ضرورت ایجاد نهادهای مالی برای حفاظت از محیط زیست

موضوع استفاده از سازوکار های اقتصادی نظیر برقراری مالیات و عوارض زیست محیطی, ایجاد نهاد های مالی غیردولتی در چند سال اخیر و به دنبال آن بروز مشکلا ت زیست محیطی و ناکارآمدی منابع مالی و تأکید صرف بر قوانین و مقررات برای حل معضلا ت زیست محیطی در کانون توجه بسیاری از دولت ها و سازمان های محیط زیست در جهان قرار گرفته است

در آستانه هزاره سوم، تبعات مداخله انسان در محیط‌زیست بیش از هر زمانی متجلی شده است. بررسی‌ها و شواهد موجود از دخالت بی رویه آدمی‌در طبیعت حاکی از این است که آثار و پیامد‌های مداخله‌های آدمی‌در طبیعت به حدی است که امروزه مفاهیم سنتی و متداول توسعه اقتصادی را مورد پرسش قرار داده است. به همین دلیل نیز مفهوم توسعه با رعایت حفاظت از منابع طبیعی و زیست محیطی همراه شده و در شاخص‌های اقتصادی حساب‌‌های ملی منظور کردن منابع طبیعی و زیستمحیطی مورد پذیرش اکثر کشور‌های جهان قرار گرفته است که به دنبال آن سازوکار‌های متعددی برای حفاظت از محیط‌زیست در قالب استانداردها، استفاده از ابزار‌های اقتصادی نظیر برقراری عوارض و مالیات بر آلودگی‌ها، ایجاد نهاد‌های مالی برای حفاظت از محیط‌زیست و... تکوین و تکامل یافته است.

در گزارش حاضر به صورت اجمالی به سازوکار‌های اقتصادی و ایجاد نهاد‌های مالی نظیر «صندوق ملی‌محیط‌زیست» در سایر کشورها و ایران پرداخته شده و موانع و محدودیت‌های آنها مورد بررسی قرار گرفته و در نهایت پیشنهادهایی برای فعال شدن این صندوق ارایه می‌شود.

● مقدمه

موضوع استفاده از سازوکار‌های اقتصادی نظیر برقراری مالیات و عوارض زیست محیطی، ایجاد نهاد‌های مالی غیردولتی در چند سال اخیر و به دنبال آن بروز مشکلا‌ت زیست محیطی و ناکارآمدی منابع مالی و تأکید صرف بر قوانین و مقررات برای حل معضلا‌ت زیست محیطی در کانون توجه بسیاری از دولت‌ها و سازمان‌های محیط‌زیست در جهان قرار گرفته است. زیرا این سازوکارها به عنوان مکمل و پشتیبان قوانین و مقررات محیط‌زیست و تأمین اعتبار برای منابع دولتی عمل می‌کنند. استفاده صحیح و نظارت کامل بر این سازوکارها می‌تواند نقش تعیین‌کننده‌ای در پیشبرد اهداف زیست محیطی و دستیابی به توسعه پایدار داشته باشند.

ایجاد نهاد‌های مالی مبارزه با آلودگی‌ها و تخریب محیط‌زیست یکی از این سازوکارهاست که به منظور حل مشکلا‌ت زیست‌محیطی و تأمین منابع مالی پروژه‌های محیط‌زیست تأسیس می‌شوند. بخش اعظم منابع مالی این نهادها، علا‌وه بر کمک‌های دولتی، از محل عوارض و مالیات‌های زیست محیطی تأمین می‌شود. در حقیقت این سازوکار از این منطق پیروی می‌کند که آلوده کننده باید هزینه‌های آلودگی را پرداخت کند۱. البته با توجه به نوپا بودن این نهاد‌ها در جهان به ویژه در کشور‌های در حال‌توسعه، اکثر این دسته از نهاد‌های مالی توسط دولت و تحت عنوان «صندوق ملی محیط‌زیست» تأسیس شده‌اند. بررسی‌ها حاکی از این است، در صورتی که سازوکار‌های نظارتی مناسبی برای نظارت بر این نهاد‌ها اعمال شود یا می‌توانند کارکرد مناسبی برای حفاظت از محیط‌زیست در کنار منابع دولتی داشته باشند. در ایران نیز این موضوع مورد توجه قرار گرفته و در بند «ب» ماده ۶۸ قانون برنامه چهارم توسعه بر ایجاد «صندوق ملی محیط‌زیست» از سوی دولت تأکید شده است.

