سایر دستگاه‌ها و پرسنل تحت مدیریت خود اعلام کنند. در واقع دستگاه موقعیت خود را در سطح کلان تعریف می‌کند و نظارت بر بودجه در سطح خرد نیز رخ خواهد داد و هزینه‌های انجام شده براساس استانداردهای تعیین شده خواهد بود.

این مساله علاوه بر آن‌که نیاز به یک دستگاه عریض و طویل (سازمان برنامه) را مرتفع می‌کند، باعث خواهد شد امور در وزارتخانه براساس تخصص وزارتخانه صورت پذیرد. اگر بانک مرکزی پاسخگو به نرخ تورم شناخته شود ادعا می‌کند بودجه جاری باید پنج درصد کاهش یابد در این موقع وزارت اقتصاد یا سازمان برنامه آن را غیرممکن می‌دانند اما بانک مرکزی بر این مساله تاکید می‌کند. در نتیجه جلسه هیات‌وزیران و حتی پرسنل نهادهای ذی‌ربط درگیر بحثی علمی می‌شود آنگاه نظریه کسانی پذیرفته می‌شود که دلیل علمی ارایه کنند در غیر این صورت نه تنها جریمه می‌شوند بلکه اختیارات خود را از دست می‌دهند. به عنوان نمونه دیگر اگر وزارت اقتصاد به عنوان متولی اقتصاد کشور شناخته شود و وظیفه سیاست‌گذاری پولی بودجه مبنی بر کاهش سالانه پنج درصد بودجه جاری باشد، ابزار این کار که همان تعیین سهمیه بودجه است باید به این وزارتخانه منتقل شود در نتیجه این وزارتخانه کارکنان خود را ملزم می‌کند راه‌هایی را که دستگاه‌ها از طریق آن هزینه‌های غیرواقعی طلب می‌کنند را ببندد، چرا که در غیر این صورت جریمه بودجه‌‌ای می‌شود. به عنوان نمونه دیگر اگر تعادل در بازار سیمان برعهده سازمان صنایع و معادن باشد ابزار تعادل هم به وزارتخانه داده می‌شود و تعیین قیمت سیمان از وزارتخانه بازرگانی به صنایع و معادن می‌رود در عوض باید طی مهلت تعیین شده بازار به تعادل برسد در غیر این صورت وزارتخانه جریمه بودجه‌ای خواهد شد. البته این عمل در ابتدا ایجاد اعوجاجاتی در وظایف سازمان‌ها خواهد کرد اما در بلندمدت موجب انتقال وظایف به سازمان‌های متخصص خواهد شد و از اتلاف منابع جلوگیری خواهد کرد. آیا در زمینه بودجه عمرانی می‌توان به این روش اقدام کرد؟

اسدا... عطارزاده

کارشناس اقتصاد