ملی شدن نفت اجتناب ناپذیر بود

تحلیل مهدی عسلی از وابستگی اقتصاد ایران به نفت

دولت‌ها برای جبران کاهش درآمدها و کسری بودجه بخش عمومی معمولا اقدام به استقراض از سیستم بانکی کرده و تورم با نرخ‌های بالا را بر اقتصاد کشور تحمیل کرده‌اند که در نتیجه در مواردی اقتصاد کشور شاهد شرایط رکود تورمی شده است. بنابراین وابستگی اقتصادی به درآمدهای نفتی از آن لحاظ مشکل‌آفرین بوده است که دولت‌ها درآمد نفت را به‌طور بهینه صرف نکرده‌اند

این حرف که «اقتصاد ایران وابسته به نفت است» یک حرف بسیار زده شده در ایران حتی در سال‌های قبل از پیروزی انقلاب اسلامی است اما شاید درباره این «وابستگی اقتصاد ایران به نفت» کمتر توضیح داده شده است. آیا این موضوعی تاریخی دارد؟ با توجه به اشرافی که دکتر مهدی عسلی در حوزه نفت و انرژی دارد، این دو سوال را از او پرسیدیم و وی به بیان توضیحاتی پرداخت:

رشد هر اقتصادی به مفهوم افزایش مداوم ظرفیت تولید کالاها و خدمات در آن اقتصاد یا به دلیل افزایش عوامل تولید مانند نیروی کار ماهر و متخصص و سرمایه یا افزایش بهره‌وری کل تولید صورت می‌گیرد. در مورد ایران به عنوان یک اقتصاد صادرکننده نفت، افزایش ظرفیت‌های تولید اقتصاد و رشد تولید ناخالص داخلی در بیش از ۵۰ سال گذشته تحت‌تاثیر صنعت نفت بوده است. توسعه صنعت نفت از طرق مختلف در اقتصاد کشور اثر می‌گذارد. افزایش قیمت‌های نفت و بهبود رابطه مبادله بازرگانی موجب افزایش ارزش تولید ناخالص داخلی و قدرت خرید ملی می‌شود. توسعه فعالیت‌ها در بخش نفت، ایجاد نیروی کار در فعالیت‌های بالادستی و پایین‌دستی صنعت نفت می‌کند، افزایش فعالیت‌های بخش نفت زمینه‌های سرمایه‌گذاری در فعالیت‌های پایین‌دستی مانند صنایع پالایشگاهی و نیز صنایع وابسته به نفت و گاز مانند صنایع پتروشیمی را ایجاد می‌کند، بهبود موازنه تراز پرداخت‌ها و افزایش عرضه ارز واردات کالاهای سرمایه‌یی را تسهیل و رشد اقتصادی را تسریع می‌کند و افزایش درآمد دولت از محل صادرات نفت، امکان توسعه سرمایه‌گذاری‌های عمرانی یا افزایش بودجه بخش‌های اجتماعی را می‌دهد که موجب رشد اقتصادی و رفاه اجتماعی می‌شود. مشکل از آنجا ناشی می‌شود که اولا قیمت‌های نفت بسیار پر‌نوسان بوده و در نتیجه درآمدهای کشور از محل صادرات نفت بسیار غیرمطمئن بوده است. ممکن است در دو سال متوالی درآمد صادرات نفت ۵۰ درصد تغییر کند. از سوی دیگر دولت‌ها در کشورهای در حال توسعه از جمله ایران دوراندیش نبوده و علاقه‌مند بوده‌اند درآمد نفت را در کوتاه‌مدت صرف مخارج جاری و عمرانی کرده و رفاه و توسعه اقتصادی را در کوتاه‌مدت و دوره زمامداری خود به ارمغان بیاورند که این با توجه به پر‌نوسان بودن درآمدهای نفتی معضلات زیادی به بار آورده است. زیرا مثلا با کاهش شدید درآمدهای نفتی نه‌تنها بخش بزرگی از فعالیت‌های عمرانی دولت متوقف یا کند شده است، بلکه دولت‌ها برای جبران کاهش درآمدها و کسری بودجه بخش عمومی معمولا اقدام به استقراض از سیستم بانکی کرده و تورم با نرخ‌های بالا را بر اقتصاد کشور تحمیل کرده‌اند که در نتیجه در مواردی اقتصاد کشور شاهد شرایط رکود تورمی شده است. بنابراین وابستگی اقتصادی به درآمدهای نفتی از آن لحاظ مشکل‌آفرین بوده است که دولت‌ها درآمد نفت را به‌طور بهینه صرف نکرده‌اند، زیرا دولت‌ها می‌توانستند با توجه به نظریه اقتصادی و نیز در نظر گرفتن تجربیات جهانی رفتار کشورهای پیشرفته نظیر نروژ و کانادا را با درآمدهای نفت در پیش گرفته و بیشترین استفاده را از درآمدهای نفتی به عمل آورند؛ هم به توسعه و رشد اقتصادی و هم به رفاه اجتماعی کمک کنند.

