سیاستگذاری عدالت اجتماعی, فقر زدایی و کژتابی مفهوم فقر نقصان های محاسبه فقر و مفهوم فقر قابلیتی

بحث را باید با این مقدمه آغاز کرد که چرا کاهش فقر و نابرابری برای ما اهمیت دارد به تعبیر دیگر, ما با چه انگیزه و هدفی به این مسائل می پردازیم

بحث را باید با این مقدمه آغاز کرد که چرا کاهش فقر و نابرابری برای ما اهمیت دارد؟ به تعبیر دیگر، ما با چه انگیزه و هدفی به این مسائل می‌پردازیم؟ آیا به دلیل آنکه آرمان‌ها و ارزش‌های ما تاکید ویژه‌ای بر برخورد با این پدیده نامیمون دارد و به عبارتی بحث ما در این ‌باره صبغه‌ای دینی و ارزشی دارد؛ یا آنکه ما با این پدیده به عنوان یک چالش اجتماعی برخورد می‌کنیم و یا اینکه فقر و نابرابری، مقوله‌ای اقتصادی‌است و از آنجایی که ما به دنبال رشد و پیشرفت اقتصادی هستیم و داعیه آن را داریم که در افق مشخصی به رشد و پیشرفت معینی دست می‌یابیم، بنابراین یکی از محورهای کانونی ما برخورد با این پدیده است؟

همچنین می‌توان از منظر اقتصاد سیاسی و حوزه سیاست هم به فقر نگاه کرد، چرا که فقر و نابرابری، منشاء چالش‌های بسیاری در کشورهای مختلف بوده و به لحاظ سیاسی توجه به آن حداقل در حد شعار، در کانون توجه بسیاری از دولتمردان قرار داشته است. از سوی دیگر بدیهی است که یکی از اهداف آرمانی هر جامعه‌ای این است که بتواند رفاه لا‌زم را برای تک‌تک آحاد جامعه فراهم کند و اگر بخواهیم نگاهی اجمالی به مفهوم توسعه داشته باشیم، حتی در تعریفی سنتی از توسعه هم گفته می‌شود: توسعه فرآیندی است که طی آن در بلندمدت ظرفیت‌های تولید افزایش می‌یابد، درآمدها متعادل‌تر می‌شود و فقر و محرومیت از بین می‌رود.

البته در جای خود می‌توانیم به بحث‌های پرمناقشه رابطه میان <‌رشد اقتصادی>، <فقر و توزیع درآمد> بپردازیم. اما حتی اگر از منظر یکی از ابعاد توسعه؛ یعنی رشد اقتصادی، مقوله فقر مورد تحلیل قرار گیرد، باز هم باید به این سوال پاسخی منطقی داده شود که آیا دستیابی به رشد پایدار، باید حاصل مشارکت بخش وسیعی از مردم باشد یا گروه‌های‌ اندک و خاصی از جامعه؟ و اگر قبول کنیم که دستیابی به رشد پایدار مرهون مشارکت تک‌تک افراد جامعه است، باید بپذیریم که مقوله کاهش فقر و نابرابری ارزشی ذاتی در مباحث توسعه و اقتصاد پیدا کرده است. بنابراین درست است که تعالیم دینی ما مشحون از بحث‌های مختلفی در کاهش فقر و نابرابری است و تاکید موکدی بر کاهش فقر و نابرابری دارد، اما در کنار این دغدغه ارزشمند دینی و در کنار توجه به چالش‌های اجتماعی و همچنین نگاه‌های مبتنی بر اقتصاد سیاسی، باید توجه کنیم که این مقوله، ارزشی ذاتی در مباحث توسعه و اقتصاد پیدا کرده است. در این صورت تحلیلی که می‌گوید: فقر، ما را با چالش‌های اجتماعی مواجه می‌کند و یا حاکمیت نظام سیاسی ما را به خطر می‌اندازد، نگاهی ابزاری به برخورد با فقر دارد، در صورتی که نگاه به کاهش فقر و نابرابری باید هم ابزاری و هم ذاتی باشد. اتفاقا دین مبین اسلا‌م هم بیشتر بر ارزش ذاتی برخورد با پدیده‌هایی چون فقر و نابرابری تأکید دارد. ‌

اگر بخواهیم با رویکرد نهادی به برخورد با مقوله فقر و نابرابری بپردازیم باید به علت شناسی آن توجه کنیم. متاسفانه معمولا‌ ما در این حوزه و حوزه‌های مشابه بیشتر بر معلول‌ها تکیه می‌کنیم تا علت‌ها! در حالی که نگاه نهادی و پایه‌ای به این مضمون، مستلزم آن است که ابتدا تعریف و شناخت دقیقی از آن داشته باشیم و مشخص کنیم که اساسا مراد ما از فقر و نابرابری چیست؟ نابرابری در چه چیز مورد نظر ماست؟ و پس از آنکه مضمون و مفهوم فقر را روشن کردیم به‌اندازه‌گیری آن بپردازیم و به این موضوع بیندیشیم که چگونه می‌توانیم این مقوله را با دقت و وسواس علمی و استفاده از آمار و اطلا‌عات دقیق سنجیده و با دریافت تصویری واقعی از حجم فقر و محرومیت، یک بسته پیشنهادی را که حاوی مجموعه‌منسجم و سیستمی باشد، ارائه دهیم. در این نوشتار سعی می‌شود که این موضوعات مورد بررسی قرار گیرند.

