ولایت فقیه در حقوق اساسی جمهوری اسلامی

ولایت فقیه به عنوان مهم ترین و اصلی ترین نهاد نظام جمهوری اسلامی است که مطابق قانون اساسی در اعمال مستقیم و غیر مستقیم قدرت سیاسی نقش بسیار مهمی دارد بدین لحاظ بررسی جایگاه ولایت فقیه در حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران موضوع اساسی و مهمی است که همواره در جامعه ضرورت آن وجود دارد

ولایت فقیه به عنوان مهم ترین و اصلی ترین نهاد نظام جمهوری اسلامی است که مطابق قانون اساسی در اعمال مستقیم و غیر مستقیم قدرت سیاسی نقش بسیار مهمی دارد. بدین لحاظ بررسی جایگاه ولایت فقیه در حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران موضوع اساسی و مهمی است که همواره در جامعه ضرورت آن وجود دارد.

نظریه ولایت فقیه حضرت امام خمینی(ره) که مبنای نظام جمهوری اسلامی است, وظایف, شرایط و اختیاراتی را برای ولی فقیه اثبات کرده که بیشترین قرابت و شباهت را با نظام امامت دارد. با تکمیل و تتمیم این نظریه در طول ده ساله عمر حضرت امام(ره) در نظام جمهوری اسلامی, ولایت مطلقه فقیه در قانون اساسی نهادینه شد. در واقع قانون اساسی, ترجمان حقوقی و ساختاری همان نظریه است که براساس ولایت امر و امامت مستمر, زمینه تحقق رهبری فقیه جامع الشرایط را آماده می کند تا ضامن عدم انحراف سازمان های مختلف از وظایف اصیل اسلامی خود باشد.۱

بنابراین می توان گفت که مبنای فکری و نظری نظام جمهوری اسلامی ایران, نظریه (ولایت مطلقه فقیه) حضرت امام خمینی(ره) و ساختار حقوقی و اجرایی آن, قانون اساسی است و در واقع قانون اساسی استنتاجی از آن نظریه و براساس آن نظریه است. به عبارت روشن تر, وقتی در حوزه فلسفه و نظریه سیاسی بحث می کنیم, منظورمان نظریه ولایت مطلقه فقیه است که جایگاه و اختیارات بسیار والایی را برای ولی فقیه قایل شده است و هنگامی که در حوزه حقوق اساسی بحث می کنیم, ولایت فقیه در قالب قانون اساسی مطرح می شود که برخی این امر را تعبیر به محدود و محصور شدن ولایت فقیه در چهارچوب قانون اساسی می کنند و به نوعی باعث نگرانی و عکس العمل کسانی می شوند که براساس نظریه سیاسی حضرت امام خمینی(ره), محدوده ولایت فقیه را مطلق و گسترده می دانند.

از این نظر شاید روشن شدن محل نزاع و تفکیک دو حوزه فلسفی و حقوقی از همدیگر, موجب حل این مشکل و رفع نگرانی دو گروه شود. ضمن این که در هر دو صورت, محدوده ولایت فقیه یکسان است و در صورت تعارض بین این دو حوزه, همواره حوزه حقوقی تابع حوزه نظری و فلسفی است۲ که با روال خاص اداری و اجرایی و از طریق تجدید نظر در قانون اساسی, رفع تعارض می شود. هدف مشخص و روشن این مقاله نیز تأکید بر این نکته است که همانند نظریه ولایت مطلقه فقیه, در قانون اساسی هم محدوده ولایت, مطلق و گسترده است و خود قانون اساسی زمینه آن را فراهم کرده است.

در واقع قانون اساسی نیز خودش در چهارچوب قانون قرار گرفته و آن هم قوانین و موازین شرعی است که براساس اجتهاد مستمر فقهای جامع الشرایط از کتاب و سنت به دست می آید و ولی فقیه سمبل و نماد عینی این اجتهاد مستمر است. از این نظر در سلسله مراتب قواعد حقوقی جمهوری اسلامی ایران, قوانین و موازین شرعی در رأس است و قانون اساسی هم در چهارچوب این موازین است. از سویی, این موازین هم جزو قانون اساسی شده است; یعنی مطابق خود قانون اساسی, این قوانین و موازین شرعی در رأس قرار گرفته که براساس آن ها ولایت فقیه, مطلقه تلقی شده است.

البته در نظام هایی که حق قانونگذاری را از خدا سلب نموده و بشر را قانونگذار مستقل جهان اعلام کرده اند, قانون اساسی در رأس سلسله مراتب حقوقی است و این امر در جامعه ای که حاکمیت خدا و پیامبر را پذیرفته و اصول دین و امامت و اجتهاد مستمر را مبنای نظام خود می داند, به گونه دیگری است. ضمن این که باید توجه داشت قانون اساسی یک فضل فروشی و مایه فخر و مباهات صرف نیست که تصور شود حتماً باید قانون اساسی در رأس باشد تا کشوری متمدن و قانون مند محسوب شود. قانون اساسی یک ابزار حقوقی برای تحقق یک هدف اجتماعی است و اگر با ابزار دیگری هم این هدف تأمین شود, باکی نیست; چنان که کشور با سابقه و دمکراتیک انگلستان قانون اساسی مدوّن و مکتوب ندارد و هیچ مشکلی هم پیدا نمی کند.

به منظور بررسی جایگاه ولایت فقیه در حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران, به سه اصل قانون اساسی ج.ا.ا, به عنوان مبنای کار خود تکیه می کنیم: اصل پنجم, پنجاه و هفتم و یکصد و دهم.