مرور تحولات نفتی

از مرور تحولاتی که منجر به ملی کردن نفت ایران شد و نیز موضع‌گیری‌های دکتر مصدق قبل از در دست گرفتن دولت و نیز در زمان زمامداری می‌توان دریافت که دکتر مصدق معتقد به دولتی کردن اقتصاد نبود و سعی داشت حقوق مردم ایران از منابع نفت کشور را تا آنجا که ممکن است، با روش‌های دیپلماتیک و بدون ایجاد تنش در روابط بین‌المللی ایران و قطع رابطه با دولت‌های بزرگ آن زمان مانند بریتانیا استیفا کند، ولی به‌طور کامل محرز است که دولت‌های استعماری حقی برای مردم ایران قایل نبودند و صرفا مایل بودند منافع خود در ایران را حفظ کنند و متاسفانه شماری از رجال سیاسی آن زمان که از وابستگان دولت‌های استعماری بودند، از آن سیاست‌ها حمایت می‌کردند. از سوی دیگر در آن زمان بخش خصوصی ایران در آن حد از تجربه و فناوری و مدیریت برای اداره صنعت بزرگ و پیچیده‌یی مانند صنعت نفت نبود و سرمایه مالی و انسانی لازم را برای این منظور در اختیار نداشت. با این حال باید توجه کرد که ملی شدن صنعت نفت و خلع ید از شرکت نفت ایران- انگلیس (انگلو-پرشین) مستلزم قطع رابطه با بریتانیا و دولتی کردن صنعت نفت نبود و در صورتی که تحریکات دولت بریتانیا و رجال طرفدار سیاست‌های استعماری که به دلیل نگرانی از قطع منافع خود از درآمدهای نفتی با ملی شدن نفت مخالفت می‌کردند، نبود، این امکان وجود داشت که با کمک سازمان‌های بین‌المللی یا تشکیل شرکت‌های نفتی مشترک با شرکت‌های بین‌المللی به‌تدریج ایرانی‌ها خود فناوری‌ها و مدیریت اداره شرکت بزرگ نفت را فرا بگیرند.