● فقر، تعریف و انواع آن

فقر در یک بررسی مفهومی به دو نوع فقر درآمدی و فقر قابلیتی تقسیم می‌شود. فقر درآمدی خود به دو طریق قابل بیان و ‌اندازه‌گیری است؛ فقر مطلق و فقر نسبی. مراد از فقر مطلق، عدم برخورداری یک فرد یا خانوار از حداقل نیازهای اساسی زندگی است و فقر نسبی نیز به معنای پایین بودن درآمد فرد یا خانوار نسبت به میانگین درآمد آن جامعه است. بنابراین هنگامی که بحث از ‌اندازه‌گیری فقر مطلق یا نسبی می‌کنیم پایه تحلیل ما درآمد است و هر یک از این دو وجه یا جنبه از مطالعه فقر، تصویری از میزان برخورداری افراد یا خانوارها را از درآمد نشان می‌دهد. ‌

اما فقر قابلیتی مفهومی عام‌تر از فقر درآمدی است. ابتدا بهتر است یک تعریف ساده و روشن از <قابلیت> ارائه دهیم. قابلیت عبارت است از وجود شرایطی که گزینه‌های مختلف را برای انتخاب کردن پیش روی انسان قرار می‌دهد. در واقع برخورداری یک انسان از قدرت انتخاب، به معنای برخورداری و بهره‌مندی از یک زندگی مناسب و شایسته است، لذا کمبود توان برخورداری یا کمبود قدرت انتخاب، چالش اصلی پیش روی کشورهای توسعه‌نیافته و در فقرزدایی است.

در فقر قابلیتی گفته می‌شود که درآمد، یکی از عناصر یا ابزارهایی است که انسان‌ها برای دستیابی به زندگی دلخواه‌شان به آن نیاز دارند؛ چرا که در نگاه قابلیتی، غایت جست‌وجوی انسان دستیابی به ثروت نیست، بلکه دستیابی به زندگی دلخواه و متناسب با هویت فرهنگی جامعه است. با این نگاه ما می‌گوییم درآمد، الزاما خوشبختی نمی‌آورد، بلکه تنها یکی از ابزارهای مهم برای دستیابی به خوشبختی است؛ در واقع شرط لا‌زم است، اما کافی نیست. به همین ترتیب می‌گوییم با نگاه به مقوله فقر از منظر فقر درآمدی، ما نمی‌توانیم تصویر صحیحی از حجم فقر و محرومیت داشته باشیم.

‌ به‌عنوان مثال فردی را تصور کنیم که درآمدش‌ اندکی بالا‌ی خط فقر است، اما از بیماری مزمنی رنج می‌برد که برای درمان آن نیازمند صرف مخارج قابل توجه و مستمری است. در دیدگاه فقر درآمدی، این فرد فقیر محسوب نمی‌شود، اما از منظر فقر قابلیتی، وضعیت او به مراتب وخیم‌تر از وضعیت فردی است که درآمدش‌ اندکی زیرخط فقر قرار دارد. همین‌طور در برخی مطالعات می‌بینیم که درصد قابل ملا‌حظه‌ای از افرادی که به لحاظ درآمدی، بالا‌ی خط فقر قرار دارند دچار سوءتغذیه هستند، دلیل این موضوع، عدم آشنایی با دانش تغذیه مناسب، نابرابری جنسیتی و مسائلی از این دست است. در حالی که در محاسبه‌ فقر درآمدی این نوع فقر و نابرابری، مورد توجه قرار نمی‌گیرد و شناخته نمی‌شود. ‌

در تعریف فقر قابلیتی اینکه هر فردی چه‌اندازه از تجربه، مهارت، تحصیلا‌ت و دانش برخوردار است و تا چه‌اندازه امکان نقش‌آفرینی و مشارکت در عرصه‌های اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی را دارد، اهمیتی اساسی می‌یابد و به عبارتی میزان برخورداری یا عدم برخورداری از این مجموعه قابلیت‌ها در میزان یا درجه فقیر بودن یا نبودن فرد حائز اهمیت است، لذا توصیه می‌شود به جای آنکه فقر را بر اساس میزان برخورداری از درآمد صرف‌ اندازه‌گیری کنیم، بهتر است آن را بر اساس میزان برخورداری از سبدی از قابلیت‌ها که به برخی از آنها اشاره شد بسنجیم؛ چرا که در واقع فقیر کسی است که قدرت انتخاب ندارد. این تعریف، تعریفی کامل‌تر از آن است که بگوییم فقیر کسی که درآمد ندارد یا درآمد کافی ندارد، چرا که در آن صورت فراسوی عنصر درآمد به این مقوله نگاه می‌کنیم.

توجه کنیم آنچه می‌تواند به انسان قدرت انتخاب ببخشد، هم قابلیت‌های فردی انسان و هم قابلیت‌های محیطی آن است. مراد از قابلیت‌های فردی، برخورداری از درآمد، دانش، تجربه، آموزش، بهداشت مناسب و نظایر آن است و از قابلیت‌های محیطی نیز، برخورداری از فرصت‌های مشارکت در عرصه‌های مختلف مراد می‌شود.

بنابراین فقیر کسی است که فاقد قابلیت‌های فردی یا محیطی مناسب است. ملا‌حظه می‌کنید که از این منظر عنصر درآمد تنها یکی از عناصر موثر در پیدایی فقر است. فردی که درآمد داشته باشد، اما بی‌سواد باشد، بدیهی است که نمی‌تواند به خوبی از درآمد خودش در جهت رفاه خود استفاده کند. به همین ترتیب می‌توان مثال‌های متعددی زد که هر یک در محدود کردن فرصت انتخاب موثر هستند؛ به عنوان مثال ممکن است وضعیت درآمدی شما به گونه‌ای باشد که بتوانید هر ماه چند بار با هواپیما مسافرت کنید، درآمد در اینجا قدرت انتخاب به شما می‌دهد، اما شما به دلیل فرسودگی وضعیت ناوگان هواپیمایی کشور، سلا‌مت جانی خود را در مخاطره می‌بینید؛ در اینجا فقر به قابلیت فردی شما و داشتن درآمد وابسته نیست، بلکه به شرایط محیطی وابسته است؛ در این شرایط‌به رغم آنکه درآمد دارید، اما امکان انتخاب از شما سلب شده است و آشکارا دچار محرومیت هستید. این مثال به ما می‌گوید که قلمروی فقر و برخورد با آن را صرفا در حوزه خرد و نگاه محدود درآمدی نبینیم، بلکه توجه کنیم که در اینجا نقش سیاستگذاری عمومی و مدیریت کلا‌ن کشوری برجسته می‌شود. فراتر از این اگر فردی درآمدی داشته باشد، اما محروم از مشارکت در عرصه‌های سیاسی - اجتماعی باشد، (محرومیتی که می‌تواند ناشی از ناتوانی خود فرد و یا ناشی از سد و محدودیت‌هایی باشد که برای مشارکت وی ایجاد شده است) این فرد هم از منظر فقر قابلیتی، آشکارا فقیر محسوب می‌شود. ‌