۱) اصل (ولایت فقیه) و (سیستم هدایت)۳

قانون اساسی, منبع حقوق اساسی است. یکی از شرایط قانون اساسی که حقوق دانان روی آن تأکید دارند, آن است که قانون اساسی باید بر اصولی متکی بوده و محتویاتش همواره نتیجه منطقی آن اصول باشد.۴ قانون اساسی ج.ا.ا, در این خصوص در فصل اول خود اصولی را گنجانده که در تاریخ حقوق اساسی دنیا کاملاً بی سابقه و جدید است. از جمله این اصول, (تعیین پایه ها و اهداف نظام جمهوری اسلامی) (اصل دوم و سوم), (لزوم تطبیق کلیه قوانین با موازین اسلامی) (اصل چهارم) و (پذیرش ولایت مطلقه فقیه با عنوان ولایت امر و امامت امت) (اصل پنجم) است.

قانون اساسی ج.ا.ا, چکیده و محور اصلی اهداف, افکار, آرمان ها و ایده آل های ملتی است که تابع مکتب اسلام است و در آن, اسلام همه چیز را تحت الشعاع قرار داد و برگشت همه اصول آن به احکام اسلام است و بسیاری از اصول تدوین شده, آیات الهی را پشتوانه خود دارد. در جریان تدوین قانون اساسی تلاش شده تا احکام در همه زمینه ها, مأخوذ از اسلام باشد و در موارد حرج و ضرورت با استفاده از عناوین ثانویه به بن بست های ناشی از نارسایی های زمانی پاسخ داده شود. به این ترتیب قانون اساسی ج.ا.ا, با این که بسیاری از اصطلاحات و عبارت های قوانین اساسی دیگر کشورها را دارد, محتوای آن اسلامی است.۵ مقدمه قانون اساسی هم به این امر تصریح کرده و آن را (انعکاس خواست قلبی امت اسلامی) می داند.

رسالت قانون اساسی, عینیت بخشیدن به زمینه های اعتقادی جامعه است.۶ برهمین اساس در اصل دوم آن, پایه های اعتقادی نظام جمهوری اسلامی برشمرده شده است. در جمهوری اسلامی ایران, حاکمیت, الهی است و طبق قانون اساسی این حاکمیت از طریق قوانین الهی و رهبری الهی (ولایت فقیه) اعمال می شود.

اصل چهارم قانون اساسی, تکلیف همه قوانین, مقررات, آیین نامه ها و بخش نامه ها را از نظر ضرورت انطباق با موازین اسلامی صریحاً روشن کرده است. از آن جا که این اصل در فصل کلیات آمده و نیز به حکم قانون اساسی, از ویژگی خاص (حاکمیت بر سایر اصول) برخوردار است, اگر اصولی از قانون اساسی احکامی را با اطلاق و یا عموم بیان کند که مصادیق آن اطلاق و عموم با موازین اسلامی تطبیق نداشته باشند, پذیرفته نمی شوند, حتی اگر موافق قانون اساسی باشند.۷

از سوی دیگر در حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران, کلیه امور زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت اداره می شود و برهمین اساس, قانون اساسی زمینه تحقق رهبری فقیه جامع الشرایط را فراهم می کند تا ضامن عدم انحراف نظام از وظایف اصیل اسلامی خود باشد.۸ علاوه بر این که در مقدمه قانون اساسی بر طرح حکومت اسلامی متکی بر ولایت فقیه تأکید شده است, بند پنجم اصل دوم قانون اساسی نیز اعتقاد به (امامت و رهبری مستمر و نقش اساسی آن در تداوم انقلاب اسلامی) را به عنوان اساس نظام اعلام کرده است.

در راستای همین امامت و رهبری مستمر است که اصل پنجم قانون اساسی (اصل ولایت فقیه) گنجانده شده و ولایت امر و امامت امت در زمان غیبت برعهده فقیه گذاشته شده است. حق حاکمیت ملت نیز براساس اعتقاد مکتبی به امامت و طبق اصل پنجاه و هفتم قانون اساسی, از طریق ولایت فقیه اعمال می گردد.

بنابراین, نظام جمهوری اسلامی, یک نظام مکتبی است و فصل اول قانون اساسی بر مبانی مکتبی و اعتقادی نظام تأکید نموده است. مفاد این مبانی اعتقادی (که عمدتاً در اصل دوم قانون اساسی آمده اند), آن است که ولی فقیه تنها کسی است که در زمان غیبت مجاز به اعمال حاکمیت و اراده تشریعی خداست.۹

یکی از پایه های اعتقادی نظام جمهوری اسلامی, (امامت و تداوم رهبری از طریق اجتهاد مستمر)۱۰ است که در اصل پنجم قانون اساسی به صورت برگردان قانونی و شکل عینی در (ولایت فقیه) متجلی شده است. یعنی هرگاه حاکمیت و ولایت در این نظام دست غیر فقیه باشد, بی شک نظام برپایه اصل امامت و تداوم آن از طریق اجتهاد مستمر نبوده و از مشروعیت الهی برخوردار نخواهد بود.

بنابراین, (ولایت مطلقه فقیه) در قانون اساسی به عنوان یکی از اساسی ترین اصول مطرح شده و نظارت و مراقبت خاصی بر قوای حاکم دارد, به نحوی که (ولایت فقیه) به عنوان یک نهاد حقوقی استثنائی و بی سابقه در تاریخ تدوین حقوق اساسی جهان تلقی می شود و سئوال های متعددی پیرامون آن مطرح شده است که عمده ترین آن ها در مورد چگونگی و گستره اختیارات و ولایت مطلقه فقیه و به عبارتی تمرکز قدرت سیاسی در دست ولی فقیه است. مخصوصاً با مطرح شدن ولایت مطلقه فقیه از سوی حضرت امام خمینی(ره) در اواخر سال ۱۳۶۶ و اعمال تمرکز در بازنگری قانون اساسی ۱۳۶۸, حاکمیت و نظارت ولی فقیه بر کل نظام سیاسی کاملاً مشهود شده است.

