فیل در اقتصـــاد

دولت ها چه چیزهایی می دهند و چه چیزهایی می گیرند

▪ دولت فدرال یک بازیگر غول‌آسا در اقتصاد به حساب می‌آید که در سال‌های آینده بزرگ‌تر از این هم خواهد شد، چون دامنه خدمات دولتی گسترش می‌یابد، جمعیت کشور پیرتر می‌شود و مبلغ بهره‌های پرداختی بابت بدهی ملی بالاتر می‌رود.

▪ مخارج فدرال به سه دسته قابل تقسیم است:

۱- بهره بدهی‌ها

۲- مخارج صلاحدیدی

۳- مخارج اجباری

▪ درآمد مالیاتی عمدتا از مالیات بر درآمد شخصی و شرکت‌ها و مالیات بر حقوق به دست می‌آید. آمریکا در مقایسه با سایر کشورها اتکای کمتری بر مالیات بر مصرف از قبیل مالیات بنزین یا مالیات بر ارزش افزوده دارد.

▪ رییس‌جمهور هر سال یک بودجه پیشنهاد می‌دهد که کنگره بخشی از آن را می‌پذیرد، اما بسیاری از اقلام آن را نادیده می‌گیرد، چون خود راسا اقدام به تصویب قوانینی در زمینه تخصیص‌های بودجه‌ای، مالیات‌ها و برنامه‌های اجباری می‌کند.

▪ برخلاف دولت فدرال، ایالت‌ها باید بودجه خود را هر سال متوازن سازند که باعث ولخرجی در زمان‌های خوب بودن اوضاع اقتصادی و ریاضت دردناک در زمان‌های بد بودن اوضاع اقتصادی می‌شود.

در سال ۲۰۰۹ و طی دعوای کینه‌توزانه‌ای که بر سر لایحه مراقبت‌های درمانی درگرفت، یکی از رای‌دهندگان تحریک شده به نماینده شهر خود در کنگره گفت: «دستان دولتت را از مراقبت درمانی من دور نگه دار.» سال بعد یکی از اهالی ایالت تگزاس که از ارزیابی مالیاتی حساب‌های خود به خشم آمده بود، هواپیمای شخصی خود را به ساختمان اداره درآمد داخلی شهر اوستین تگزاس کوبید و یک کارمند را به کشتن داد.

سیاست‌ مالی دولت که هزینه‌ها و مالیات‌ها را شامل می‌شود، احساساتی قوی در بین مردم برمی‌انگیزد، چون روی شکل و شمایل جامعه تاثیر می‌گذارد. سیاست مالی دولت اقدام به ارائه خدماتی می‌کند که بخش خصوصی نمی‌تواند هزینه‌اش را با قیمت‌های مورد پذیرش عموم از مردم بگیرد- مثل دفاع ملی- یا مردم هزینه‌اش را نخواهند داد - مثل استفاده از پارک‌های ملی. دولت چک‌هایی برای افراد بدشانس، سالمند، بیمار و فقیر می‌فرستد و با مالیات گرفتن از آدم‌های پولدارتر، جوان و شاغل بر انگیزه‌های آنها برای کسب درآمد و سرمایه‌گذاری تاثیر می‌گذارد. مطالباتی که مردم از دولت‌ها دارند نامحدود است، اما چیزی که مایلند به شکل مالیات بپردازند، قطعا نامحدود نیست. آشتی دادن و تراضی بین آن چه آنها می‌خواهند و آنچه که بابت خواسته‌شان خواهند پرداخت، اقدام توازن‌بخشی است که هرگز پایان نمی‌یابد. راهکارهای دولت چه بسا کارآیی اقتصادی نداشته باشد یا برای مردم عادلانه نباشد، بلکه صرفا از نظر سیاسی دلپذیر و خوشایند به نظر آید.

دولت فدرال رد پای کاملا بزرگی از خود در اقتصاد بر جا می‌گذارد. از سال ۱۹۷۰ تا ۲۰۰۷ دولت مرکزی به طور میانگین معادل ۱۸ درصد تولید ناخالص داخلی را به شکل مالیات از اقتصاد جمع‌آوری کرد و حدود ۲۱ درصد تولید ناخالص داخلی را در اقتصاد خرج کرد. تفاوت بین این دو رقم منجر به کسری بودجه می‌شود (که در بخش بعدی به آن خواهیم پرداخت). و در عین حال آنها به ندرت اشاره‌ای به گستردگی مخارج دولت و تاثیر نحوه مالیات‌گیری می‌کنند و همچنین شیوه‌ای که کنگره و رییس‌جمهور با هر دو مقوله مالیات‌ها و هزینه‌ها سر و کار دارند، پیچیده و آزاردهنده است.