● ادبیات ایجاد نهاد‌های مالی حفاظت از محیط‌زیست

نهاد‌های مالی مبارزه با آلودگی و تخریب محیط‌زیست برای حل مشکلا‌ت ناشی از کمبود منابع مالی طرح‌ها و پروژه‌های حفاظت از محیط‌زیست و در شرایطی که بخش‌ خصوصی تمایل چندانی برای تأمین منابع مالی اینگونه پروژه‌هاو طرح‌ها ندارد، تأسیس می‌شوند. در حقیقت این نهاد‌های مالی هستند که مانند سایر نهاد‌های مالی نظیر «صندوق حمایت از صادرات» یا «صندوق حمایت از محصولا‌ت کشاورزی» تأسیس شده و به صورت تخصصی فعالیت کرده‌اند و از طریق اعطای تسهیلا‌ت مالی، طرح‌ها و پروژه‌های مربوط را حمایت می‌کنند. در برخی از کشور‌های در حال توسعه این صندوق‌ها به تأسیس عوامل کارگزاری مالی تحت عنوان بانک محیط‌زیست نیز رو آورده و در مواردی قادر به جذب منابع مالی بین‌المللی نیز شده‌اند.

سه نوع صندوق محیط‌زیست که به جهاتی از یکدیگر متمایزند، وجود دارد:

۱) صندوق‌های تخصیص مالیات ۲

این صندوق‌ها توسط دولت‌ها تأسیس و منابع آن از طریق مالیات‌ها و جرایم زیست محیطی و هزینه‌های عوارض بر محصولا‌ت تأمین می‌شود. این صندوق‌ها تأمین منابع مالی طرح‌ها و پروژه‌های زیست‌محیطی، تخصیص آن به صورت وام‌‌‌‌‌های کم بهره و کمک‌های بلا‌عوض برای مقابله با آلودگی‌های زیستمحیطی را بر عهده دارند. این نهاد‌ها به عنوان بخشی از تشکیلا‌ت و ساختار وزارت یا سازمان حفاظت محیط‌زیست کشورها عمل می‌کنند.

۲) صندوق‌های اعتباری اداره شده (هدایت شده)۳

این صندوق‌ها با هدف واسطه گری مالی به وسیله سازمان‌های بین‌المللی مانند بانک جهانی یا توسط حکومت‌های محلی تأسیس می‌شوند. صندوق‌های یادشده به منظور تأمین مالی بنگاه‌‌‌‌‌‌های تجاری کوچک و پروژه‌های مربوط به شهرداری‌ها ایجاد می‌شوند و از تأمین مالی مستقیم طرح‌ها پرهیز می‌کنند. تجربه نشان داده است که این صندوق‌ها به ندرت در حصول تحولا‌ت بزرگ زیست محیطی مؤثر بوده‌اند. بانک جهانی در چندین کشور از جمله چین و روسیه در صندوق‌های اعتباری اداره شده مبادرت به سرمایه گذاری کرده است.

۳) صندوق‌های سبز ۴

صندوق‌های سبز به طور معمول با ابتکار سازمان‌‌های غیر دولتی و افراد حامی‌‌محیط‌زیست از طریق کمک‌های غیر دولتی و مردمی‌تأمین مالی می‌شوند. ماهیت مالی این صندوق‌ها به گونه‌ای است که به طور عمده برای مقاصد حفاظت از پارک‌های ملی و مناطق حفاظت شده مورد استفاده قرار می‌گیرند. علت مشارکت اعطا کنندگان، کمک در این صندوق‌ها، تسهیم، تعاون و استفاده از آثار مثبت حفاظت از طبیعت و محیط‌زیست است، به طوری که منافع حاصل از آن در سطح ملی هم مورد توجه قرار دارد. در برخی شرایط نیز، منابع داخلی نظیر حق امتیازها و درآمد‌های اکوتوریسم نیز توسط صندوق جذب می‌شود.