ملی شدن نفت اجتناب‌ناپذیر بود

مرور وقایع ملی شدن نفت در ایران نشان می‌دهد که این امر تقریبا اجتناب‌ناپذیر بوده است. در طول سال‌های جنگ جهانی دوم محرز شده بود که پس از پایان جنگ ادامه سلطه استعماری بریتانیا بر بخش‌های بزرگی از آسیا و آفریقا ممکن نیست و این کشورها (از جمله هندوستان) پس از پایان جنگ به استقلال خواهند رسید. دولت‌های ایران هم متقاعد شده بودند که تجدیدنظر در قرارداد ۱۹۳۳ (قرارداد تجدیدنظر شده دارسی) امری الزامی است؛ به ویژه آنکه به دلیل سیاست‌های دولت بریتانیا کاهش زیادی در حق‌الامتیاز سهم ایران از درآمدهای نفت به وجود آمده بود و از سوی دیگر دولت ونزویلا قراردادی بر اساس سهم ۵۰-۵۰ با یک شرکت امریکایی منعقد کرده بود و در عربستان سعودی نیز آرامکو همان فرمول نصف کردن منافع را پذیرفته بود. طبعا ایرانی‌ها نیز خواستار تجدیدنظر در قرارداد نفتی ۱۹۳۳ و کنترل منابع پایان پذیر نفتی خود بودند. در سال ۱۳۲۶ دولت قوام‌السلطنه از شرکت نفت ایران- انگلیس خواست با اعزام نماینده‌یی مذاکرات لازم را برای اعمال اصلاحات در قرارداد نفت را به عمل آورد. پس از سقوط دولت قوام‌السلطنه و بی‌نتیجه ماندن اقدامات دولت حکیمی، دولت هژیر با تسلیم پیشنهادی به نماینده شرکت نفت خواهان تجدید‌نظر در قرارداد ۱۹۳۳ میلادی شد، اما پس از بی‌نتیجه ماندن مذاکرات و سقوط دولت هژیر و بر سر کار آمدن دولت ساعد مراغه‌یی نماینده شرکت نفت به ایران بازگشته و مخالفت خود را برای تجدیدنظر در قرارداد ۱۹۳۳ اعلام کرد. سرانجام پس از بی‌نتیجه ماندن مذاکرات با شرکت نفت و رییس هیات‌مدیره آن، ویلیام فریزر، گلشاییان وزیر دارایی وقت خواهان ارجاع موضوع به حکمیت بین‌المللی شد که مورد تایید دولت قرار نگرفت و تصمیم گرفته شد حد وسطی بین نظرات دولت ایران و شرکت نفت در نظر گرفته شود. نتیجه مذاکرات منتهی به امضای قرارداد الحاقی به قرارداد ۱۹۳۳ شد که به قرارداد گس-گلشاییان معروف است. این قرارداد در ۱۱ بند تنظیم شده و به‌طور کلی حاوی افزایش ۵۰ درصدی میزان حق‌الامتیاز ایران از چهار شلینگ در هر تن نفت‌خام به شش شلینگ، افزایش حداقل پرداخت سالانه بابت سود ۲۰ درصدی تضمین شده از ۷۵۰ هزار لیره به چهار میلیون لیره، معافیت عواید دولت ایران از نفت از مالیات‌های دولت بریتانیا، افزایش میزان مالیات هر تن نفت فروش رفته به دولت ایران و شرایطی دیگر بود. این قرارداد الحاقی در مجلس به تصویب نرسید. پس از سقوط دولت منصور که طرفدار سیاست امریکا در ایران بود، دولت رزم آرا بر سر کار آمد که طرفدار سیاست بریتانیا محسوب می‌شد. اقلیت مجلس به رهبری دکتر مصدق مخالف نخست‌وزیری رزم‌آرا بود، و لیکن استیضاح اقلیت از نخست‌وزیری رزم‌آرا مسکوت ماند. پس از استرداد لایحه الحاقی گس-گلشاییان از مجلس کمیسیون نفت مجلس به رهبری دکتر مصدق مامور شد رویه دولت در خصوص قضیه نفت را تعیین کند. در اواخر بهمن ماه سال ۱۳۲۰ کمیسیون نفت مجلس از رزم‌آرا خواسته بود، صریحا اعلام کند که آیا دولت قادر است در صورت لزوم با کمک کارشناسان خارجی از معادن نفت کشور بهره‌برداری کند و اینکه عکس‌العمل شرکت‌ها و دولت‌های خارجی که نفت ایران را می‌خریدند با ملی شدن نفت چه خواهد بود. رزم‌آرا که با مخالفت مجلس روبه‌رو شده بود، قصد داشت مجلس را منحل کرده و حتی برخی ادعا کرده‌اند قصد ترور شاه را داشت تا خود کودتا کرده و قدرت را در دست گیرد و در این راه از حمایت بریتانیا برخوردار بود، اما فرصت نیافت نقشه‌های خود را عملی کند و در ۱۶ اسفند ماه ۱۳۲۹ در مسجد شاه ترور و کشته شد. در ۲۴ اسفند ماه همان سال گزارش کمیسیون نفت مجلس مبنی بر پیشنهاد ملی شدن صنعت نفت به تصویب مجلس شورای ملی رسید و در ۲۹ اسفند مجلس سنا نیز آن را تایید کرد. براساس قانون ملی شدن نفت هیات مختلطی مرکب از پنج نماینده مجلس شورا و پنج نماینده مجلس سنا برای نظارت بر اجرای قانون ملی شدن نفت تشکیل و دولت مکلف شده بود با نظارت هیات مختلط بلافاصله از شرکت سابق نفت ایران- انگلیس خلع ید کند و تمامی درآمدهای نفت و محصولات نفتی که را حق مسلم ملت ایران محسوب می‌شد، دریافت و با شرکت سابق نفت ایران- انگلیس تسویه حساب کند. هیات مختلط باید تا سه ماه به کار خود خاتمه داده و گزارش عملیات خود را به مجلس تقدیم می‌کرد. متعاقبا با روی کار آمدن دولت دکتر مصدق دولت بریتانیا طی پیام‌هایی به اقدام ملی کردن نفت اعتراض و با توجه به دارا بودن بخش مهمی از سهام شرکت نفت ایران- انگلیس حق خود برای مداخله در این مورد محفوظ و ایران را تهدید به تحمل عواقب اقدامات خود کرد. دولت امریکا نیز ضمن توصیه به دولت بریتانیا برای پذیرفتن ملی کردن نفت به دولت ایران پیشنهاد کرده بود با کمپانی نفت مذاکره و توافق کند.