● چیزهایی که دولت می‌دهد

مخارج دولت فدرال به سه دسته کلی قابل تقسیم است.

۱- بهره پرداختی بابت وام‌هایی که از زمان انقلاب آمریکا گرفته است. در تمام ده سال گذشته، ‌این نوع مخارج از آن دسته اموری بوده که قرار است بعدا در موردش تصمیم گرفته شود و به طور میانگین ۸ درصد مخارج و ۶/۱ درصد تولید ناخالص داخلی را تشکیل می‌دهد. در شرایطی که بدهی ملی در سال‌های آتی زیاد می‌شود، این قلم مخارجی، حضور بسیار بزرگ‌تری در بودجه پیدا خواهد کرد و حدود ۴ درصد تولید ناخالص ملی را در سال ۲۰۱۰ به خود اختصاص می‌دهد. سیاستمداران کار زیادی درباره این قلم نمی‌توانند انجام دهند.

۲- مخارج صلاحدیدی یا اختیاری. هریک از فعالیت‌های دولت فدرال را که نام ببرید احتمال دارد که صلاحدیدی باشد از سپاه صلح و دادگاه‌های فدرال گرفته تا دفاع ملی که بزرگ‌ترین آنها بوده و به ۷۰۰ میلیارد دلار در سال می‌رسد. کنگره باید هر سال منابع مالی مناسبی را به فعالیت‌های صلاحدیدی اختصاص دهد. اگر تخصیصی صورت نگیرد، هیچ فعالیتی هم نخواهیم داشت. در دهه گذشته، میانگین مخارج صلاحدیدی حدود ۳۸ درصد کل مخارج بود. این نوع مخارج از آن دسته‌ای هستند که سیاستمداران بیشترین کنترل را روی آن دارند.

۳- مخارج اجباری. مخارج اجباری که استحقاقی‌ها هم نامیده می‌شود، ۶۰ درصد مخارج فدرال را تشکیل می‌دهد. مخارج اجباری از قبیل مزایای تامین اجتماعی، نیازمند تخصیص سالانه نیستند، بلکه از قبل در قانون گنجانده شده‌اند. کنگره اغلب این قوانین را اصلاح می‌کند، اما اگر هیچ کاری نکند، این مخارج به صورت خودکار ادامه می‌یابند.

مخارج استحقاقی نیازمند نگاه دقیق‌تری است، چون آنها سهم اصلی را در مخارج فدرال به خود اختصاص می‌دهند و به تنهایی بر هر چیز دیگری سایه خواهند افکند. تا هنگام ایجاد تامین اجتماعی در ۱۹۳۵ هیچگونه مخارج استحقاقی وجود نداشت. در سال ۱۹۶۵ مراقبت درمانی و کمک درمانی هم به آن افزوده شد. این سه قلم بیشترین رشد را در مخارج استحقاقی داشته‌اند. سایر استحقاقی‌ها مثل مستمری کهنه سربازها و کالابرگ غذایی بسیار کندتر رشد کرده‌اند.

در ابتدای امر رشد مخارج استحقاقی بیانگر اشتیاق طبیعی به گسترش تور ایمنی و حمایت اجتماعی در شرایطی بود که آمریکا هر روز ثروتمندتر می‌شد. از ۱۹۹۰ به این سو، نسبت جمعیت آمریکا که در طرح کمک‌های درمانی ثبت نام کرده است از ۱۰ درصد به ۱۵ درصد افزایش یافته است و انتظار می‌رود با اجرای برنامه اصلاحات درمانی باراک اوباما، حتی بیشتر هم شود. در آینده و با توجه به تغییرات جمعیتی (پیرشدن جمعیت) و رشد شدید هزینه‌های پزشکی، این استحقاقی‌ها افزایش بیشتری می‌یابد. با پیرترشدن جمعیت آمریکا، صورت‌حساب پرداختی بابت مستمری تامین اجتماعی و مراقبت درمانی رشد می‌کند. در همین اثنا، علم پزشکی دائما با روش‌های جدید و پرهزینه‌تری قادر به درمان بیماری‌های ما می‌شود و چون بیشتر آمریکایی‌ها بیمه درمانی دارند، تمایل بیشتری به مصرف مراقبت درمانی (نسبت به زمانی که قیمت کاملش را خودشان می‌پرداختند) پیدا می‌کنند. اگر این سه هزینه استحقاقی را به حال خود رها کنیم از ۱۰ درصد تولید ناخالص ملی به رقم خردکننده ۱۸ درصد در سال ۲۰۵۰ می‌رسد.