● ضرورت تأسیس نهاد‌های مالی برای حفاظت از محیط‌زیست

نهاد‌های مالی حفاظت از محیط‌زیست در اغلب کشور‌های جهان به ویژه در کشور‌های در حال توسعه برای مقابله با فرآیند‌های تخریب محیط‌زیست تأسیس می‌شوند و به عنوان یکی از راهکار‌های نظام‌مند کردن تخصیص منابع مالی در راستای برنامه‌های حفاظت از محیط‌زیست قلمداد می‌شوند. از مهم‌ترین دلا‌یل و ضرورت‌‌های ایجاد نهاد‌های مالی برای حفاظت از محیط‌زیست می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

در زمان‌‌هایی که منابع مالی دولت محدود باشد، این نهاد‌ها می‌توانند نقش مکمل را برای اجرای فعالیت‌های زیست محیطی ایفا کنند.

چنین نهاد‌هایی می‌توانند برای کاهش فشار‌های داخلی و بین‌المللی مؤثر باشند و از جنبه بین‌المللی و تعامل بیشتر با سازمان‌‌های بین‌المللی محیط‌زیست نقش محوری ایفا کنند.

در مواقعی که نهاد‌های مالی در برخی از کشور‌ها از کارکرد و قابلیت مطلوبی برای رویارویی با معضلا‌ت زیست محیطی برخوردار نیستند، ایجاد چنین نهاد‌هایی می‌تواند، باعث تسریع و تخصیص بهتر منابع مالی برای حفاظت از محیط‌زیست شود.

ایجاد چنین نهاد‌هایی تجمیع منابع مالیاتی و عوارض زیست محیطی را ممکن می‌سازد و امکان تخصیص منابع اعتباری را به شکل منسجم و نظام‌مند میسر می‌کند.

این نهاد‌ها می‌توانند باعث تسریع اجرای پروژه‌ها و طرح‌‌های زیست محیطی شوند.

نهاد‌های مالی محیط‌زیست با توجه به استقلا‌ل نسبی که در زمینه تصمیم گیری دارند، واسطه‌های قابل اعتمادتری از سوی سازمان‌‌های بین‌المللی محسوب می‌شوند و به همین دلیل می‌توانند تعامل بهتری با اینگونه سازمان‌ها داشته باشند.

حوزه فعالیت این نهاد‌ها در بسیاری از کشورها به حمایت از صنایع کوچک معطوف است. به همین دلیل می‌توانند برای صنایع کوچک آلا‌ینده که با محدودیت منابع مواجه هستند، تسهیلا‌ت لا‌زم را به منظور حفاظت از محیط‌زیست فراهم کنند. این موضوع در ایران که بخش اعظم صنایع را صنایع کوچک و متوسط تشکیل می‌دهند بسیار حایز اهمیت است و در صورت اتخاذ تدابیر مناسب می‌تواند در کاهش خسارت‌های زیست‌محیطی این صنایع از طریق اعطای وام‌های کم بهره عملکرد مناسبی داشته باشد.

ایجاد چنین نهاد‌هایی باعث شفاف سازی یارانه‌ها و کاهش بار تسهیلا‌ت تکلیفی به بانک‌ها می‌شود.

برای اینکه چنین نهاد‌هایی بتوانند از کارآیی مطلوب و مؤثری برخوردار باشند، باید واجد شرایط خاصی باشند. به طور خلا‌صه از مهم‌ترین عوامل مؤثر در افزایش کارآیی صندوق‌های محیط‌زیست می‌توان موارد زیر را بر شمرد:

۱) وجود مهارت‌های بانکداری و مالی مطلوب و سازگار با شرایط اقتصادی و سیاسی.

۲) وجود هماهنگی بین سیاست‌های زیست محیطی کشور و سیاست‌های اعتباری صندوق محیط‌زیست. بدون وجود چنین همکاری‌هایی، کارآیی صندوق‌ها کاهش می‌یابد و باعث تشدید مسایل و مشکلا‌ت و کندی اجرای طرح‌‌های زیست محیطی می‌شود.

