نفت موهبت یا بلا

باوجود همه تلاش هایی که در طول قرون و اعصار مختلف شده و با وجود اینکه نزدیک به ۱۰۰ سال است که یک منبع قابل توجه تامین مالی برای دولت ها در ایران پیدا شده است, جامعه ما همچنان دست به گریبان مساله توسعه نیافتگی باقی مانده و طبیعتا انتظار می رود هر کوششی که در حوزه اقتصادی صورت می گیرد, نگاهی هم به مساله نسبت نفت با پدیده توسعه نیافتگی و استمرار آن در ایران داشته باشد

باوجود همه تلاش‌هایی که در طول قرون و اعصار مختلف شده و با وجود اینکه نزدیک به ۱۰۰ سال است که یک منبع قابل توجه تامین مالی برای دولت‌ها در ایران پیدا شده است، جامعه ما همچنان دست به گریبان مساله توسعه‌نیافتگی باقی مانده و طبیعتا انتظار می‌رود هر کوششی که در حوزه اقتصادی صورت می‌گیرد، نگاهی هم به مساله نسبت نفت با پدیده توسعه نیافتگی و استمرار آن در ایران داشته باشد.

اما به راستی چه نسبتی میان این دو مقوله وجود دارد و اگر این نسبت منفی است، نفت چه میزان موجب مختل شدن حرکت ایران به سمت توسعه شده است؟

نفت کلیدی‌ترین و در عین حال سیاسی‌ترین کالای دنیای امروز است و از همین رو سیاستگذاری نفتی کشور‌های نفت خیز در واقع بخش عمده‌ای از سیاستگذاری ملی این کشورها را تشکیل می‌دهد و هرگونه برنامه‌ریزی اقتصادی توسط آنها متاثر از سیاست‌های نفتی می‌باشد. این امر اهمیت توجه به نفت و فرآورده‌های نفتی را دو چندان کرده است. بخش نفت اهمیت زیادی در اقتصاد ایران دارد، هم به لحاظ جایگاه آن در تولید ناخالص داخلی و هم به لحاظ سهم درآمدهای نفتی در بودجه دولت و نیز منابع ارزی کشور به طوری که شواهد تاریخی نیز موید همین مساله می‌باشد.

در اواسط دهه ۱۳۲۰ وقتی درآمدهای نفتی بالا ‌رفت، سازمان برنامه با هدف توسعه زیرساخت‌های اقتصادی از طریق درآمدهای نفتی و کمک‌های خارجی به وجود آمد.

طبق اساسنامه باید ۹۰ درصد‌ درآمدهای نفتی در اختیار سازمان برنامه قرار می‌گرفت و هزینه‌های آن سازمان نیز از بودجه عمومی جدا می ماند، اما رفته‌رفته با افزایش درآمدهای نفتی، رژیم وقت را وسوسه نمود تا درآمدهای نفتی را از طریق بودجه هزینه کند. در واقع به جای اینکه درآمدهای نفتی را از بودجه خارج کرده و آن را صرف امور عمرانی و زیربنایی نماییم، آن را از طریق دولت و نهادهای دولتی هزینه کردیم، در نتیجه اقتصاد ما دولتی‌تر شد.

اوج دولتی شدن اقتصاد در قبل از انقلاب، سال‌های ۵۲ و ۵۳ است که قیمت نفت شدیدا افزایش پیدا می‌کند و دولت شروع می‌کند به تزریق این درآمدها به اقتصاد ملی که باعث تورم و نارضایتی شدید مردم می‌شود،‌ اوضاعی که امروزه نیز با آن بیگانه نیستیم.

همواره یکی از بزرگ‌ترین معضلات اقتصاد ما، دولتی بودن آن است که چنانچه گفته شد وجود درآمدهای نفتی آن را تشدید کرده است؛ بدان معنی که دولت رانتی شکل گرفته است که مستقل از مالیات به حیات خودش ادامه می‌دهد؛ یعنی وجود درآمدهای نفتی از منظر سیاسی موجب شکل‌گیری دولتی غیرپاسخگو شده است و از منظر اقتصادی نیز منابع اقتصادی را در اختیار دولت قرار داده که پایه‌های اقتصاد دولتی را مستحکم کند. اقتصاد دولتی از این منظر نیز دو معنا دارد، یکی اینکه دولت مستقیما در فعالیت‌های اقتصادی شرکت می‌کند و خودش کارفرما می‌شود به همین دلیل است که امروز تقریبا تمام زیرساخت‌های اقتصادی ما از نفت و فولاد تا پتروشیمی و ... در اختیار دولت است، اما جنبه دیگر اقتصاد دولتی، دخالت دولت در مکانیسم بازار است، یعنی دولت با یارانه و حمایت‌های اقتصادی و سیاسی و وضع مقررات، نظام اقتصادی را متاثر می‌کند و این بخش از اقتصاد دولتی الزاما با بنگاه‌دار بودن دولت یکی نیست. در این شرایط درآمدهای نفتی به هر دو جنبه دولتی شدن اقتصاد کمک می‌کند که هم دولت بنگاه‌دار بزرگ شود و هم مکانیسم بازار را دستکاری کند.