فقیهی که طبق اصل پنجم قانون اساسی ولایت امر و امامت امت را در عصر غیبت برعهده دارد, دارای نوعی ولایت و صاحب اختیاراتی در جامعه اسلامی است که بین فقها در حدود و گستره این اختیارات, اختلاف نظر هست. با وجود این اختلاف نظر, از آن جا که نظریه امام خمینی مبنای نظری نظام جمهوری اسلامی است, ملاک معتبر نظر حضرت امام است که برای ولی فقیه همان اختیاراتی را قائل است که پیامبر(ص) و ائمه(ع) در اداره جامعه داشتند.۱۱ آن چه در قانون اساسی هم آمده به اندازه ای است که (ولایت فقیه) را حاکم بر سه قوه مقننه و مجریه و قضائیه قرار داده است, زیرا برای تحقق ولایت مطلقه فقیه, ناگزیر باید اختیارات فقیه در تمامی ارکان حکومت به گونه ای اعمال شود و نهاد رهبری, از فراز قوای سه گانه, این اختیارات را اعمال می کند.

بدین ترتیب نظام جمهوری اسلامی ایران, علاوه بر این که در درون خود از طریق کنترل متقابل قوای سه گانه کنترل می شود, دارای مکانیسمی است که از بیرون هم نظام را هدایت می کند. در این جا یک (سیستم هدایت)۲۱ وجود دارد که کارویژه آن مؤثرتر و برتر از قوه تعدیل کننده یا قوه برتر است. در واقع این سیستم هدایت است که در گردش چرخ قدرت و حفظ تعادل و توازن قوا مؤثر واقع می شود نه مکانیسم دورنی سیستم تفکیک قوا. در حقوق اساسی, علاوه بر قوای سه گانه کلاسیک, از قوه دیگری به قوه تعدیل کننده۱۳, قوه برتر یا قوه مؤسس نیز سخن به میان آمده که نهاد و ولایت فقیه در عین این که آن ها را نیز در بر می گیرد, متمایز از آن ها است.

سیستم هدایت به صورت ترکیبی از چند عامل, قوای سه گانه را کنترل و هم آهنگ و متعادل می کند. این کنترل و هدایت یک بار از درون سیستم و قوای سه گانه انجام می گیرد و یک بار از بیرون کنترل (درون سیستمی) مستلزم نظارت متقابل سه قوه نسبت به هم است تا در نتیجه آن از خودکامگی هریک از قوا کاسته شود. این شیوه در همه نظام های پارلمانی اعمال می شود که البته کافی نیست و موجب بروز اختلافات و صف بندی قوا می گردد و برخی از قوا از ابزار و قدرت بیشتری برخوردار می گردند. در حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران, شورای نگهبان هم به صورت یک نهاد, از درون سیستم را تعدیل می کند. اما خصیصه عمده نظام جمهوری اسلامی هدایت از بیرون است که به وسیله رهبری انجام می شود۱۴, زیرا قوای حاکم زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت هستند و تنظیم روابط بین آن ها و سیاست گذاری کلی نظام در اختیار رهبری است.

وجود ولایت امر در رأس نظام سیاسی که نظارت عالیه بر قوای سه گانه دارد, موجب این برداشت شده که احتمالاً نظام جمهوری اسلامی, نظامی چهار قوه ای است. اما با کمی دقت مشخص می شود که این با اصطلاح قوه چهارم, هم سنگ و هم عرض قوای سه گانه نیست. تقسیم و تفکیک قوا یک راه صرفاً عملی برای تعدیل قوا و به منزله آن است که سه دستگاه به طور جداگانه هر یک قسمتی از مسئولیت های عمده و ضروری نظام را بر عهده دارند و چون ولی فقیه دارای اختیاراتی در هر سه زمینه فوق است, قسمتی از حاکمیت هر سه قوه را خودش اعمال می کند و از این نظر, قوه چهارم محسوب نمی شود. تازه حاکمیت این سه قوه هم در طول حاکمیتِ ولیِّ فقیه است و در واقع قوای سه گانه هم ولایت مطلقه فقیه را اعمال می نمایند.

در جمهوری اسلامی ایران, حاکمیت الهی از طریق آرای عمومی و اراده ملت تحقق می یابد و اعمال حاکمیت صرفاً از طریق تکنیک نظام سه قوه ای همواره از اشکال مشروعیت الهی رنج خواهد برد. برای رفع این اشکال, حاکمیت الهی باید در قالب قوانین الهی و رهبری الهی (ولی فقیه) اعمال گردد. رهبری الهی ایجاب می کند که ولیِّ امر و رئیس دولت, نظارت عالیه بر قوای سه گانه را که حاکمیت ملت را اعمال می کنند, برعهده گیرد۱۵. بر این اساس است که اصل پنجاه و هفتم قانون اساسی ج.ا.ا, صراحتاً هر سه قوه را (زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت) قرار داده است.

بنابراین, مهم ترین و اصلی ترین کارویژه ولایت فقیه در جمهوری اسلامی ایران, نظارت عالیه آن بر قوای سه گانه است که به طرق مختلف انجام می شود و هدایت سیستم را برعهده دارد. در ادامه مطلب به این کارکرد هم اشاره می نمائیم تا به گوشه ای از اختیارات و وظایف ولی فقیه بپردازیم. اما تذکر این نکته در اینجا لازم است که ولی فقیه در مقام ریاست دولت ـ کشور پدیده بسیار جدیدی است که با هیچ یک از رؤسای دولت ـ کشور معمول در حقوق اساسی, نه از حیث کارویژه و نقش و نه از حیث نوع وظایف و اختیارات, شباهت ندارد. این مقام هیچ گاه به عنوان یک امتیاز و قدرت و به عنوان یک حق برای ولی فقیه مطرح نیست, بلکه فقط یک مسئولیت است و دامنه اختیارات و اقتدار آن به مصالح جامعه و قوانین الهی بستگی دارد. به همین دلیل است که نظارت عالیه او بر قوای سه گانه اصلاً تهدیدی علیه حاکمیت آن ها نیست و این مقام با گستره اختیارات خود, هیچ گاه به دیکتاتوری منجر نخواهد شد.