در ادبیات اقتصادی ما هنگامی که با مقوله‌نابرابری درآمدی سر و کار داشتیم و از نابرابری اقتصادی بحث به میان می‌آمد، فورا ذهنمان به سمت نابرابری درآمدی معطوف می‌شد؛ از این رو همه بحث‌ها متمرکز بر این نکته بود که درآمد چگونه بین آحاد مردم توزیع می‌شود و یا نسبت سهم برخورداری دهک‌های مختلف جمعیتی از میزان درآمد تولید شده در جامعه ما چه‌اندازه است؟ بدیهی است که اگر در نگاه ما نابرابری اقتصادی، به نابرابری درآمدی محدود شود، باز هم در اینجا <درآمد> پایه تحلیل ما قرار گرفته است و ما یک نگاه صرف درآمدی به نابرابری اقتصادی را حاکم کرده‌ایم؛ در حالی که به واقع نابرابری اقتصادی مفهومی وسیع‌تر از نابرابری درآمدی دارد.ما می‌توانیم دو جامعه فرضی را تصور کنیم که میزان نابرابری درآمدی در اولی بیش از دومی است، اما میزان بیکاری در جامعه دوم بیشتر است. یعنی در یکی نابرابری درآمدی بیشتر است، اما بیکاری کمتر و بالعکس. در اینجا ما نمی‌توانیم قضاوت کنیم که جامعه اولی نابرابری اقتصادی بیشتری دارد، چرا که شاخص اشتغال یا بیکاری هم یکی از جلوه‌ها یا شاخص‌های وجود نابرابری است. همین طور نابرابری جنسیتی، تبعیض نژادی و نظیر آن می‌تواند در یک جامعه وجود داشته باشد، اما هیچ یک از آنها به طور مستقیم وجود و حضور خود را در نابرابری درآمدی نشان نمی‌دهد.

بنابراین اگر نگاه خود را از نگاه محدود نابرابری درآمدی به نابرابری اقتصادی ارتقا دهیم؛ در آن صورت توجه ما بیشتر معطوف به برابر کردن فرصت‌ها خواهد شد، تا برابر کردن درآمدها. لذا دغدغه‌ما وجود و حجم و میزان نابرابری فرصت‌ها در یک جامعه است. بدیهی است که در این صورت باید به دنبال کاهش نابرابری فرصت‌ها باشیم. در دیدگاه فقر قابلیتی، فقیر فردی نیست که درآمد ندارد، بلکه فردی است که نمی‌تواند از وضعیت فقر خارج شود. فقدان قابلیت برای کسی که در وضعیت فقر قرار ندارد نیز حائز اهمیت است. در این صورت هدف ما در سیاستگذاری عمومی Public Policy برای کاهش فقر و نابرابری صرفاً افرادی که زیر خط فقر قرار دارند، نیست؛ زیرا هر فردی می‌تواند آسیب‌پذیر باشد، یعنی کسی که از درآمدی بالا‌ترازخط فقر هم برخوردار است می‌تواند همواره آسیب‌پذیر و در معرض فرو غلتیدن به دامن فقر باشد. به طور مثال اگر بحرانی از هر نوع طبیعی یا غیرطبیعی، رخ دهد و شرایط اقتصادی این فرد را تهدید کند امکان سقوط به وضعیت فقر برای او نیز وجود دارد. بنابراین وضعیت درآمدی فرد در حال حاضر، به خودی خود مبنای کافی را برای ارزیابی مقایسه رفاه بین فردی نشان نمی‌دهد و ممکن است چنین ارزشیابی‌ای گمراه‌کننده باشد.

ما با این خطر مواجه هستیم که بعد از شناسایی فقرا، همه راهبردهای فقرزدایی ما معطوف به انتقال آنها از زیرخط فقر به بالا‌ی خط فقرشود؛ در حالی که این راه‌حل در سیاستگذاری عمومی یک راه حل جامع تلقی نمی‌شود. گروه‌های هدف ما هم شامل افرادی است که زیر خط فقرند و هم شامل افرادی که بالا‌ی خط فقرند، چون کسانی که در بالا‌ی خط فقر هستند نیز اگر به لحاظ قابلیتی، توانمندی لا‌زم را نداشته باشند امکان غلتیدن شان به دامن فقر وجود دارد و همین‌طور برای افرادی هم که زیرخط فقر قرار دارند، باز مهم این است که چگونه توانایی و قابلیت لا‌زم را پیدا کنند که بتوانند از حالت فقر خارج شوند.

بنابراین چنانکه گفتیم، نمی‌توانیم وضعیت درآمدی فرد را به خودی خود، ملا‌کی برای ارزیابی و مقایسه رفاه بین‌فردی در نظر بگیریم. به طور مثال، دو نفر را در نظر بگیرید که از مشکل سوءتغذیه رنج می‌برند، یکی به علت کمبود درآمد و دیگری به علت اعتصاب غذا. تفاوت این دو در این مساله است که نفر دوم امکان رهایی از مشکل سوء‌تغذیه را دارد و به عبارت دیگر این وضعیت برای او یک انتخاب بوده نه یک اجبار. هر دو سوء‌تغذیه دارند ولی شرایطشان متفاوت است. فرد اول چاره یا انتخابی جز پذیرش این وضعیت ندارد اما فرد دوم دارای قابلیت لا‌زم برای دستیابی به شرایط بهتر هست و از این حیث، فقیر محسوب نمی‌شود. به همین ترتیب می‌‌توانید یک گرسنه و یک روزه‌دار را با یکدیگر مقایسه کنید. در دیدگاه مطلوبیت‌گرا هر دو مواد غذایی مصرف نمی‌کنند و لذا شرایط یکسانی دارند اما در دیدگاه قابلیت‌گرا، تفاوتی اساسی میان آنها وجود دارد. زیرا فرد روزه‌دار امکان خروج از وضعیت گرسنگی را دارد یا به عبارتی از یک نوع رفاه ذهنی و اطمینان درونی برای خروج از وضعیت فقر برخوردار است. حتی این‌موضوع که روزه‌دار می‌تواند حال گرسنه را درک کند، قابل تامل بیشتری است. هرگز با روزه‌داری نمی‌توانیم از حال گرسنه به خوبی با خبر شویم؛ زیرا روزه‌دار قابلیت رفع گرسنگی خود را دارد؛ اما فرد گرسنه چنین قابلیتی را ندارد. به این معنا، گرسنگی یک اجبار است و روزه‌داری یک انتخاب! فقر اجبار است و زهد انتخاب. ‌