تامین اجتماعی در ابتدای امر به گونه‌ای طراحی شده بود که هزینه‌های آن از محل مالیات (حق بیمه) بر حقوق تامین شود. این روش تا زمانی که مالیات جمع‌آوری شده از کارگران بیشتر از مزایایی بود که به بازنشستگان داده می‌شد، موفق بود. پول اضافی داخل صندوق وجوه امانی تامین اجتماعی می‌رفت، اما با پیر شدن جمعیت، تعداد کارگران به ازای هر بازنشسته شروع به کاهش کرد و مالیات بر حقوق اینک به سختی کفاف مزایای پرداختی را می‌دهد. در واقعیت امر صندوق امانی هنوز ۵/۲ تریلیون دلار در خود دارد، اما این مقدار از نظر اقتصادی بی‌معنی است. چون تمام این پول را بدهی‌های دولت فدرال دربرمی‌گیرد. دولت فدرال باید برای بازپرداخت دیون خویش به دنبال یافتن پول در جاهای دیگر باشد، چه با استقراض از عموم یا با افزایش مالیات‌ها، دقیقا مثل زمانی که صندوق امانی وجود نداشت. بخشی از مراقبت درمانی با مالیات بر حقوق و با حق بیمه پرداختی ذی‌نفع‌ها تامین می‌شود، اما اینها اینک نمی‌توانند هزینه‌های برنامه را پوشش دهند و شکاف بیشتر خواهد شد.

هر سال متولیان صندوق تامین اجتماعی و مراقبت درمانی درباره شکاف رو به افزایش بین درآمدها و مزایای پرداختی در آینده گزارش می‌دهند. اگر این «تعهدات بدون منبع» را به دلارهای سال ۲۰۰۹ بیان کنیم، به رقم ۱۰۴ تریلیون دلار طی سال‌های آینده می‌رسیم. این رقم به شکل مقایسه‌پذیر ۸ درصد تولید ناخالص داخلی آینده می‌شود. درستی این تخمین بستگی بسیار زیاد به فروض ما در این باره دارد که مردم چه مدت عمر می‌کنند، دستمزدها با چه سرعتی افزایش می‌یابد، نرخ تورم مراقبت درمانی و نرخ‌های بهره آینده چه تغییری خواهد کرد. افزون بر این، سهم و نقش مستمری تامین اجتماعی در آن شکاف نسبتا باثبات است. آنچه اهمیت دارد هزینه مراقبت‌های درمانی است که مثل یک بمب ساعتی واقعی عمل خواهد کرد.

● چیزهایی که دولت می‌گیرد

خرج کردن پول بخش بامزه قضیه است. بالا بردن مالیات‌ها برای انجام هزینه‌ها آن چیزی است که صدای مردم را در می‌آورد و آمریکا تاریخچه درازی از داد و هوار کردن دارد. در دهه ۱۷۹۰ بستن مالیات بر نوشیدنی باعث شورش علیه دولت جورج واشنگتن شد. در آن سال‌ها بیشتر درآمد دولت از محل اقلام مالیاتی بود که به آسانی یافت می‌شد، از قبیل مالیات بر واردات و مشروبات. در حینی که دولت بزرگ‌تر شد، سایر چیزها برای مالیات گرفتن را پیدا کرد: دستمزد، درآمد سرمایه‌گذاری، سود، نفع سرمایه، بنزین. بزرگ‌ترین ایجادکننده درآمد، مالیات بر درآمد شخصی، مالیات بر حقوق و مالیات بر درآمد شرکت‌ها است. مالیات‌ها به بحث و مشاجره بین جمهوری‌خواهان و دموکرات‌ها، محافظه‌کاران و لیبرال‌ها، اقتصاددانان و سیاستمداران پایان نمی‌دهد. یک نقطه انفجاری این است که چگونه بار مالیاتی را تقسیم کنیم. بیشتر جمهوری‌خواهان و دموکرات‌ها موافقند که نظام مالیاتی باید تصاعدی باشد، به این معنا که ثروتمندان باید نرخ مالیات بالاتری نسبت به طبقه متوسط بپردازند و فقرا باید مالیات اندکی پرداخته یا معاف شوند؛ اما اختلاف از آنجا شروع می‌شود که تا چه حد و میزانی جلو بروند: آیا ثروتمندان باید نرخ مالیاتی دو برابر طبقه متوسط بپردازند یا سه برابر؟ آیا فقرا باید معافیت مالیاتی داشته باشند که در آینده امکان پس گرفتن آن باشد، حتی اگر مالیاتی نمی‌پردازند؟ آیا مالیات بر حقوق و فروش که سهم بیشتری از درآمد فقرا نسبت به ثروتمندان را تشکیل می‌دهد، یک نوع مالیات تصاعدی است؟