از سوی دیگر, ولی فقیه به لحاظ خاص تداوم امامت, صاحب اختیاراتی است که اعمال آن ها بعضاً موازینی را ارائه می دهد که منبع حقوق اساسی است;۱۶ مثلاً رهبری به مجلس اجازه می دهد که قوانین را به اتّکای احکام ثانویه تدوین نموده و به طور موقت و محدود از احکام اولیه عدول کند. بدون این اجازه شرعی مجلس نمی تواند حدود احکام اولیه را رها کند, چون باید قوانین مجلس در چهارچوب شرع و قانون اساسی باشد. سند اجازه امام خمینی(ره) بارزترین نمونه است که می تواند منبع حقوق اساسی باشد.

مجمع تشخیص مصلحت نظام, مکانیسم دیگری برای این کار است; وقتی مجلس نظر شورای نگهبان را تأمین نکند, با تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام, مصوبه مجلس رسمیت می یابد, حتی اگر به نظر شورای نگهبان خلاف موازین شرعی باشد. بنابراین در سلسله مراتب قواعد حقوقی ایران, قوانین و موازین شرعی در رأس است نه قانون اساسی, زیرا موازین شرعی از قرآن و سنت استنباط می شود و چون خود قانون اساسی هم, اجتهاد مستمر و ولایت فقیه را از پایه های نظام جمهوری اسلامی دانسته است, می توان ولایت امر و امامت امت را هم بر قانون اساسی حاکم دانست, منتها با همان قید قبلی که (ولایت فقیه) یک مسئولیت است و مقید به مصالح جامعه و رعایت موازین شرعی; یعنی خود ولی فقیه هم تحت حاکمیت قوانین و موازین شرعی قرار دارد.

۲) نظارت عالیه ولی فقیه بر قوای سه گانه

همان طور که گفتیم, در جمهوری اسلامی ایران ریاست دولت ـ کشور با ولیّ فقیه است و اصل ولایت فقیه از مهمترین و کلیدی ترین اصول قانون اساسی است که ناشی از مبانی مکتبی نظام می باشد. مقام رهبری به لحاظ امامت و هدایت نظام, دارای وظایف و اختیاراتی است که او را بسی برتر و بالاتر از قوای سه گانه قرار داده است. به همین لحاظ یک تفاوت بارز بین سیستم تفکیک قوای موجود در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و نظام کلاسیک تفکیک قوا وجود دارد. در نظام کلاسیک, قدرتی مافوق قوای سه گانه وجود ندارد و اصولاً تفکیک قوا برای آن است که دیگر قدرت مافوق وجود نداشته باشد و قوای ثلاثه قدرت های یکدیگر را خنثی نمایند.ولی در جمهوری اسلامی ایران طبق اصل پنجاه و هفتم قانون اساسی, این قوا زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت اعمال می شوند و این نظارت ناشی از اصل پنجم قانون اساسی است که اصل ولایت فقیه را از اصول بنیادی نظام قرار داده است.

به همین دلیل در قانون اساسی به طور مشخص از قدرت بالاتر از رئیس جمهور سخن به میان آمده که قسمتی از اعمال قوه مجریه را نیز برعهده دارد. این مسئله عملاً قدرت فوق العاده مجریه را در مقایسه با نظام های ریاستی و پارلمانی دیگر خنثی نموده و آن را هم سنگ قوای دیگر قرار می دهد. به لحاظ اهمیت فوق العاده رهبری, در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران یک فصل مستقل با شش اصل به رهبری اختصاص یافته است, با وجود این که در فصول دیگر نیز به مناسبت به رهبری و اصل ولایت فقیه اشاره شده است.

بعد از اصل پنجم قانون اساسی, مهم ترین اصلی که به ولایت فقیه اختصاص یافته و نقش و کارویژه اصلی آن را در نظام مشخص نموده است, اصل پنجاه و هفتم است که قوای سه گانه حاکم را زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت قرار داده است و طبق آن چه در جریان بازنگری قانون اساسی روی داده, این اصل حتی بر اصل یکصد و دهم نیز حاکم است و اختیارات رهبری را از محدوده آن اصل فراتر می برد.۱۷

یکی از نکات بسیار مهمی که شورای بازنگری قانون اساسی در ارتباط با (رهبری) مورد توجه قرار داد, اضافه شدن لفظ (مطلقه) به (ولایت) در اصل پنجاه و هفتم بود. تحولاتی که در دهه اول انقلاب اسلامی به وجود آمد, امام(ره) را بر آن داشت که ولایت مطلقه فقیه را یکی از احکام اولیه اسلام و حتی بالاتر از نماز و روزه اعلام نمایند۱۸. این امر در تغییر اصل پنجاه و هفتم نیز مؤثر افتاد و تنظیم روابط بین قوای سه گانه را نیز در حوزه اختیارات ولی فقیه گذاشت و برای این که اختیارات ولی فقیه محدود به اصل یکصد و دهم نگردد, در اصل پنجاه و هفتم هر سه قوه زیر نظر (ولایت مطلقه امر) قرار داده شدند.

البته منظور از ولایت مطلقه, اختیارات و مسئولیت های فراگیر فقیه در مقابل ولایت نسبی است نه ولایت رها و لاقید و استبدادی۱۹. تثبیت این نکته در قانون اساسی در حقیقت تأکید بر اختیارات گسترده و شرعی ولیِّ فقیه است که بهانه را از دست کسانی که به دنبال ایجاد چنین توهماتی هستند که اختیارات رهبری صرفاً موارد مذکور در اصل یکصد و دهم است, خارج می کند. به عبارت دیگر, شورای بازنگری, اختیارات مطلقه ولی فقیه را که از لحاظ شرعی برای وی اثبات شده است, شکل قانونی داده و تثبیت نموده است. و این امر با اصل حکومت و اداره جامعه اسلامی و استمرار امامت سازگارتر است; چون فقیهی که مسئول و رئیس دولت اسلامی است, باید بتواند به بهترین وجه جامعه را اداره کند و در محدوده قوانین اسلام, مصالح جامعه را تأمین نماید و بی معنا است که جز محدوده مصالح جامعه و قوانین الهی و موازین و ضوابط اسلامی محدودیتی داشته باشد. یعنی قانون اساسی در چهارچوب مقررات اسلامی برای ولی فقیه قائل به اختیارات مطلق شده است و موارد مشخص شده در اصل یکصد و دهم نمونه ای از اختیارات او است.۲۰

اینک جهت روشن شدن نحوه نظارت, هر سه قوه را به طور جداگانه مرور می نماییم.