بنابراین باید به مفهوم‌های متمایز در این زمینه توجه بیشتری داشته باشیم. اگر ما فقر را بر مبنای درآمد، کمبود درآمد تعریف کنیم، به تعبیر دیگر مبنای نگاه ما به مقوله فقر، فقر درآمدی باشد، راهکارهای ما معطوف به جبران درآمد فقرا خواهد شد و گروه هدف ما فقرا خواهند بود؛ در این صورت به دنبال آن خواهیم بود که چه میزان منابع ریالی(مالی) باید اختصاص دهیم تا افراد را از زیر خط فقر خارج کنیم و به‌تبع آن تخصیص منابع ما و سیاستگذاری برای رفع فقر معطوف به کانون‌ها یا حوزه‌های درآمدی می‌شود. به تعبیری اگر مقصود ما از فقر، فقر درآمدی باشد طبیعی است که به دنبال آن منابع قابل توجهی را از صندوق ذخیره ارزی برداریم و به کمیته‌امداد بدهیم که به فقرا بدهد. توجه کنید مقصود ما آن نیست که نباید به کمیته امداد بودجه داد و یا کمیته امداد خدمات خوبی ارائه نکرده است؛ مساله ما نوع نگاه و نحوه تعریف و فهم فقر است. البته کمیته امداد خدمات خوبی هم انجام داده که در جای خود قابل تقدیر است، اما اگر بخواهید معضل فقر را به نحو بنیادینی برطرف کنید، با تخصیص منابع بیشتر به این حوزه، کمکی به فقرزدایی نخواهید کرد و همواره حجمی از فقر را خواهید داشت و در بهترین شرایط شاید بتوانید از گسترش فقر جلوگیری کنید. زیرا آن علل و زمینه‌هایی که در پس ایجاد فقر هستند، بازتولید می‌شوند و فقر را بازتولید می‌کنند. بنابراین باید ببینیم که علت موجد فقر چیست؟ ما معمولا‌ً بر معلول‌ها تکیه می‌کنیم و وقتی که فردی فقیر شد و حادثه‌ای اتفاق افتاد می‌گوییم که باید با این مشکل مبارزه کنیم. هنگامی‌که یک کارگر دست خود را در زیر چرخ یک ماشین صنعتی از دست می‌دهد، آنگاه می‌گوییم که باید از او حمایت کنیم؛ اما پیش از آن باید سازوکارهایی‌اندیشیده شود که هرگز چنین اتفاقی برای افراد روی ندهد یا باید سازوکارهایی را در پیش بگیریم که وضعیت فقیر بدتر نشود و افراد فقیر نشوند تا بخواهیم با سیاست‌های حمایتی فقر آنها را جبران کنیم.

در یک نتیجه‌گیری کلی می‌توانیم بگوییم که اگر نگاه خود را از نگاه محدود نابرابری درآمدی به نابرابری اقتصادی ارتقا دهیم، در این صورت بهتر می‌توانیم به راهکارهایی اساسی برای برخورد با چالش نابرابری بپردازیم و در محاسبات و‌ اندازه‌گیری‌ها صرفا خود را به‌اندازه‌گیری یک شاخص (ضریب جینی که در کشور ما مرسوم است) محدود نمی‌کنیم، بلکه هم از ابزارهای دقیق‌تری برای محاسبه نابرابری درآمدی استفاده می‌کنیم و هم دامنه و گستره محاسبه را فراتر از نابرابری درآمدی به سایر جنبه‌های نابرابری اقتصادی معطوف می‌کنیم و در این صورت تلا‌ش خواهیم کرد به شاخصی دست یابیم که بتواند نابرابری اقتصادی را نمایندگی کند.

● اندازه‌گیری فقر و نابرابری

برای‌اندازه‌گیری فقر و نابرابری اقتصادی همان‌طور که در ابتدا گفتیم نیازمند برخورداری از آمار و اطلا‌عات قابل قبول و همین‌طور استفاده از دانش و ابزارهای به روز در این حوزه هستیم. متاسفانه از این بابت هم در کشورهایی نظیر کشور ما هم در شیوه جمع‌آوری آمار و اطلا‌عات و هم در محاسبات تکنیکی، با مشکلا‌تی مواجه هستیم. یکی از خطاهایی که در محاسبه فقر در ایران صورت می‌گیرد، این است که برای محاسبه میزان فقر و نابرابری، صرفا بر عنصر مخارج خانوار، آن هم با استفاده از داده‌های صرف خام تکیه می‌شود. در بررسی ادبیات فقر در ایران به این نتیجه می‌رسیم که روی‌داده‌های خام تکیه می‌شود؛ در حالی که امروزه این یک روش نامرسوم است. باید توجه کنیم که قبل از هرگونه محاسبه فقر و نابرابری باید رویداده‌های خام، دو نوع تعدیل مشخص اعمال شود. ابتدا تعدیل در توجه به تفاوت در نیازها و دیگری تعدیل متناسب با نرخ تورم.‌ اندکی توجه ما را به این نتیجه می‌رساند که هم از منظر بعد خانوار و هم از منظر ترکیب اعضای آن تفاوت‌های قابل ملا‌حظه‌ای میان نیاز خانوارهای گوناگون دیده می‌شود. گاه شنیده‌اید که از سوی برخی از مسوولا‌ن اعلا‌م می‌شود که خط فقر فلا‌ن مقدار است. اما باید به این پرسش پاسخ داد که خط فقر برای چه خانواده‌ای؟ برای خانواده یک نفره؟ دو نفره؟ پنج نفره؟ و یا ۳۵ نفره؟ کدام یک؟ چرا که وقتی به آمارهای بودجه خانوار در مرکز آمار ایران مراجعه می‌کنیم، خانوارهای یک نفره تا ۳۸ نفره را هم ملا‌حظه می‌کنیم.