۳) وجود قوانین و مقررات شفاف محیط‌زیست در کشور و سازگاری قوانین زیست محیطی با یکدیگر. در غیر این صورت ممکن است یارانه‌ها و تسهیلا‌ت اعطایی صندوق به پاداش برای اقدام‌های مخرب زیست محیطی تبدیل شود.

۴) صندوق محیط‌زیست باید با مراجع تصمیم ساز و تصمیم‌گیر در ارتباط تنگاتنگ باشد تا امکان پیشبرد اهداف محیط‌زیست محقق شود.

۵) شفافیت عملیات صندوق‌های محیط‌زیست و تعیین مسؤول مشخص برای آنها به منظور اجتناب از اعمال سیاست‌های سلیقه‌ای بسیار حایز اهمیت است.

۶) ایجاد سازوکار‌های نظارتی مناسب در زمینه نحوه هزینه کرد منابع مالی صندوق.

● تجارب برخی کشورها

همانگونه که عنوان شد، در خلا‌ل سال‌‌های گذشته کشور‌های متعددی در سطح جهان در کشور‌های توسعه یافته و در حال توسعه مبادرت به ایجاد نهاد‌های مالی حامی ‌‌محیط‌زیست کرده‌اند که در این خصوص می‌توان به کشور‌هایی نظیر روسیه، چین، کره و لهستان اشاره کرد.

در کشور چین، دولت برای تأمین منابع مالی مورد نیاز اجرای سیاست‌های زیست محیطی، از منابع حاصل از مالیات‌های آلودگی بهرهبرداری می‌کند. به رغم اینکه اقتصاد کشور چین به سوی بازار آزاد گام بر می‌دارد، تجهیز و تخصیص منابع مالی برنامه‌ها و سیاست‌های زیست محیطی از طریق صندوق محیط‌زیست تأمین می‌شود. بر اساس مصوبات دولت حدود ۸۰ درصد از درآمد‌های حاصل از مالیات‌های گوناگون آلودگی به صندوق محیط‌زیست واریز می‌شود و صندوق محیط‌زیست نیز ۷۰ درصد از منابع یادشده را برای سرمایه گذاری در تجهیزات کنترل آلودگی‌ها، به بنگاه‌‌های آلوده کننده اختصاص می‌دهد. علا‌وه بر این دولت از سایر منابع نظیر سود حاصل از فعالیت‌های دولت، منابع بودجه‌ای مشخص، منابع سیستم بانکی و منابع بین‌المللی، برای تجهیز مالی صندوق و طرح‌های محیط‌زیست استفاده می‌کند.

در کشور کره، خدمات زیست محیطی از طریق «مؤسسه محیط‌زیست» ارایه می‌شود. بودجه مؤسسه یادشده تنها از طریق بخش دولتی (وزارت محیط‌زیست) تأمین نمی‌شود، بلکه اداره‌های محلی و مرکزی نیز در تأمین منابع مالی خدمات زیست محیطی نقش دارند.

منابع مالی دولتی به منظور ارایه خدمات مزبور از طریق وضع مالیات‌هایی از قبیل مالیات بر ارزش افزوده، مالیات بر مصرف، مالیات بر محصول و غیره تأمین می‌شود.

منابع مالی و خدمات زیست محیطی در کشور لهستان از طریق صندوق ملی حفاظت از محیط‌زیست و مدیریت آب تأمین می‌شود. این صندوق در سال ۱۹۹۰ پس از تصویب قانون در مجلس آن کشور تأسیس شد. این صندوق نیز بر مبنای این اصل که آلوده کننده باید هزینه آلودگی‌ها را بپردازد، تأمین منابع می‌شود. صندوق مزبور مستقل از وزارت اقتصاد است و درآمد‌های آن به خزانه واریز نمی‌شود.

کشور لهستان دارای ۱۶ محدوده یا ایالت تقسیم بندی شده، است و هر محدوده یا ایالت به چند منطقه و هر منطقه به چند ناحیه تقسیم می‌شود. درآمدها در هریک از این سطوح جمع‌آوری و به حساب‌‌های ایالتی واریز می‌شود و سپس بر اساس قانون تأسیس صندوق، بخشی برای مرکز و بقیه برای سایر ایالت‌ها به منظور کاهش مشکلا‌ت زیست‌محیطی هزینه می‌شود. تسهیلا‌ت این صندوق، به صورت یارانه و وام‌های کم بهره در اختیار بنگاه‌ها و متقاضیان قرار می‌گیرد.