الف) نظارت بر قوه مقننه

طبق اصل پنجاه و هشتم قانون اساسی, اعمال قوه مقننه از طریق مجلس شورای اسلامی است; یعنی مجلس رکن قانون گذاری است و مطابق اصل هفتاد و یکم در عموم مسائل می تواند قانون وضع کند.۲۱ البته این قانون گذاری با آن چه که در سایر کشورها متداول است, تفاوت دارد. چون در اسلام کسی نمی تواند در مقابل قانون الهی قانون وضع کند. اقدام مجلس شورای اسلامی در این زمینه, در واقع تدوین مقررات اسلامی است۲۲ و برای این که مبانی مکتبی نظام در این عمل ملحوظ شود و نظارت ولی فقیه هم تحقق یابد, بلافاصله در اصل هفتاد و دوم آمده است که: (مجلس شورای اسلامی نمی تواند قوانینی وضع کند که با اصول و احکام مذهب رسمی کشور مغایرت داشته باشد…). تشخیص این عدم مغایرت هم به عهده شورای نگهبان گذاشته شده و حتی اعتبار مجلس شورای اسلامی وابسته به شورای نگهبان است.

طرز ترکیب و مرجع انتخاب اعضای شورا و نیز تنوع وظایفش به نحوی است که نظارت رهبری را کاملاً تأمین می نماید. نصف اعضای شورای نگهبان مستقیماً منصوب رهبری هستند و از آن جا که رهبری کسانی را انتخاب می کند که مورد اعتماد و نزدیک به مبانی فقهی خودش باشند, نظارت رهبری در (رعایت موازین شرعی) قوانین کاملاً تحقق می یابد و هیچ حکمی خارج از احکام اسلام و بدون تطبیق با موازین اسلامی و بدون نظارت رهبری تصویب نشده و صورت قانونی به خود نمی گیرد.۲۳

علاوه بر این, نصف دیگر اعضای شورای نگهبان هم به پیشنهاد رئیس قوه قضائیه (که خودش منصوب مستقیم و مورد اعتماد رهبری است) و انتخاب مجلس شورای اسلامی برگزیده می شوند. تا رئیس قوه قضائیه معرفی حقوق دانان را انجام ندهد, امکان انتخاب آن ها از سوی مجلس شورای اسلامی وجود ندارد. این شیوه هم نمایان گر دخالت غیر مستقیم رهبری در انتخاب حقوق دانان شورای نگهبان است. علاوه بر شورای نگهبان مجمع تشخیص مصلحت نظام هم در مرتبه ای بالاتر از شورای نگهبان وجود دارد که در اختلافات بین شورای نگهبان و مجلس شورای اسلامی حکم و داور نهایی است و چون اعضای مجمع تشخیص مصلحت هم کلاً منصوب رهبری هستند, نهایتاً نظر رهبری اعمال می شود و هیچ قانونی از نظارت ولایت مطلقه امر خارج نخواهد بود.

انتخاب فقهای شورای نگهبان توسط رهبری مبین حضور و نظارت فعال رهبری در امر قانون گذاری و قوه مقننه و نیز کلیه مراکزی است که به نحوی در تصویب قوانین و مقررات کشور مؤثرند, زیرا حفظ مکتبی بودن نظام و مطابقت قوانین و مقررات با احکام اسلامی از مسئولیت های رهبری و ماهیتاً مربوط به مقام ولایت فقیه می باشد و کسانی می توانند این مسئولیت را عهده دار شوند که از طرف رهبری صلاحیتشان محرز بوده و برای این کار منصوب و مأذون باشند. اگرچه مسئولیت مطابقت قوانین با موازین اسلامی به طور مصداقی درحیطه وظایف و اختیارات رهبری نیامده, ولی به استناد امامت, رهبری مستمر (بند ۵ اصل دوم) و نیز اصل ولایت فقیه (اصل پنجم) می توان استنباط نمود که رابطه روشنی بین ولایت امر و اسلامی بودن نظام وجود دارد و ضامن بقای خط اسلامی نظام همانا وجود ولی فقیه است و این مسئولیت قبل از هرکس مربوط به رهبری است و نصب فقهای شورای نگهبان از سوی رهبری بدین معنا است که فقهای شورا در حقیقت مسئولیت رهبری را در این زمینه انجام می دهند.۲۴

شورای نگهبان یکی از نهادهای قانونی است که بخشی از حاکمیت ولی فقیه را از طرف او اعمال می کند و دارای وظایف بسیار زیاد و کلیدی است.۲۵ اصلی ترین این وظیفه شورا که مبین نظارت همه جانبه ولی فقیه بر قوه مقننه و همه مراکز دست اندر کار وضع مقررات می باشد, عبارت است از: بررسی کلیه قوانین و مقررات کشور اولاً از لحاظ مطابقت با احکام اسلامی و موازین شرعی و ثانیاً از جهت انطباق با قانون اساسی. برهمین اساس کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی خود به خود به شورای نگهبان ارسال و کنترل می شود. از این نظر شورای نگهبان رکن رکین کنترل قوانین می باشد که مرجع صدور نظریات فنی و دارنده نوعی حق وتوی تعلیقی است و باید در مورد کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی اظهار نظر نماید. لذا جزء لاینفک قوه مقننه و هم چون تکمله ای برای قانون گذاری به شمار می آید.۲۶ شورای نگهبان برای تسریع در انجام این وظیفه اش حق شرکت در مذاکرات مجلس را دارد و هنگامی که طرح یا لایحه فوری در دستور کار باشد, حضور اعضای شورا در جلسه علنی مجلس الزامی است (اصل نود و هفتم). حتی جلسات غیر علنی مجلس شورای اسلامی نیز باید با حضور اعضای شورای نگهبان باشد (اصل

شصت و نهم قانون اساسی). برهمین اساس است که اصل نود و سوم قانون اساسی صریحاً اعلام نموده که مجلس شورای اسلامی بدون وجود شورای نگهبان اعتبار قانونی ندارد.