از سوی دیگر حتی اگر خانواده ۵ نفره را انتخاب کنیم باید به این نکته توجه کنیم که ترکیب‌های متفاوتی از اعضای یک خانواده وجود دارد که بعد خانوار در همه آنها ۵ نفره است، اما هر یک با نیازهای متفاوتی مواجه هستند. اینکه چند نفر از این خانواده خردسال، پیر یا میانسال باشند، در نیازهای خانواده تفاوت ایجاد می‌کند. بنابراین باید تفاوت در نیازها متناسب با ترکیب اعضای خانوار مورد ملا‌حظه قرار گیرد.

نکته دیگر در تعدیل درآمد یا مخارج خانوار، این است که باید برحسب شاخص قیمت مصرف‌کننده، تفاوت‌های استانی یا جغرافیایی هم در نظر گرفته شود؛ هزینه یا مخارج هر خانوار باید بر اساس شاخص قیمت مصرف کننده CPI در استان محل اقامت آن، محاسبه شود. برای مثال، مرکز آمار ایران، فقط هزینه‌های اسمی خانوار را با شاخص کلی قیمت مصرف‌کننده تعدیل می‌کند و تغییرات قیمت‌های منطقه‌ای (استانی) را که بعضی مواقع، قابل توجه هستند را به حساب نمی‌آورد. نکته‌دیگر این است که شاخص معمولی قیمت مصرف‌کننده (‌-) CPI که ملا‌کی برای تشخیص تغییرات قیمتی کالا‌های مرسوم مورد مصرف خانوار‌ها در طول زمان است- برای تعدیل آمارهای پایه‌ای فقر مناسب نیست. این شاخص ممکن است با مقاصد سیاسی دستکاری شده و یا به نفع قیمت‌های جیره‌بندی شده تورش پیدا کرده باشد و این وضعیت، منجر به تخمین تورش‌دار سطح عمومی قیمت‌ها شود. به‌عبارتی، ممکن است که این شاخص، تورمی که گروه‌های فقیر تجربه کرده‌اند را به‌صورت کامل نشان ندهد. صرف‌نظر از نقایص مذکور سوالی که پیش روی محققان قرار دارد این‌ است که آیا ‌CPI را در کشورهای در حال توسعه، می‌توان به‌عنوان یک عامل تعدیل مناسب برای داده‌ها به‌کار برد تا مقایسه‌های مربوط به فقر انجام‌پذیر گردد. به‌کارگیری ‌CPI برای تعدیل قیمت‌ها در چنین موردی نامناسب به نظر می‌رسد، زیرا ‌CPI بیش از ۱۰۰ قلم کالا‌ را در برمی‌گیرد که بسیاری از آنها در سبد مصرفی خانواده‌های بی‌بضاعت وجود خارجی ندارد.

به‌کارگیری ‌CPI تاثیر قابل توجهی بر تخمین‌ها می‌گذارد. این تاثیرگذاری، به‌خصوص در نظام‌های دوگانه قیمت‌گذاری، در کشورهایی صادق است که در مرحلهِ گذار، سیاست‌های تعدیل را در پیش می‌گیرند. هنگام اجرای چنین سیاستی که در آن قیمت‌های مربوط به کالا‌برگ‌ها به تدریج کنار گذاشته می‌شوند، همانند شرایط ایران بعد از سال ۱۳۶۸، استفاده از ‌CPI هیچ مناسبتی ندارد. زیرا ‌CPI در این شرایط نمی‌تواند به درستی تورمی را که مردم فقیر با آن روبه‌رو هستند، آشکار ساخته و در نتیجه، خطر تاثیرگذاری بر رتبه‌بندی، فقر را پیش می‌آورد.

ما نیاز به نوعی از ‌CPI با تاثیرات وزنی جدید داریم که تغییرات واقعی قیمت‌ها را بهتر و متناسب با وضعیت فقرا نشان دهد. در حالت ایده‌آل ما باید سبد موادغذایی را مطابق با قیمت‌هایی که خانوارهای در سطح خط فقر یا پایین‌تر از آن می‌پردازند، قیمت‌گذاری کنیم. این قیمت‌گذاری با ‌CPI معمولی تفاوت زیادی دارد و به جای بستگی داشتن به سطح قیمت‌ها، به تغییرات وزن و قیمت ‌کالا‌های جیره‌بندی شده در مقایسه با تغییرات قیمت کالا‌های جیره‌بندی نشده بستگی دارد. این روش برخلا‌ف ‌CPI معمولی، با وضعیت واقعی طبقه کم‌درآمد، تناسب دارد. به همین خاطر و بر اساس نکاتی که اشاره شد، بنده در یکی از مطالعات خودم که توسط سازمان سمت در حال چاپ است، شاخص جدیدی برای این منظور تعریف کرده‌ام تحت عنوان شاخص قیمت مصرف‌کننده؛ برای گروه‌های پایین درآمدی (‌) LCPI که به طور دقیق‌تری منطبق بر وضعیت فقرا است.