نکته جنجال‌برانگیز دیگر معافیت‌ها، تخفیف‌ها، استثنائات و اعتبارات است. اگر چه اینها به عنوان کاهش و تخفیف مالیاتی بیان می‌شوند،‌ همگی آنها انواع «مخارج مالیاتی» هستند، یعنی یک نوع حمایت و تقویت هدفمند که به جای مخارج از طریق مالیات‌ها ارائه می‌شود. آنها از اعتبارهای تخصیص داده شده به معدنچیان از کار افتاده تا مالیات معوقه بر منافع سرمایه برای خطوط انتقال برق را در بر می‌گیرند. برخی از آنها از قبیل اعطای اعتبار برای بچه‌دارشدن و معافیت مالیاتی امور خیریه منطقی هستند؛ در حالی که دیگران رفتار بد را تشویق می‌کنند. برای نمونه، معافیت‌های مالیاتی که به کارفرما برای مراقبت درمانی تعلق گرفته است مخارج درمانی اسراف‌آمیز را تشویق می‌کند؛ در حالی که معاف بودن بهره وام رهنی از مالیات، مردم به ویژه ثروتمندان را تشویق می‌کند تا وام‌های رهنی بیشتری بگیرند. نقطه عطف نهایی این است که چگونه مالیات‌ها بر رفتار تاثیر می‌گذارد. در سال ۱۹۹۰ جورج بوش پدر وضع مالیات بر مصارف لوکس را برای قایق‌های تفریحی، هواپیمای شخصی، خودروهای گران قیمت و مثل آن صادر کرد. بی‌درنگ و با کمک یک رکود اقتصادی، فروش قایق‌های تفریحی سقوط کرد و مالیات در سال ۱۹۹۳ لغو شد.

در دهه ۱۹۷۰ و ۱۹۸۰ محافظه‌کاران طرفدار عرضه مثل اقتصاددان آرتور لافر و جک کمپ، یکی از اعضای کنگره ادعا کردند که اگر مالیات بر دستمزد و درآمد سرمایه‌گذاری کاهش یابد، کارگران به میزان بیشتری کار می‌کنند و سرمایه‌گذاران به میزان بسیار بیشتری سرمایه عرضه خواهند کرد؛ به طوری که درآمد مالیاتی واقعا افزایش خواهد یافت. این اگر چه از نظر سیاسی مقاومت‌ناپذیر بود، چون سیاستمداران را قادر می‌ساخت با چهره‌ای حق به جانب قول دهند که مالیات‌ها پایین می‌آید و البته کسری‌ها هم کاهش می‌یابد، اما حتی اقتصاددانان جمهوری‌خواه جریان اصلی تطمیع نشدند.

اتفاقی که افتاد این بود که درآمد مالیاتی پس از کاهش مالیاتی رونالد ریگان و جورج بوش پدر کاهش یافت و پس از افزایش مالیات در دولت بیل کلینتون افزایش یافت. اگر چه بسیاری از اینها هیچ ربطی به تغییرات نرخ مالیات نداشته بلکه به سلامت اقتصاد مربوط است. در دوره رونق، مردم و شرکت‌ها پولی بیشتر از مالیاتی که می‌پردازند، به دست می‌آورند. در دوره رکود، آنها مالیات کمتری می‌دهند.

طرفداران عرضه یک امتیاز دارند، اگر چه آن را بزرگنمایی می‌کنند. نرخ بالای مالیاتی باعث دلسردی از کار کردن و تشویق به فرار مالیاتی می‌شود. برای مثال، مالیات سنگین بر درآمد جلوی یک فروشنده سیار را نمی‌گیرد که کار کافی نکند تا خانه‌ای برای خود بخرد، بلکه او را از کار کردن کافی برای ساختن یک استخر شنا باز می‌دارد. اقتصاددانان امانوئل سائز، جوئل سلمرود و ست گریتز در یک بررسی در سال ۲۰۰۹ نتیجه گرفتند که ۱ درصد افزایش در نرخ‌های مالیاتی برای ثروتمندان باعث می‌شود تا آنها درآمد قابل مالیات‌گیری را ۱/۰ درصد تا ۴/۰ درصد کمتر گزارش دهند؛ بنابراین تنها کل مالیاتی که گرفته می‌شود اهمیتی ندارد، بلکه چگونه مالیات گرفته شود هم مهم است. با فرض ثبات سایر شرایط، بهتر است از چیزهایی مالیات بگیریم که ما کمتر از آنها می‌خواهیم. مالیات بیشتر بر بنزین باعث رانندگی کمتر، آلودگی هوای پایین‌تر و اتکا به نفت وارداتی کمتر می‌شود. از طرف دیگر، افزایش مالیات بر سود سهام و نفع سرمایه، جلوی سرمایه‌گذاری‌هایی را که کارگران را بهره‌ورتر می‌سازد، می‌گیرد، اما اگر مالیات بر سود سهام لغو شود، حسابداران یک راه برای مشتریان ثروتمند خود پیدا خواهند کرد تا دستمزدها را به سود سهام تبدیل کنند.