در ارتباط با دولت متورم از منابع طبیعی، نظریات مختلفی وجود دارد که البته وجه مشترک در هرکدام از آنها ایجاد دولتی رانتی می‌باشد، دولت رانتی دولتی را گویند که رانت پایداری از بخش خارجی اقتصاد را دریافت می‌کند به طوری که بخش کوچکی از جامعه در تولید آن نقش داشته اند . لین و تومل (۱۹۹۵) در چارچوب مدلی بحث کرده‌اند که اقتصادهای با منابع غنی در مقایسه با اقتصادهای با منابع فقیر به شدت به رفتار رانت‌جویی گرفتار می‌شوند؛ چرا که سیاست ملی، به شدت تمایل به چنگ آوردن رانت حاصله از منابع طبیعی دارد. در واقع تا زمانی که کشوری پول نفت داشته باشد، به سختی می‌شود وزن دولت را در اقتصاد کاهش داد، چرا که دولت با پول حاصل از نفت قدرتش را تحکیم می‌کند.

طبق مطالعات لیتی و ویدمن (۱۹۹۹) وفور منابع طبیعی فرصت‌هایی برای رانت جویی ایجاد می‌کند که عامل مهم در تعیین سطح فساد به شمار می‌آید. میزان فساد بستگی به وفور منابع طبیعی، سیاست‌های دولت و تمرکز قدرت بوروکراسی دارد. ترویک (۲۰۰۲) نیز نشان می‌دهد که افزایش درآمد منابع طبیعی تعداد زیادی از کارآفرینان را به رانت‌جویی مشغول کرده و از تعداد کارآفرینانی که بنگاه‌های با بهره‌وری بالا را هدایت می‌کنند می‌کاهد، او نتیجه می‌گیرد که کاهش درآمد در این رابطه بزرگتر از افزایش درآمد حاصل از منابع طبیعی است.

اگر در مورد ایران از منظر تاریخی به این موضوع نگاه کنیم، ‌شاهد خواهیم بود، نهضت مشروطه که حدود صد سال پیش به عنوان یک نهضت اصلاحات سیاسی روی داده است و ما را در مسیر مدرن شدن نهادهای سیاسی و اقتصادی قرار داد، هیچگاه به موفقیت لازم و شکل گیری صحیح منتج نگردید. اگر هم بخواهیم از دیدگاه توسعه اقتصادی به آن نگاه کنیم، این چنین می‌بینیم که مهم‌ترین عامل توسعه وجود یک نظام اقتصاد آزاد مبتنی بر اصل رقابت است، به وجود آمدن اقتصاد آزاد، مستلزم وجود یکسری نهادهایی است که مهم‌ترین آنها آزادی‌های فردی، حقوق مالکیت فردی و حکومت قانون به معنی مخالف استبداد است. آن اتفاقی که در نهضت مشروطه می‌افتد در حقیقت نوعی رفتن به سمت چنین نهادهایی است، اما نتایج مورد انتظار از این نهضت به دست نمی‌آید که عواملی متعدد در آن تاثیر گذار بوده‌اند. در میان همه عوامل، نفت مساه اصلی ما بوده است، نفت می‌توانست و می‌تواند برای توسعه ما عامل مثبتی باشد، ولی عملا به دلیل دولتی بودن اقتصاد، وجود آن همواره بر شدت بیماری‌های اقتصادی ما افزوده است.

بر اساس آمار بانک مرکزی طی ۳۰ سال گذشته هیچ گاه سهم نفت در کل درآمدهای ارزی کشور کمتر از ۴۵ درصد نبوده است و به طور میانگین در ۲۰ سال گذشته ۵۴ درصد بودجه عمومی دولت از طریق درآمدهای ناشی از فروش نفت خام تامین شده است. همچنین مهم‌ترین نقش آن طی این سال‌ها، از طرفی تامین بیش از ۸۵ درصد از درآمدهای ارزی کشور و در نتیجه اتکای انکارناپذیر بخش‌های مختلف اقتصادی برای تامین نیازهای وارداتی خود به درآمدهای حاصل از صادرات نفت و تامین حدود ۹۸درصد از انرژی مورد نیاز کشور از سوی دیگر بوده است.