به هرحال با انجام این تعدیلا‌ت است که ما به داده‌های پاکی دست می‌یابیم که می‌توانیم محاسبات فقر و نابرابری را بر اساس آنها انجام دهیم. واقعیت این است که ما هم از منظر تبیین فقر و مفهوم‌سازی آن و هم شیوه‌های‌اندازه‌گیری آن با نقصان‌هایی در عمل مواجه هستیم. این در حالی است که اگر داده‌های ما دقیق و قابل اتکا نباشند و یا محاسبات تکنیکی ما دچار خطا باشند، بدیهی است که ما به سیاستگذار عمومی آدرس غلطی برای برخورد با این پدیده‌ها می‌دهیم. ‌

● فقر و راه‌های مبارزه با آن

حال اگر فقر قابلیتی (که مفهومی کامل‌تر و دقیق‌تر از فقر بیان می‌کند) را مبنای نظری سیاستگذاری خود در کاهش فقر و نابرابری قرار دهیم، آنگاه راهکارهای ما باید طیفی گسترده و منعطف را به خود اختصاص دهد که در زیر به بیان آنها پرداخته می‌شود:

۱) برنامه ملی توسعه باید یک برنامه ملی کارآفرینانه باشد نه یک برنامه ملی گداپرورانه. بستر برنامه توسعه بسیار حائز اهمیت است. این بستر باید مرتبا انسان‌های خلا‌ق، شایسته، کارآفرین و توانمند را به جامعه عرضه کند و تلا‌ش کند زمینه‌های گسترش فقر و محرومیت را کاهش دهد تا به‌تبع آن نیاز به دخالت‌های وسیع دولت کاهش یافته و بازتولید فقر در جامعه صورت نگیرد. این حوزه برنامه کلا‌ن ملی است.

۲) حوزه دیگر، حوزه سیاست‌های کلا‌ن اقتصادی است که مهم‌ترین آنها مبارزه با تورم است. تورم، فقیر را فقیرتر و غنی را غنی‌تر می‌کند. طبیعتاً بهترین سیاست‌های ضد فقر، سیاست‌های ضدتورمی است. اگر میزان تورم در جامعه کنترل شود، قدرت خرید مردم افزایش می‌یابد و افزایش قدرت خرید مردم به معنای افزایش قدرت انتخاب و برخورداری آنهاست. هم‌اکنون می‌بینیم که منابع زیادی روی فقر هزینه می‌شود، اما سیاست‌های پولی و مالی دولت به گونه‌ای است که عملا‌ً تمامی منابعی را که در این حوزه‌ها هزینه می‌کنیم خنثی می‌کند. از یک طرف به سیاست‌های کسری بودجه تن می‌دهیم و معتقدیم که باید از طریق استقراض از بانک مرکزی یا به هر طریق دیگر تامین منابع کنیم، در برابر رشد نقدینگی از خود حساسیت نشان نمی‌دهیم. وعده و وعیدهای دولتمردان در مناطق مختلف بر حسب نیازی که وجود دارد است و در واقع تهییج تقاضا و گسترش تقاضا را به دنبال دارد و اما در آن ‌سوعرضه کشش ناپذیراست و دولت با سیاست‌های خود به این کشش‌ناپذیری کمک می‌کند. همه این موارد باعث می‌شوند که عدم تعادل عرضه و تقاضا روز به روز بیشتر شده و این خود باعث افزایش تورم است و فشار روی فقرا را بیشتر می‌کند. شاه‌بیت هر بسته حمایتی‌ای که برای فقرزدایی ارائه می‌شود باید مبارزه با تورم باشد.

۳) حوزه دیگر، حوزه‌اقتصاد بخش عمومی یا مخارج عمومی است. مخارجی که برای بهداشت، درمان، آموزش،یارانه‌ها و سایر سیاست‌ها یا بندهای حمایتی صرف می‌شوند، مخارج عمومی گفته می‌شوند. وافی و کافی بودن این منابع به همراه یک برنامه‌اصولی برای هزینه کردن این منابع بسیار مهم است. هر چه کارایی دولت‌ها در هزینه کردن منابع یا مخارج عمومی بالا‌تر رود، اثر‌بخشی این منابع بیشتر می‌شود و طبیعتاً آثارش روی فقر وفقرزدایی محسوس‌تر است.

۴) حوزه سیاستگذاری عمومی؛ موضوع دیگری که در این زمینه از اهمیتی اساسی برخوردار است تمرکز‌زدایی است. هرچه دولت‌ها بتوانند قدرت‌بخشی بیشتری به مناطق مختلف بدهند و اجازه تخصیص منابع را به آنها بدهند، آنها نیز با توجه به شناختی که از وضعیت و شرایط آن منطقه یا بخش خود دارند می‌توانند هدف‌گذاری را با شناخت بهتری انجام بدهند.

۵) قلمروی سیاست‌های رشد اقتصادی؛ باید دید سیاست‌هایی که ما در حوزه دستیابی به رشد اقتصادی و حوزه کلا‌ن اقتصادی اتخاذ می‌کنیم تا چه حد فقیرمحورند چرا که سیاست‌های رشد می‌توانند سرمایه‌دارمحور یا فقیرمحور باشند. مساله تقابل میان فقر و غنا موضوع بحث ما نیست، بلکه بحث این است که وقتی شما هدف‌گیری کرده و می‌خواهید در افق برنامه پنج ساله ‌۸ یا ۶/۸ درصد رشد اقتصادی داشته باشید، این رشد اقتصادی می‌تواند حاصل مشارکت یک یا دو دهک درآمدی، یا حاصل مشارکت توده وسیع‌تری از مردم باشد. پیشنهاد بانک جهانی و تجربه کشورهایی که در این زمینه موفق بوده‌اند این است که ضمن اینکه برای رشد اهمیت قائل هستیم سازوکارها یا فرآیند‌های رشد را به‌گونه‌ای سامان دهیم که فقرا هم بتوانند در این فرآیندها مشارکت داشته باشند و از مواهب رشد بهره‌مند بشوند. باید توجه کنیم که مشارکت آحاد مردم در رشد، پایداری رشد را تضمین می‌کند و پایدار شدن رشد روی کاهش فقر اثر قابل ملا‌حظه‌ای خواهد داشت.