در اصل چهارم قانون اساسی, کنترل مطابقت کلیه قوانین و مقررات کشور با موازین شرعی برعهده شورای نگهبان گذاشته شده است و در اصل نود و یکم به طور مطلق تعبیر به (پاسداری از احکام اسلام) شده که می تواند شامل مصوبات سازمان های صلاحیت دار غیر از مجلس نیز باشد; یعنی دامنه و برد این اصل حاکم بر کلیه شبکه قانون گذاری کشور است و بر اطلاق یا عموم اصول قانون اساسی نیز سرایت دارد.۲۷ گرچه اصول پنجاه و هشتم و پنجاه و نهم, اعمال قوه مقننه را از طریق مجلس شورای اسلامی و نیز مراجعه به آرای عمومی و همه پرسی پیش بینی نموده, ولی طبق اصل یکصد و سی و هشتم,هیئت دولت نیز می تواند مصوبات و آیین نامه ها و بخش نامه هایی را تهیه و اجرا کند و همین طور طبق اصل هشتاد و پنجم در موارد ضرورت و با رعایت اصل هفتاد و دوم, مجلس می تواند به کمیسیون های داخلی خود اختیار وضع برخی از قوانین را بدهد که به طور آزمایشی اجرا می شوند و تصویب نهایی آن ها با مجلس است و یا مجلس می تواند تصویب دائمی اساس نامه سازمان ها, شرکت ها و مؤسسات دولتی و یا وابسته به دولت را نیز با رعایت اصل هفتاد و دوم قانون اساسی به کمیسیون های ذیربط واگذار کند یا اجازه تصویب آن ها را به دولت بدهد.

در این موارد نیز مصوبات دولت و کمیسیون های مجلس نباید با اصول و احکام مذهب رسمی کشور و یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد و تشخیص آن به عهده شورای نگهبان است. بنابراین روح قانون اساسی و مفاد اصل چهارم آن, تعمیم مسئولیت شورای نگهبان نسبت به همه مواردی است که به نحوی مقررات لازم الاجراء وضع می گردد. تفسیر شورای نگهبان از اصل نود و یکم در پاسخ شورای عالی قضائی در فروردین ۱۳۶۰ نیز تعمیم اصل چهارم را مورد تأیید قرار داده است.۲۸

علاوه بر نظارت شرعی بر قوانین, شورای نگهبان دارای نظارت حقوقی و دستورنامه ای بوده و حراست و پاسداری از قانون و ممانعت از تعارض قوانین عادی با قانون اساسی را برعهده دارد. همین طور شورای نگهبان, تنها مفسّر قانون اساسی است و این به عهده همه اعضای آن (دوازده نفر) است. از این نظر, شورای نگهبان نهادی مستقل و جداگانه است که از خارج, بر روی قوای حاکم عمل می کند. ترکیب شورا و استقلال آن از قوای سه گانه, این امکان را به شورا می دهد که بدون برهم زدن تعادل قوا با صلاحیت های لازم و قانونی حضور ولی فقیه را در قوای سه گانه اعمال نماید و در عین حال خارج از نفوذ قوای مذکور باشد۲۹ و این از امتیازات حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران است که با تعبیه شورای نگهبان به عنوان بازوی رهبری, هم بی طرفی و تحت نفوذ نبودن این نهاد را تضمین کرده و هم این که اضافه قدرت ناشی از بی مسئولیتی مجلس در قبال مجریه و قضائیه را کاهش داده است.

شورای نگهبان هم چنین بر انتخابات مجلس شورای اسلامی نظارت دارد و بدین ترتیب نمایندگان رهبری نه تنها مصوبات مجلس را تحت نظارت دقیق خود دارند, بلکه تشخیص دهنده و تأیید کننده صلاحیت نمایندگان نیز هستند. این امر به دلیل اهمیت ویژه مجلس و قدرت قانون گذاری آن است که نمایندگان آن باید واجد شرایط خاصی باشند و شورای نگهبان با استفاده از حق قانونی نظارت, دستگاه قانون گذاری را در مرحله انتخابات و تشخیص صلاحیت نیز کنترل می کند.

با تفسیری که شورای نگهبان در آستانه انتخابات دوره چهارم مجلس از نظارت موضوع اصل نود و نهم انجام داد و نظارت خود را استصوابی شمرد, گستره نظارت شورای نگهبان بسیار زیادتر شد و حتی شورا با استناد به حق نظارت خود, عده زیادی را برای شرکت در انتخابات, فاقد صلاحیت دانسته و شرط شرکت آنان را منوط به نظر نهایی رهبری دانست. همان طور که در انتخابات مجلس خبرگان (سال ۱۳۶۹) نیز عده ای را محروم نمود. علاوه بر این, شورای نگهبان مراحل بعدی انتخابات تا اعلام نتایج و نیز تأیید انتخابات مجلس را هم برعهده دارد و به شکایات و اعتراضات مربوط به انتخابات نیز رسیدگی می کند.

اختیارات شورای نگهبان براساس تفسیر اصل نود و نهم قانون اساسی, به طور غیر مستقیم به منزله اختیارات رهبری است. پیش بینی این نهاد مستقل و خارج از سه قوه برای نظارت بر انتخابات در همه مراحل آن و احتمالاً ابطال انتخابات و یا توقف انتخابات به این خاطر است که شورای نگهبان در زمینه اسلامی بودن نظام و اجرای قانون اساسی مسئولیت مستقیم دارد و باید انتخابات را از لحاظ سیاسی و اسلامی کاملاً زیر نظر بگیرد و جریان انتخابات را از نفوذ قوای سه گانه خارج نماید.۳۰ به این صورت در مرحله انتخابات نیز نظارت غیر مستقیم ولی فقیه برای حفظ مکتبی بودن نظام اعمال می شود.