● ریزه‌کاری‌های اقتصادی

تلفیق کردن انبوه اولویت‌های رقیب برای مخارج و مالیات‌ها از وظایف بودجه فدرال است. در نظام‌های پارلمانی مثل انگلستان و کانادا، نخست وزیر یک بودجه واحد تنظیم کرده و به تصویب پارلمان می‌رساند. این مثل گوشت استیک است؛ تکه گوشت سفت و یکدستی که در فاصله بین ذبح گاو و سرو کردن در بشقاب سر میز شام تغییر اندکی می‌کند؛ اما بودجه آمریکا بیشتر شبیه گوشت سوسیس است؛ مخلوطی از گوشت‌های چرخ کرده از بخش‌های مختلف حیوان که درون یک پوست بد شکل فرو رفته است.

حال بیاییم و نگاهی به درون کارخانه سوسیس‌سازی بیندازیم. بر اساس قانون اساسی آمریکا، رییس‌جمهور فقط می‌تواند مخارج و مالیات‌ها را پیشنهاد دهد؛ کنگره با توجه به قدرت وتو رییس‌جمهور حرف آخر را می‌زند. آمریکا در نخستین سده پیدایش خود هیچ بودجه فدرالی نداشت. هر یک از ارگان‌های دولتی درخواست پول می‌کردند و کنگره برای هر کدام از آنها یک به یک مبالغی اختصاص می‌داد. در ۱۹۲۱ بود که رییس‌جمهور با ایجاد آنچه اکنون دفتر مدیریت و بودجه نامیده می‌شود، شروع به تدوین یک بودجه واحد کرد. کنگره در ۱۹۷۴پس از یک بن‌بست با ریچارد نیکسون، مقداری از نفوذ خویش را دوباره به دست آورد، فرآیند بودجه خاص خود را ایجاد کرد و دفتر بودجه کنگره را به عنوان یک امتیازنگهدار غیرحزبی تاسیس کرد.

اگر چه سال مالی در اول اکتبر شروع می‌شود، فرآیند بودجه یک سال و نیم زودتر - زمانی که ارگان‌های دولت فدرال درخواست‌های بودجه خود را به دفتر مدیریت و بودجه تحویل می‌دهند - آغاز می‌شود. دفتر مدیریت و بودجه حداکثر در نخستین دوشنبه ماه فوریه، اقدام به تسلیم بودجه رییس‌جمهور به کنگره می‌کند. بودجه علاوه بر این که هزاران پیشنهاد مجزا و تخمین‌های هزینه‌ای را کنار هم چیده است، یک سند سیاسی نیز هست که دستور و برنامه کار داخلی رییس‌جمهور را تنظیم کرده است. این که رییس‌جمهور واقعا چقدر می‌تواند به خواسته‌های خود برسد، بستگی زیادی به نرخ تایید وی دارد- یعنی کنگره به رییس‌جمهوری که محبوبیت مردمی بالایی داشته باشد، بیش از آنچه که او می‌خواهد اعطا می‌کند- و نیز به درجه کنترل حزب وی بر کنگره وابسته است، اما حتی طی بهترین زمان‌ها، کنگره معمولا درخواست‌های رییس‌جمهور برای کشتن برنامه‌های مورد علاقه نمایندگان یا معافیت‌های مالیاتی را نادیده می‌گیرد.

کنگره پس از دریافت بودجه رییس‌جمهور، فرآیند خاص خود را شروع می‌کند. کمیته‌های بودجه در مجلس نمایندگان و سنا کلیات بودجه را که ارقام کلی درآمدی و مخارجی در آن تنظیم شده است، تصویب می‌کنند، به طوری که همه لوایح مالیاتی، برنامه‌ها و ذخایر اختصاصی باید با آن ارقام مطابقت داشته باشد. کلیات بودجه حکم قانون را نداشته و رییس‌جمهور نمی‌تواند آن را وتو کند. انتظار می‌رود که هر دو مجلس تا ۱۵ آوریل که موعد قانونی است، کلیات بودجه را تصویب کنند؛ اگر چه معمولا این هدف زمانی هیچ وقت حاصل نمی‌شود. و از سال ۱۹۹۸ به این سو دست کم چهار بار کنگره نتوانست اصلا در مورد کلیات بودجه به توافق برسد.