۶) قدرت پاسخگویی دولت به مردم و خصوصا به فقرا، نکته دیگری است که در حوزه وظایف و مسوولیت‌های دولت در این زمینه اهمیت می‌یابد. وقتی ما نگاه خود را از فقر درآمدی به فقر قابلیتی ارتقا می‌دهیم، یکی از شاخص‌هایی که برای فقرزدایی اهمیت می‌یابد، این است که <فقرا باید توانمند شوند.> بنابراین توانمندسازی فقرا باید یکی از سیاست‌های محوری برای فقرزدایی باشد. اما توانمندسازی جلوه‌های مختلفی دارد. یکی از جلوه‌های آن مسوول ساختن دولت در مقابل فقرا است. این مسوولیت دولت، از جمله موضوعاتی است که بانک جهانی هم اکنون بر آن بسیار تاکید دارد و در مجموعه گزارش‌هایی که تحت عنوان صدای فقرا (‌) Voice of the poor تهیه می‌کند، از خود فقرا سوال می‌کند که مشکلا‌ت شما چیست و چرا فقیر هستید؟! در پاسخ، فقرا گستره‌ای از پاسخ‌ها را مطرح کرده‌اند که حاصل گستره‌ای از دلا‌یل هستند - مجموعه این دلا‌یل در دو یا سه مجلد توسط بانک جهانی منتشر شد - در اینجا کاملا‌ً مشخص شد که در رویکرد فقر قابلیتی دامنه مفهوم فقر گسترش زیادی می‌یابد. یعنی اساساً فقر برآیند نقصان و نابسامانی تعامل فرآیندهای اقتصادی، اجتماعی و سیاسی است. فقر محصول فساد قدرت است. بنابراین اگر سیستم‌های اداره امور موظف به پاسخگویی به فقرا نباشند و از این درک برخوردار نباشند که صدای فقرا را بشنوند، بدیهی است که نمی‌توانند پاسخ مقتضی به آن بدهند. اگر ما بپذیریم که هر چه دولت پاسخگو‌تر باشد توده‌مردم و فقرا توانمند‌تر می‌شوند، در آن صورت باید تلا‌ش کنیم قدرت پاسخگویی دولت را در این فرآیند با سیاستگذاری مناسب بالا‌ ببریم و از سوی دیگر فقرا را با حقوق‌شان آشنا کنیم. طی بررسی‌هایی که در هند انجام گرفت، عده‌ای معتقد بودند نیازهای اقتصادی مردم برای آنها نسبت به نیازها و انتخاب‌های سیاسی‌شان اولویت دارد. برای درک درستی و نادرستی این گزاره در یک نظرسنجی‌، این پرسش را برای خود فقرا طرح کردند و آنها پاسخ دادند: <هر دو مورد برای‌ما حائز اهمیت است و می‌دانیم که برای پاسخ به نیازهای اقتصادی‌خود فرآیندهای اداره‌امور هم باید به‌گونه‌ای تغییر پیدا کند که همنوایی و شرایط لا‌زم را برای پاسخگویی به نیازهای اقتصادی ما داشته باشد.>

وقتی می‌پذیریم، از فقرا سوال کنیم که چرا فقیرند و آنها توضیح می‌دهند: ما در شرایط تبعیض‌آمیزی قرار داریم، فرصت‌های شغلی برای ما وجود ندارد. امکان ورود به بازارهای مختلف برای ما وجود ندارد. انحصارات پیدا و ناپیدا اجازه نمی‌دهد که ما بتوانیم موفق شویم یا بتوانیم کار و درآمدی پایدار پیدا کنیم دولت به موقع از ما حمایت‌نمی‌کند و... ‌با در نظر گرفتن این پاسخ‌ها، اگر تریبونی برای فقرا ایجاد کنیم و اجازه بدهیم که آنها حرف‌هایشان را مطرح کنند، طبیعی است که به تبع آن دولت هم متعهد به پاسخگویی می‌شود. اگر این سازوکار را به عنوان یک فرآیند تعاملی میان فقیر و دولتمرد بپذیریم، در آن صورت به این نتیجه می‌رسیم که رسانه‌ها می‌توانند زبان گویای فقرزدایی باشند و چالش‌ها و عللی را که منجر و منتج به فقر می‌شوند شناسایی، مطرح و افشا کنند و به تبع آن دولتمردان برای برخورد با آنها اقدام کنند.

بنابراین راهبردهای فقرزدایی، تنها راهبردهای سلبی و ایجابی خاص اقتصادی نیستند چون عامل فقر هم صرفاً اقتصادی نیست. فقر علت‌های اجتماعی و‌فرهنگی مهمی دارد. به طور مثال فرض کنید در منطقه‌ای، فضای فرهنگی‌حاکم به گونه‌ای است که پذیرفته‌اند تنها خانم‌ها باید کار کنند و شرایط سختی برای کار در خانه وجود دارد، در حالی که آقایان بسیار راحت در شرایطی قرار دارند که اصلا‌ به دنبال کار و تلا‌ش نیستند.

۷) ‌فقر محصول بی‌عدالتی در توزیع فرصت‌هاست. بنابراین یکی از مهم‌ترین سیاست‌های فقرزدایی، ایجاد فرصت‌های برابر است. قابلیت دو وجه دارد؛ یکی قابلیت فردی و دیگری محیطی. فردی را در نظر بگیرید که به او دوچرخه‌ای داده می‌شود یعنی فرصتی در اختیارش قرار می‌گیرد تا دوچرخه‌سواری کند، اما اگر دوچرخه‌سواری بلد نباشد، روشن است که نمی‌تواند از آن استفاده کند. بنابراین در اختیار داشتن فرصت به تنهایی کافی نیست، فرد باید توانایی فردی استفاده از فرصت را داشته باشد. قابلیت فردی با ارتقای دانش و مهارت فرد امکان استفاده از فرصت را فراهم می‌کند اما ایجاد فرصت‌های برابر قابلیت محیطی را خلق می‌کند. بنابراین لا‌زم است فرد هم توانایی نقش‌آفرینی وهم قدرت انتخاب و فرصت دستیابی به امکانات را داشته باشد. نقدی که بر نظام بازار محض یا رشدگرایی وارد می‌شود این است که در این نگاه تلا‌ش می‌کنند فرصت‌های برابر را خلق کنند، بی‌آنکه توجهی به قابلیت‌های فردی داشته باشند. رشدگرایان می‌گویند: میدانی هست، هر کس می‌خواهد بیاید، وارد این میدان شود و در رقابت اقتصادی فعالیت کند. اما رقابت، همسنگی هم می‌خواهد. یک فرد ۹۰ کیلویی با یک فرد ۶۰ کیلویی نمی‌تواند کشتی بگیرد چرا که روشن است در این رقابت فرد ۹۰ کیلویی برنده است. بنابراین در اینجا وظیفه‌سیاستگذاری عمومی است که قابلیت‌های فردی و مهارت‌های افرادی که آسیب‌پذیرتر یا فقیرترند را به گونه‌ای افزایش دهند که قدرت حضور در بازارها را داشته باشند و بتوانند نقش‌آفرینی کنند.