● محدودیت‌ها و تنگنا‌ها

هر چند ایجاد نهاد‌های مالی برای حفاظت از محیط‌زیست در صورتی که سازوکار‌های مناسبی برای کسب درآمد و نحوه تخصیص منابع برای آن اندیشیده شود، می‌تواند کارکرد بسیار مطلوبی در پیشبرد سیاست‌ها و برنامه‌های محیط‌زیست در کشور‌های مختلف داشته باشد. با این حال، تجارب گذشته در زمینه تأسیس این نهادها در برخی از کشورها حاکی از موانع و تنگنا‌های گوناگونی است که باید در ایجاد و فعال کردن چنین نهاد‌هایی مورد توجه قرار گیرند. به طور خلا‌صه برخی از مهم‌ترین موانع و تنگنا‌های فراروی چنین نهاد‌هایی را می‌توان در موارد زیر برشمرد:

ایجاد نهاد‌های مالی با الگو‌برداری صرف بدون توجه به شرایط اقتصادی و اجتماعی کشورها مشکلا‌تی را به همراه دارد. از این رو، شایسته است تا سازوکار‌های حاکم بر چنین صندوق‌هایی با شرایط اقتصادی و سیاسی کشورها منطبق شود.

در برخی از کشور‌های در حال توسعه نهاد‌های مالی نظیر صندوق محیط‌زیست که وابسته به دولت بوده‌اند، به دلا‌یل مختلف، از موفقیت چندانی برخوردار نبوده است. این صندوق‌ها به دلایل مختلف از جمله: تعارض برخی از قوانین، فقدان سازوکار‌های نظارتی مناسب، کمبود منابع مالی، موانع اجرایی و... نتوانسته‌اند دگرگونی‌‌های اساسی در ساختار محیط‌زیست کشورها ایجاد کند. بنابراین باید به موازات ایجاد این صندوق‌ها این دسته از موانع رفع شوند تا امکان تحقق اهداف زیست محیطی میسر شود.

در برخی از موارد چنانچه سازوکارها و وظایف این نهاد‌ها به خوبی تبیین نشود، این احتمال وجود دارد که فعالیت‌های تحت حمایت این صندوق‌ها با فعالیت‌های سایر نهادهای دولتی تداخل پیدا ‌کند و در نتیجه این امکان وجود دارد که بخشی از منابع مالی به صورت بهینه تخصیص نیابد. از این رو، وظایف و دامنه فعالیت‌های آنها باید به طور کامل مشخص شود.

برای ایجاد و فعال کردن چنین صندوق‌هایی کمک‌های مالی دولت اجتناب‌ناپذیر است. این مسأله در کشور‌هایی که دولت‌ها با کمبود منابع مالی مواجه هستند و قادر به حمایت مؤثر از صندوق نیستند، به عنوان یک عامل محدود کننده عمل می‌کند و به تبع آن می‌تواند باعث کاهش اثربخشی صندوق شود.

ساختار متمرکز بسیاری از کشور‌های در حال توسعه یکی دیگر از موانع ایجاد صندوق‌های محیط‌زیست است. چنین ساختار‌های متمرکزی باعث می‌شود که در حوزه شناسایی پروژه‌ها و تخصیص منابع، محدودیت‌ها و موانعی ایجاد شود.

- کمبود نیرو‌های انسانی خبره و آموزش دیده نیز از دیگر موانع ایجاد چنین نهاد‌هایی محسوب می‌شود.