پس از این که کلیات بودجه به تصویب رسید و حتی اگر این طور هم نشود، کمیته‌های فرعی شروع به کار می‌کنند. پیشنهادهای مالیاتی را کمیته تامین مالی در مجلس سنا و کمیته روش‌ها و ابزارها در مجلس نمایندگان رسیدگی می‌کنند. پیشنهادهای مخارج اجباری به کمیته مجاز مرتبط با آن واگذار می‌شود- مراقبت درمانی به کمیته‌های تامین مالی و روش‌ها و ابزارها، کالابرگ‌های غذایی به کمیته کشاورزی و وام‌های دانشجویی به کمیته های آموزش و نیروی کار احاله می‌شود.

مخارج صلاحدیدی در دایره صلاحیت کمیته‌های ذخایر اختصاصی مجالس سنا و نمایندگان است. هر کدام از دو مجلس ۱۲ کمیته فرعی دارد که با یک بخش خاص از بودجه سروکار دارند و به روسای آنها «کاردینال» گفته می‌شود. این جا فرصتی مطلوب برای هر کدام از قانونگذاران است تا بودجه یک ارگان را برای یک پروژه خاص یا حوزه انتخابیه مدنظر خویش از قبیل یک پل به ناکجاآباد در آلاسکا یا پژوهش‌هایی در زمینه کودهای حیوانی اختصاص دهند. مبالغ تخصیص‌یافته از یک شیوه نسبتا بی‌زیان با این هدف که یک قانونگذار ایالت یا ناحیه خود را پیشرفت دهد، به ابزاری برای خرید رای یا حتی فساد تبدیل شده است، اما این موارد از نظر تاثیر اقتصادی ناچیز هستند. آنها به ندرت از ۱ درصد مخارج فدرال تجاوز کرده و تنها منجر به تخصیص مجدد پول‌هایی می‌شوند که در هر صورت اختصاص پیدا می‌کرد.

شکل قانونی دادن به لوایح مخارج صلاحدیدی، امری ضروری است، چون دولت فدرال نمی‌تواند پولی را که کنگره اختصاص نداده است، خرج کند. از آنجا که کنگره معمولا ضرب‌الاجل اول اکتبر را از دست می‌دهد تا همه ۱۲ لایحه برای اعتبارات تخصیصی خود را تصویب کند، معمولا مجبور است راهکار تامین اعتبار پیوسته را تصویب کند تا در این دوره فی‌مابین، دولت بدون منابع مالی نباشد. برخی سال‌ها، کنگره و رییس‌جمهور به بن بست می‌رسند و دولت بدون داشتن هیچ مجوزی برای خرج کردن پول، تعطیل می‌شود که مشهورترین آن در سال مالی ۹۶-۱۹۹۵ رخ داد. ارگان‌های دارای کارکرد اضطراری از قبیل دفاع ملی و کنترل ترافیک هوایی به خدمت‌رسانی خود ادامه می‌دهند، اما کارکنان به جای چک حقوقی، سند طلبکاری به دست می‌آورند تا که بن‌بست پایان یابد.

لوایح چندگانه هزینه‌های اختصاصی معمولا درون یک لایحه جامع ادغام می‌شود تا به روند کار سرعت بخشد یا از طریق آن بندهای قانونی پیش می‌رود که اگر نبودند، تصویب نمی‌شد. اگر پس از شروع سال مالی به پول بیشتری نیاز باشد، کنگره یک لایحه مکمل بودجه تصویب می‌کند.

اگر ارقام هر کدام از لوایح مخارج و مالیات نتواند به آنچه که قطعنامه بودجه در نظرگرفته است برسد، آنها در تئوری مجبور می‌شوند از طریق فرآیندی که مصالحه نامیده می‌شود همخوانی پیدا کنند. مصالحه در طی زمان به ابزاری برای تغییرات مهم مقننه‌ای تغییر پیدا کرده است. برخلاف بیشتر لوایح، لوایح مصالحه را نمی‌توان در مجلس سنا کش و قوس داد، به طوری که به جای ۶۰ رای با ۵۱ رای به تصویب می‌رسند و مدت زمان مذاکره درباره آن به ۲۰ ساعت محدود می‌شود. این مسیری جذاب برای قانونگذاری پرمنازعه از قبیل کاهش مالیات بوش و بخش‌هایی از اصلاح برنامه مراقبت درمانی اوباما است، اما مصالحه محدودیت‌های خاص خود را دارد- قاعده بیرد (Byrd rule) انجام هر گونه اصلاحاتی را که بی‌ربط باشند - یعنی آنهایی که هیچ ارتباطی با بودجه ندارند - ممنوع می‌کند. معمولا نمی‌توان از آن برای زیاد کردن کسری بودجه استفاده کرد، هر چند بوش با کاهش مالیات آن سنت را شکست. معمولا هر یک یا دو سال یک لایحه مصالحه وجود دارد.