اعتراض به ایران

شرکت نفت ایران و انگلیس نیز ۱۷ اردیبهشت ماه سال ۱۳۳۰ ضمن اعتراض به ملی کردن نفت از دولت ایران خواسته بود بر‌اساس مفاد قرارداد ۱۹۳۳ موضوع به حکمیت ارجاع شود، اما وزارت دارایی ایران ملی کردن نفت را اعمال حاکمیت دولت ایران دانسته و قابل ارجاع به حکمیت ندانسته بود. در همین حین دولت بریتانیا به دیوان لاهه شکایت کرده و دیوان لاهه نیز موضوع را به دولت ایران اطلاع داد. در حالی که شرکت نفت آمادگی خود را برای مذاکره با ایران اعلام کرده و اعزام نمایندگان خود را به ایران اطلاع داده بود هیات سه نفره موقت شرکت ملی نفت ایران عازم آبادان شده و پس از خلع ید از شرکت نفت ایران- انگلیس با صدور اعلامیه‌یی از کلیه کارکنان ایرانی و خارجی خواست که به عنوان مستخدم شرکت ملی نفت ایران به کار خود ادامه دهند. نمایندگان شرکت سابق نفت ایران و انگلیس به ایران آمده و پس از بررسی‌های خود پیشنهاد داد علاوه بر مبلغ ۱۰ میلیون لیره به عنوان مساعده به دولت ایران ماهیانه سه میلیون لیره تا تعیین ترتیبات لازم به ایران پرداخت شود و نیز دارایی ایرانی شرکت به یک شرکت ملی نفت ایران انتقال یافته و این دارایی به یک شرکت جدید که از طرف شرکت نفت ایران-انگلیس تاسیس و تفویض شود و عده‌یی از ایرانیان نیز در هیات‌مدیره این شرکت عضویت داشته باشند اما دولت ایران این پیشنهاد‌ها را بلا‌فاصله رد کرد و آنها را مباین با اصل ملی کردن نفت دانست. در عین حال دکتر مصدق طی پیامی به رییس‌جمهور امریکا آمادگی خود برای مذاکره در مورد نفت ایران را اعلام و دلیل رد پیشنهادهای شرکت نفت ایران- انگلیس را مخالفت آن با ملی شدن نفت دانست.