بنابراین واضح است که اتکای دولت به درآمد‌های نفتی نامطلوب است، زیرا مخارج دولت به خصوص در اعتبارات جاری و برای اداره سازمان‌های دولتی هزینه‌هایی هستند که خصلت دائمی دارند. حتی هزینه‌های عمرانی برای قسمت عمده آن که طرح‌های غیرانتفاعی است، خاصیت بلند مدت دارند و با انجام این طرح‌ها هزینه‌های تعمیر و نگهداری آنها وجود دارد. وابسته کردن این مخارج به درآمدهای نفت که فوق‌العاده پرنوسان است غیرمنطقی به نظر می‌رسد.

شاید در مورد ایران اینگونه بتوان تصور نمود که در رابطه میان نفت و توسعه، نسبیتی با خصلت پارادوکسیکال وجود دارد. به دلیل اینکه از یک طرف یک منبع خارق‌العاده مالی را به وجود می‌آورد که اگر از این منبع هوشمندانه استفاده کنیم، می‌توانیم آهنگ توسعه را سرعت و شتاب دهیم؛ اما در عین حال درآمدهای نفتی در عمل در اکثریت قریب به اتفاق کشورهای توسعه نیافته نفتی، به گونه ای مورد استفاده قرار می‌گیرد که نه تنها انتظارات تئوریک را در زمینه کمک به تسریع توسعه برآورده نمی‌کند، بلکه منشا اتفاقاتی در جهت عکس آن نیز می‌شود.

این دریغ و تاسف وجود دارد که با وجود اینکه ایران در زمره کشورهای پیشگام در زمینه برنامه توسعه است، هنوز هم نتوانسته است چه در دانشگاه‌ها و چه در درون دولت دست به انجام مطالعات روش مندی بزند که براساس آن در چارچوب یک منطق نظری قابل قبول، نشان داده شود که نفت چه دورهای باطلی را در اقتصاد و جامعه ایران باز تولید می‌کند. در گذشته و در حال حاضر نیز، مرتبا بحث از نفت به عنوان یک عامل بزرگ توضیح‌دهنده توسعه نیافتگی در ایران متداول و رایج بوده است و گاهی اوقات ساده‌انگارانه آرزو می‌کردند که ای کاش هرگز نفت نمی داشتیم، در حالی که یک نگاه اجمالی به دوران‌های اقتصاد بدون نفت ایران هم نشان‌دهنده این است که در بخش اعظم این دوران، فرآیندهای تصمیم گیری و تخصیص منابع در ایران مضمون توسعه ای نداشته و ما در بخش اعظم دوره‌هایی که اقتصاد غیرنفتی داشته‌ایم کارنامه عملکرد نظام ملی چندان بهتر از دوران نفتی نبوده است؛ اما باید به این واقعیت هم توجه داشته باشیم که به گواه مطالعات بسیار ارزشمند چارلز عیسوی، اقتصاددان بزرگ مصری و متخصص تاریخ اقتصادی خاورمیانه و شمال آفریقا و بخشی از نتایج یک مطالعه، که به همین نام هم انتشار پیدا کرده، تا قبل از ورود نفت به اقتصاد ایران، میزان اهتمام دولت‌های ایران به عرضه کالاهای عمومی نزدیک صفر بوده است.

لفظ کوتاه‌اندیشی در یک اقتصاد سیاسی رانتی که با فراز و فرودهای ۱۰۰ ساله چنین شرایطی را تجربه کرده و تبدیل به یک فرهنگ شده است، هنگام شکوفایی درآمدهای نفتی، کوته نگری،مشخصه اصلی فرآیندهای تصمیم گیری و تخصیص منابع می‌شود و نیروهای اجتماعی نیز از آن پشتیبانی پیدا می‌کنند. در واقع در این چارچوب به هنگام شکوفایی درآمد نفتی، دولت ملاحظات کوتاه‌مدت را به ملاحظات بلندمدت ترجیح می‌دهد و این ترجیح منشا اتخاذ رویه انبساط مالی می‌شود.