در جنگ‌های بودجه‌ای، رهبران کنگره و روسای جمهور مرتبا به گزاف‌گویی و بزرگنمایی برای هواداران حزبی می‌پردازند. وجود دفتر بودجه کنگره در اینجا مغتنم است. با این که مدیر دفتر بودجه کنگره را رهبران کنگره منصوب می‌کنند، نگاه غیرحزبی داشته و لوایح را تصدیق نمی‌کند. اگر چه با ارزیابی تاثیر و هزینه آنها، می‌تواند لوایح را تهیه کرده یا نقض کند.

دفتر بودجه کنگره برخی اوقات به نحو کاملا غیرعادی پیام‌ها را اشتباهی می‌گیرد. در انتهای دهه ۱۹۹۰ به طور مکرر مازادهای آینده را کمتر از واقع برآورد کرد. در شروع سال ۲۰۰۱ اشتباهی در جهت عکس کرد و کسری‌ها را جایگزین مازادها کرد که بخشی از آن به علت برنامه کاهش مالیاتی بوش بود، اما خطاهایی که مرتکب می‌شود، سوگیری ندارند. آنها از بد قضاوت کردن یا فروض اشتباه ناشی می‌شود، نه دخالت دادن این پیش فرض که یک سیاست خوب یا بد است. دفتر بودجه کنگره نقش نگهبانی را که بر عهده دارد، با «کمیته مشترک مالیات‌ستانی» تقسیم می‌کند. اگر چه رییس کل آن منصوب شده حزبی است، نقش کمیته و کارکنان آن غیرحزبی است. کمیته مشترک مالیات‌ستانی به تحلیل پرداخته و به نوشتن قانون مالیات‌ستانی کمک می‌کند. دفتر بودجه کنگره از تخمین‌های درآمدی کمیته برای حساب کردن و امتیاز دادن به تخمین پیشنهادهای هزینه‌ای قوه مقننه استفاده می‌کند. فرآیند بودجه‌ریزی در آمریکا، کاهش دادن کسری را دشوار می‌کند، چون دست زدن به هر برنامه مخارجی یا معافیت مالیاتی، فریاد مخالفت را از رای‌دهندگان متمرکز و قانونگذاران متحد شده بلند می‌کند. کنگره برای غلبه بر این مساله، برخی اوقات سعی دارد قواعدی بر خودش تحمیل کند که به وجود آوردن کسری بودجه را سخت می‌کند، بسیار شبیه اودیسه که خودش را به دکل کشتی بست تا در برابر آوازهای خوشی که می‌شنید مقاومت کند. یکی از این قاعده‌ها نظام پرداخت به وقت رفتن (PAYG) است که ملزم می‌کند کاهش مالیات جدید یا برنامه‌های اجباری، کسری بودجه را افزایش ندهد و باید از محل افزایش مالیات یا کاهش مخارج در سایر اقلام بودجه‌ای پرداخت شود، اما نظام پرداخت به وقت رفتن، راه‌های گریزی دارد. کاهش‌های زیاد در کسری از قبیل مورد سال ۱۹۹۰ نیازمند معامله بین دو حزب است که اغلب در نشست‌های سران با حضور فقط چند تصمیم‌گیر انجام می‌شود.

● بودجه‌های دارای سطح محلی‌تر

دولت‌های ایالتی و محلی روی‌هم‌رفته تقریبا به اندازه دولت فدرال خرج می‌کنند. بودجه‌های ایالتی و فدرال شبیه هم هستند، اما برخی تفاوت‌های مهم نیز دارند.

ایالت‌ها پول کمتری خرج کشیدن چک‌های مزایای بازنشستگی و پول بیشتری صرف تحویل خدمات، مثل تحصیلات دانشگاهی، نگهداری از زندان‌ها و جاده‌ها می‌کنند؛ بنابراین ایالت‌ها تعداد آدم‌های بیشتری را در استخدام یا اشتغال دارند.