توجه می‌شود که فقرا علا‌وه بر قابلیت‌های فردی در قابلیت‌های محیطی نیز با نقصان‌های بزرگی مواجه هستند. فقرا بازارهای محدود و دارایی‌های ناچیز دارند و با بازارهای غیرقابل نفوذ و کمبود فرصت‌های شغلی مواجه هستند، اینها مجموعه‌شرایطی است که اجازه بهره‌مندی از بازار را به فقرا نمی‌دهد، به همین دلیل است که می‌گوییم بهبود فرصت‌ها یکی از راهکارهای کاهش فقر است. لذا باید سازوکارهای اقتصادی و تعامل کارگزاران و نهادهای اقتصادی‌را به گونه‌ای سازماندهی کنیم که ضمن آنکه بستر رقابتی حاکم شود، همه اعم از فقیر یا غنی فرصت لا‌زم برای فعالیت و ورود به عرصه رقابت را داشته باشند. بنابراین یکی از مهم‌ترین سیاست‌های فقرزدایی، برابری فرصت‌هاست.

از طرف دیگر باید با راه‌اندازی یک نهضت کارآفرینی و با آموزش‌های فنی و حرفه‌ای فقرا را توانمند کنیم که بتوانند وارد این پروسه شوند و همان طور که گفتیم بتوانند از عواید رشد بهره‌مند شوند. هم‌اکنون وزارت کار اعلا‌م می‌کند حدود ۷۵ درصد از بیکاران ما فاقد مهارت هستند. این موضوع برای فقرزدایی شاخص بسیارمشخصی است. می‌دانید که یکی از جلوه‌های اصلی فقر، بیکاری است و منشاء چالش‌هایی که در خانواده‌ها به وجود می‌آید و مسائل و مشکلا‌ت مالی‌ای که خانوارها با آن مواجهند، بیکاری است. از آنجا که ۷۵ درصد از بیکاران جامعه‌ ما فاقد مهارتند، بهتر است از طریق یک نهضت کارآفرینی آنها را متناسب با نیازهای شغلی بازار ماهر کنیم. آموزش‌های دانشگاهی ما عمدتا با نیازهای بازار متناسب نیستند. لذا یکی از راهبردهای فقرزدایی این است که آموزش‌های دانشگاهی و آموزش‌های فنی و حرفه‌ای در راستای دستیابی به بازار کار باشد. اگر این آموزش‌ها متناسب با نیاز صورت گیرد در آن صورت با بیکاری کمتر و به تبع آن فقر کمتری مواجه می‌شویم.

بنابراین بهتر است که به جای آنکه نگاه گداپرورانه بر فرآیند فقرزدایی حاکم کنیم و بخواهیم همواره فقرا را به مثابه‌نیازمندانی فرض کنیم که پدری به نام دولت، غذای آنها را تامین می‌کند، باید فرآیندی را انتخاب کنیم که فقرا در آن مشارکت داشته باشند و با مشارکت خود در فرآیند رشد اقتصادی بتوانند، از عواید رشد اقتصادی بهره‌مند شوند. لذا در اینجا باید گزینه‌ای را انتخاب کنید که از دیدگاه پوشش خدمات حمایتی به سمت پوشش بیمه‌های اجتماعی حرکت کند. دولت باید سازوکارها و برنامه‌های خود را به‌گونه‌ای تنظیم کند که به تزریق پول نیاز نداشته باشد و هزینه‌های حمایتی‌اش مرتبا افزایش پیدا نکند. دولتمردان ما افزایش هزینه‌های حمایتی را یک افتخار عملکردی می‌دانند اما با وجود نیت مثبت سیاستگذاران، این فرآیند از منظر راهبرد توسعه‌ای قابل دفاع نیست. ‌

خوشبختانه در برنامه‌چهارم تا حدود زیادی چنین رویکردی حاکم است. اگر سیاست‌های رفاه و تامین اجتماعی برنامه‌چهارم را ملا‌حظه کنید؛ به توانمندسازی، وزن قابل توجهی داده شده است بنابراین قانون ما در اینجا این اجازه را به ما می‌دهد. برنامه‌های کوتاه‌مدت ما (برنامه بودجه یک ساله) باید متناسب با برنامه چهارم، همین جهت‌گیری را داشته باشد و منابع روی توانمندسازی و ظرفیت‌سازی هزینه شود. سازوکارها هم‌اکنون در دولت وجود دارد. وزارت رفاه و تامین اجتماعی به موجب قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی وظیفه‌ هدف‌گذاری و سیاستگذاری برای کاهش فقر و هدفمند کردن یارانه‌ها را بر عهده دارد، همچنین وزارت رفاه دبیرخانه شورای عالی رفاه است. این شورا مرکب از وزیر اقتصاد، وزیر آموزش و پرورش، وزارت علوم و تحقیقات و فناوری، وزیر کار و وزیر بهداشت و وزرای دیگری است که در این زمینه تاثیرگذار و تصمیم‌گیر هستند. مولفه‌های مختلف رفاه در این ‌شورا لحاظ شده است.

دکتر وحید محمودی