در تئوری‌هایی که تحت عنوان بلای منابع یا بیماری هلندی و یا اقتصاد سیاسی رانتی روی این مساله کار کرده‌اند، با جزئیات توضیح داده می‌شود که شکوفایی درآمد نفتی در ذات خودش یک شوک بزرگ است که به قسمت تقاضای کل اقتصاد وارد می‌شود. این در حالی است که در کوتاه‌مدت ما قادر به ایجاد تغییرات متناسب در قسمت عرضه اقتصاد نیستیم. بنابراین به فرض ثبات نسبی قسمت عرضه اقتصاد این شوک بزرگ تقاضا منشا امواج تورمی می‌شود. امواج تورمی که به این ترتیب، به وجود می‌آید همه سطوح رفتار اقتصادی را تحت تاثیر قرار می‌دهد. در سطح خرد این موج تورمی منجر به سوء تخصیص منابع و بروز اتلاف‌های وسیع و رویه‌های اسراف آمیز در زمینه کاربست منابع می‌شود.

در ادبیات توسعه این مساله به عنوان یک قاعده رفتاری کلی در بین کشورهای عقب‌مانده در نظر گرفته شده و اقتصاددان برجسته توسعه، لیبن شتاین، با شواهد تجربی بی‌شمار، نشان می‌دهد که در کشورهای در حال توسعه و به ویژه در اقتصادهای نفتی، فرآیندهای تخصیص منابع در مقیاس خرد قاعده رفتاری مفروض اقتصاد خرد؛ یعنی رفتار بر مبنای مساله کمیابی را به چالش می‌کشد، این کشورها که عموما کشورهایی هستند که از نظر وضعیت منابع مادی و انسانی با محدودیت روبه رو هستند و باید قدر منابع اندکی که دارند را بهتر بدانند، به رغم کمبود شدید منابع برای دستیابی به یک واحد کالای معین، از منابع مادی و انسانی بیشتری استفاده می‌کنند.

تا زمانی که بحران مالی‌ وجود ندارد و درآمدهای نفتی به خوبی می‌رسد دولت رانتیر به کار خود ادامه می‌دهد، اما چنانچه درآمدهای نفت کاهش یافته و جواب هزینه‌های سرسام‌آور دولت را ندهد، دولت مجبور است نیم‌نگاهی به اخذ مالیات و جدی گرفتن آن داشته باشد. هر چند ممکن است ارتباط آنی میان اخذ مالیات و دموکراسی بر اساس نمایندگی جامعه وجود نداشته باشد، اما این یک واقعیت مسلم است که هر کجا که دولت به اخذ مالیات وابسته است، مساله دموکراسی به منزله یک مساله اجتناب ناپذیر درآمده و جریان عظیمی به طرفداری از دموکراسی پدیدار می‌شود.

اگر چه طی سالیان گذشته بحث‌های زیادی در جهت رفع وابستگی به نفت در اقتصاد ایران مطرح شده است، ولی اکثر آنها از حد شعار فراتر نرفته است و به نظر می‌رسد این معضل حداقل در کوتاه‌مدت حل شدنی نیست و نیاز به یک برنامه‌ریزی صحیح و بلند مدت دارد؛ البته لازم نیست منتظر باشیم تا بحران مالی به وجود آید یا آرزو کنیم چاه‌های نفت خشک شود. بلکه اگر خواهان توسعه هستیم باید مطمئن باشیم مادامی که دولت وابسته به نفت است توسعه در ایران هرگز رخ نخواهد داد. دولت و جامعه‌ای که رانتیر هستند، برای ایجاد توسعه چند جانبه غیر متکی به نفت، نیاز ضروری احساس نمی‌کنند و تا چنین احساسی به وجود نیاید دولت با جدیت به دنبال توسعه نمی‌رود.

بی‌شک برنامه‌ریزی منطقی و استفاده از پیشنهاد‌های صاحب‌نظران می‌تواند آثار مثبتی بر جای بگذارد، دوراندیشی و لزوم ایجاد یک مالیه سالم و پایدار نیز ایجاب می‌کند که اتکای بودجه دولت به خصوص بودجه جاری را به درآمد‌های نفتی کاهش داده و سعی شود هزینه‌ها مبتنی بر درآمدهای مالیاتی گردد و از طرف دیگر اگر قرار است تحولی در ساختار اقتصادی هر کشوری از جمله ایران صورت گیرد باید این تحول با تکیه بر توانمندی‌های آن کشور باشد. مجموعه این توانمندی‌ها این امکان را فراهم می‌کند که کشور در مسیر توسعه و پیشرفت قرار گیرد و در پایان می‌توان یادآوری نمود که توسعه در ابعاد مختلف، به طور حتم در خلأ صورت نمی‌گیرد، بلکه نیازمند بستری از واقعیت‌های موجود می‌باشد.

بهزاد رادنسب