تعبیه شورای نگهبان یک تکنیک ابتکاری برای کنترل همه جانبه قوانین است و مربوط به خصیصه مکتبی بودن نظام می شود, به طوری که اگر شورای نگهبان از نظام سیاسی جمهوری اسلامی حذف شود, نظام مشروعیت الهی و مظهر حاکمیت الهی و نهایتاً خصلت توحیدی خود را از دست خواهد داد; به عبارت دیگر نظام ولایت فقیه که پشتوانه خط اسلامی نظام و حافظ مشروعیت الهی رژیم سیاسی است, بیشترین تجلی اش در رابطه با اعضای فقیه شورای نگهبان ظاهر می شود.۳۱

ب) نظارت بر قوه مجریه

اعمال قوه مجریه هم به نحوی انجام می شود که با اصل اعتقادی حاکمیت الهی و نظارت ولی فقیه, هم آهنگ باشد. بدین منظور اصل شصتم قانون اساسی, اعمال قوه مجریه را در درجه اول تلویحاً برای رهبری شناخته است و در مرحله بعدی برای رئیس جمهور و وزرا. به عبارت دیگر, رهبری عالی ترین مقام رسمی کشور و در واقع شخص اول مملکت است و طبق اصل یکصد و سیزدهم, رئیس جمهور پس از مقام رهبری قرار دارد و مسئولیت اولیه اجرای قانون اساسی و ریاست قوه مجریه نیز طبق همین اصل با رهبری است و موارد خارج از مسئولیت رهبری به رئیس جمهور موکول شده است. علاوه بر این چون رئیس جمهور هم با تنفیذ رهبری مسئولیت را به دست می گیرد و مطابق اصل یکصد و بیست و دوم در برابر رهبری نیز مسئول است (علاوه بر مسئولیت در قبال مجلس), باید گفت رئیس جمهور با استفاده از تفویض اختیار از سوی رهبری, به انجام وظایف خود می پردازد و به طور غیر مستقیم, کارویژه رهبری را اعمال می کند.

قوه مجریه به دلیل در دست داشتن قدرت به طور مستقیم, بخش عظیمی از حاکمیت را در اختیار دارد و به همین دلیل باید کنترل و هدایت شود و این هدایت و کنترل علاوه بر این که از سوی قوه مقننه با تصویب قوانین و مشخص کردن خط مشی قوه مجریه انجام می شود (قوه مقننه خودش هم از سوی رهبری هدایت و کنترل می شود), رهبری نیز می تواند با رهنمودهای غیر مستقیم و حتی فرامین مستقیم خود در هدایت قوه مجریه و تعدیل رابطه سیاسی قوه مجریه با مردم و قوای دیگر مؤثر باشد.

۳۲ رهبر مسئول تنظیم روابط بین قوای سه گانه و حل اختلاف بین آن هاست (اصل یکصد و دهم) و حکم ریاست جمهوری را پس از انتخاب مردم تنفیذ می کند و در صورت تصویب عدم کفایت سیاسی و یا تخلف قضائی رئیس جمهور, او را عزل می نماید. رهبری می تواند رئیس جمهور را مستقیماً مورد مؤاخذه و بازخواست قرار دهد; چون مطابق اصل یکصد و بیست و دوم, رئیس جمهور در قبال رهبری مسئول شناخته شده است. رهبری به طور غیر مستقیم از طریق قوه قضائیه حکم به تخلف رئیس جمهور می دهد و نیز توسط قوه قضائیه دارائی رئیس جمهور و وزرا و همسران و فرزندان آنان را قبل و بعد از خدمت کنترل می کند تا برخلاف حق افزایش نیافته باشد.

نویسنده:محمد شفیعی فر

پی نوشت ها:

۱. مقدمه قانون اساسی, بحث (ولایت فقیه عادل).

۲. زیرا طبق بند ششم از اصل دوم قانون اساسی, اجتهاد مستمر فقهای جامع الشرایط براساس کتاب و سنت معصومین(ع), جزو پایه های نظام جمهوری اسلامی است و نظریه ولایت فقیه نیز حاصل اجتهاد امام خمینی است. از این نظر اجتهاد فقهای جامع الشرایط, حاکم بر کل نظام (از جمله قانون اساسی) است. البته این امر به منزله جواز تجدید نظر هر روزه در قانون اساسی براساس تغییر نظرات فقهای جامع الشرایط نیست و قانون اساسی, در حال, مرجع حل و فصل مسائل جامعه است و موارد اختلاف و تعارض جزئی را وجود و حضور ولی فقیه حل می کند و هم او است که لزوم تغییر را تشخیص و فرمان تجدید نظر در قانون اساسی (مطابق اصل ۱۷۷ قانون اساسی) را صادر می کند و موارد تجدید نظر را جهت رفع تعارض و اختلاف, به مراجع ذیربط ارجاع می دهد.

۳. این اصطلاح را استاد عمید زنجانی در جلد اول فقه سیاسی ص۱۴۰ به کار برده اند و ما هم از ایشان استفاده کرده ایم و ان شاء اللّه به موقع از آن هم سخن خواهیم گفت.

۴. جلا الدین مدنی, حقوق اساسی, ج۱, (تهران: سروش, ۱۳۶۵) ص۱۱۹.

۵. همان, ص۱۷ـ ۱۸.

۶. مقدمه قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران.

۷. جلال الدین مدنی, همان, ج۳, ص۴۴.

۸. مقدمه قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران.

۹. بحث مفصل فقهی و حقوقی پیرامون مبانی مکتبی نظام و قانون اساسی در جلد اول حقوق اساسی استاد عمید زنجانی, ص۲۰۲ـ۲۲۷ آمده است.