ایالت‌ها یک سوم درآمد عمومی خود را از دولت فدرال دریافت می‌کنند که عمدتا بابت برنامه‌های مشترک مثل کمک‌های درمانی است. آنها در مورد سایر هزینه‌های خود اتکای شدیدی به مالیات بر فروش و درآمد دارند.

در همه ایالت‌ها به جز چهار تا، سال مالی در اول ماه جولای شروع می‌شود. بیش از نصف ایالت‌ها دارای چرخه بودجه یک ساله هستند، در حالی که بیشتر ایالت‌های باقی‌مانده چرخه دوساله دارند. آنها به ندرت فراتر از دو سال بودجه‌بندی می‌کنند که در نتیجه تصمیم‌گیری‌ها را نزدیک‌بینانه می‌سازد. قانونگذاران ایالتی شبیه کنگره حرف آخر را درباره بودجه می‌زنند و چهار ایالت (مهم‌ترین آنها کالیفرنیا) نیاز به اکثریت قاطع برای تصویب بودجه دارند، اما فرمانداران ایالتی قدرت تصمیم‌گیری بیشتری نسبت به روسای جمهور دارند.

در چهل و چهار ایالت، فرمانداران قدرت وتو کردن اقلام تکی بودجه را به جای کل لایحه مخارجی بودجه دارند، در حالی که دیوان عالی با یک وتو مشابه رییس‌جمهوری، اقلام بودجه‌ای را به زمین می‌زند. فرمانداران همچنین قدرت بیشتری در تغییر دادن مخارج یا مالیات‌ها بدون اجازه مجالس ایالتی دارند، البته اگر بودجه شروع به حرکت کند.

هر ایالتی به استثنای ایالت ورمونت ملزم به متوازن کردن بودجه خود است. اگر در نیمه سال مالی، یک کسری تحقق یابد، بیشتر ایالت‌ها فرماندار یا قانونگذار را ملزم می‌سازند تا پیش از پایان سال آن را از بین ببرد. ایالت‌ها می‌توانند برای ساخت پروژه‌های سرمایه‌ای از قبیل زندان‌ها و شاهراه‌ها وام دریافت کنند.

متوازن کردن بودجه ایالتی یک تجربه ناراحت‌کننده است، چون در حالی که مخارج دائما در حال رشد است، درآمدها به خاطر افت‌وخیز اقتصادی نوسانات اره‌ای شکل پیدا می‌کند. وقتی که رکود اقتصادی درآمد را به سمت پایین می‌راند، ایالت‌ها باید مالیات‌ها را افزایش یا مخارج را کاهش‌دهند که رکود را بدتر می‌سازد. برای فرار از این قید و بندها، ایالت‌ها اغلب به حرکات فریبنده همچون از قلم انداختن حق بیمه‌های بازنشستگی یا به حساب آوردن پول حاصل از انتشار اوراق قرضه به عنوان درآمد دست می‌زنند. چنین کارهایی مثل این می‌ماند که با وثیقه گذاشتن مسکن وامی بگیریم و آن را یک دریافتی جدید مثل حقوق به حساب آوریم.

با همه اینها الزام به متوازن نگه داشتن بودجه کمک می‌کند تا بدهی‌های ایالتی پایین نگه داشته شود. کل بدهی ایالتی و محلی در سال ۲۰۰۹ فقط ۴/۲ تریلیون دلار بود که ۱ تریلیون دلار آن بابت بدهی ایالتی به حساب می‌آمد. بیشتر بدهی ایالتی با حق‌الزحمه‌های اختصاصی دریافتی مثل عوارض بزرگراه‌ها پشتیبانی می‌شود.

بدهی که با باور و اعتبار کامل به ایالت‌ها پشتیبانی می‌شد، در سال ۲۰۰۸ فقط حدود ۴۰۰ میلیارد دلار بود که ۳ درصد تولید ناخالص داخلی را تشکیل می‌دهد، اما ایالت‌ها دچار شکاف‌های تامین نشده بزرگی در برنامه‌های بازنشستگی کارکنان خود نیز هستند، در گزارش سال ۲۰۱۰ مرکز پیو برای ایالت‌ها برآورد شد که این رقم در سال ۲۰۰۸ به میزان یک تریلیون دلار رسیده است.

از آنجا که تنوع و پایه اقتصادهای ایالتی کمتر از کل کشور است و ایالت‌ها امکان چاپ پول ندارند، آنها در معرض ریسک بیشتر نکول نسبت به دولت فدرال هستند، اگر چه هیچ کدام از ایالت‌ها از هنگام نکول آرکانزاس در ۱۹۳۳ این کار را نکردند.

گرِگ آی‌پی

مترجم: جعفر خیرخواهان