۱۰. اصل دوم قانون اساسی (بند پنجم و ششم).

۱۱. ر. ک: ولایت فقیه و حکومت اسلامی و نیز شؤون و اختیارات ولی فقیه از آثار حضرت امام خمینی(ره).

۱۲. عمید زنجانی, فقه سیاسی, ج۱, (تهران: امیرکبیر, ۱۳۶۶) ص۱۴۰ و ۲۹۷.

۴۱. ابوالفضل قاضی, حقوق اساسی و نهادهای سیاسی, ج۱, (تهران: انتشارات دانشگاه تهران, ۱۳۷۰) ص۳۴۴.

۱۴. عمید زنجانی, همان, ج۱, ص۲۹۸.

۱۵. همان, ص۷ـ۴۲۶.

۱۶. جلال الدین مدنی, همان, ج۱, ص۱۲۹.

۱۷. ر. ک: صورت مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی, ج۳, جلسات سی و دوم, سی و سوم, سی و چهارم و چهلم.

۱۸. نامه مورخ ۱۶/۱۰/۱۳۶۶ حضرت امام خمینی(ره).

۱۹. مصطفی کواکبیان, دمکراسی در نظام ولایت فقیه, ص۱۳۸. بحث مفصل در مورد مفهوم ولایت مطلقه و امکان یا عدم امکان دیکتاتوری ولی فقیه در ص۵۴ ـ ۱۳۰ آمده است.

۲۰. مصطفی کواکبیان, همان, ص۱۲۵.

۲۱. البته اصل ۱۰۸ قانون اساسی که برای منظوری خاص و تنها در یک مورد و آن هم در نخستین دوره شورای نگهبان به فقهای این شورا صلاحیت قانون گذاری داد, استثنایی بر اصل هفتاد و یکم است. برای مطالعه بیشتر به حقوق اساسی جلال الدین مدنی, ج۳, ص۴۸ـ۴۷ مراجعه شود.

۲۲. جلال الدین مدنی, حقوق اساسی, ج۳, ص۲۸.

۲۳. همان.

۲۴. عباسعلی عمید زنجانی, همان, ج۱, ص۱۹۳.

۲۵. برای بحث بیشتر در مورد وظایف شورای نگهبان ر.ک: جلال الدین مدنی, حقوق اساسی, ج۳ و همچنین مقاله دکتر ابوالفضل قاضی (قانون اساسی: سیر مفهوم و منطوق از دید تطبیقی) در مجله دانشکده حقوق و علوم سیاسی, ش۲۸, آذر ماه ۱۳۷۱.

۲۶. ابوالفضل قاضی, حقوق اساسی و نهادهای سیاسی, ص۱۱۳ و نیز مقاله (قانون اساسی…) که ذکر شد.

۲۷. ابوالفضل قاضی, (قانون اساسی: سیر مفهوم و منطوق از دید تطبیقی), پیشین, ص۷۴. با این تعبیر, آیا شورای نگهبان می تواند بر مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی نیز نظارت کند? به صورت اولیه و عادی جواب مثبت است اما با توجه به این که شورای عالی انقلاب فرهنگی با مجوز حضرت امام, صلاحیت قانون گذاری پیدا کرده و فعلاً نیز اعضا و صلاحیت شورای مذکور با حکم ولی فقیه مشخص می شود, خارج از حوزه مسئولیت شورای نگهبان قرار گرفته و به صورت مستقیم با ولی فقیه مرتبط است.

۲۸. عباسعلی عمید زنجانی, همان, ج۱, ص۳۹۶ـ ۳۹۸.

۲۹. همان, ص۴۰۵.

۳۰. همان, ص۴۰۷ـ ۴۰۸.

۳۱. همان, ص۴۱۵ـ۴۱۷.

۳۲. همان, ص۳۴۵.

۳۳. همان, ص۴۰۶.

۳۴. همان, ص۲۹۳ـ۲۹۴.

۳۵. همان, ص۳۲۶.

۳۶. همان, ص۲۹۴ـ ۲۹۵.

۳۷. اصل یکصد و شصتم قانون اساسی.

۳۸. عباسعلی عمید زنجانی, همان, ج۱, ص۳۴۷ـ ۳۵۰.

۳۹. همان, ص۵۰.

۴۰. بند سوم اصل یکصد و پنجاه و ششم قانون اساسی که در مورد وظایف قوه قضائیه است.

۴۱. جلال الدین مدنی, همان, ج۳, ص۲۸.

۴۲. عباسعلی عمید زنجانی, همان, ج۱, ص۳۹۲.

۳۴. برای مطالعه بیشتر پیرامون کنترل قضائی و سیاسی رجوع شود به: ابوالفضل قاضی, حقوق اساسی و نهادهای سیاسی, ص۱۰۶.

۴۴. مصطفی کواکبیان, دمکراسی در نظام ولایت فقیه (تهران: سازمان تبلیغات اسلامی,۱۳۷۰), ص۱۲۵ـ۱۲۶.

۴۵. اصل یکصد و هفتاد و ششم قانون اساسی.

۴۶. اصل پنجاه و نهم قانون اساسی.

۴۷. اصل یکصد و هفتاد و هفتم قانون اساسی.

۴۸. اصل پنجاه و نهم قانون اساسی.

۴۹. عباسعلی عمید زنجانی, همان, ج۱, ص۴۷۷ـ ۴۷۸.

۵۰. اصل یکصد و سیزدهم قانون اساسی.

۵۱. عباسعلی عمید زنجانی, همان, ج۱, ص۲۸۱.

۵۲. اصل یکصد و بیست و دوم قانون اساسی.

۵۳. ابوالفضل قاضی (قانون اساسی: سیر مفهوم و منطق از دید تطبیقی) ص۶۰ـ۶۱.

۵۴.همان.

منبع: فصلنامه حکومت اسلامی شماره ۱۳

---