● ایجاد صندوق ملی محیط‌زیست در جمهوری اسلا‌می‌ایران

در ایران نیز مانند بسیاری از کشور‌های در حال توسعه ایجاد نهاد‌های مالی برای حفاظت از فعالیت‌های بخش‌های مختلف همواره مورد توجه بوده است که از نمونه‌های بارز اینگونه صندوق‌ها می‌توان به صندوق‌های حمایت از توسعه بخش کشاورزی اشاره کرد که توسط وزارت جهاد کشاورزی در سال ۱۳۸۰ ایجاد شد. ایجاد نهاد مالی برای حفاظت از محیط‌زیست نیز از این قاعده مستثنا نیست. بر اساس این، از ابتدای تدوین برنامه چهارم توسعه ایجاد نهاد مالی در قالب «صندوق ملی محیط‌زیست» مورد توجه قرار گرفت که در نهایت ایجاد صندوق ملی محیط‌زیست طبق بند «ب» ماده ۶۸ قانون برنامه چهارم توسعه به تصویب رسید.

بر اساس این بند از قانون به دولت اجازه داده شده است تا با رعایت اصول ۷۲و ۸۵ قانون اساسی جمهوری اسلا‌می‌ایران و برای تقلیل آلا‌ینده‌های وارده به محیط‌زیست و جلوگیری از تخریب آن، «صندوق ملی محیط‌زیست» را تأسیس کند. منابع مورد نیاز صندوق یاد‌شده برای انجام فعالیت‌های کاهش تخریب و آلودگی‌های زیست محیطی نیز از طریق کمک‌های بخش غیر دولتی داخلی و خارجی پیش بینی شده است.

اساسنامه صندوق در تاریخ ۱۲/۶/۱۳۸۴ در چهار فصل و ۲۲ ماده به تصویب هیأت وزیران رسید. در ماده یک هدف از ایجاد صندوق کمک به تقلیل آلا‌ینده‌های زیست‌محیطی و جلوگیری از تخریب و حمایت از محیط‌زیست عنوان شده است.

در ماده ۲ نیز صندوق مؤسسه‌ای اعتباری وابسته به سازمان حفاظت محیط‌زیست معرفی شده است که دارای شخصیت حقوقی و استقلا‌ل مالی بوده و به صورت شرکت دولتی طبق مفاد این اساسنامه و قوانین و مقررات مربوط به شرکت‌های دولتی فعالیت می‌کند. در ماده ۳ این اساسنامه حوزه فعالیت صندوق سراسر کشور عنوان شده و مرکز اصلی آن نیز تهران است اما بنا به ضرورت می‌تواند در نقاط دیگر کشور نیز شعبه‌هایی داشته باشد.

در ماده ۵ نیز سرمایه اولیه صندوق معادل ده میلیارد ریال پیش‌بینی شده و منابع تأمین اعتبار نیز شامل کمک‌ها و هدایای اشخاص حقیقی و حقوقی غیر دولتی داخلی و کمک‌ها و هدایای خارجی و بین‌المللی عنوان شده است.

در ماده ۶ این اساسنامه موضوع و حدود عملیات صندوق به شرح زیر عنوان شده است:

۱) اعطای تسهیلا‌ت مالی به کارخانه‌ها، کارگاه‌ها و به طور کلی هر گونه منابع آلا‌ینده برای کاهش آلودگی‌های زیست محیطی.

۲) اعطای تسهیلا‌ت مالی برای جلوگیری از تخریب محیط‌زیست از طریق حفظ، احیا و مدیریت تنوع زیستی.

۳) حمایت مالی و همکاری در طرح‌ها و پروژه‌های زیست محیطی و طرح‌‌های اکوتوریسم ( گردشگری طبیعی .)

۴) حمایت مالی و همکاری در طرح‌‌های آموزشی و فرهنگ سازی برای بهبود شرایط زیست محیطی.

۵) اعطای تسهیلا‌ت مالی به پژوهشگران و محققان محیط‌زیست برای گسترش و تکمیل تحقیقات به منظور تولید انبوه و استفاده عمومی‌از تجهیزات کنترل و کاهش آلودگی.

در ماده ۹ به ارکان صندوق اشاره شده که شامل مجمع عمومی، هیأت مدیره، مدیر عامل و بازرس است.

مسایل فراروی صندوق ملی محیط زیست

همانطور که عنوان شد، ایجاد نهاد‌های مالی نظیر صندوق ملی محیط‌زیست می‌تواند در پیشبرد اهداف زیست محیطی کشور و دستیابی به توسعه پایدار نقش مؤثری داشته باشد. این مسأله در مورد صندوق ملی محیط‌زیست پیشبینی شده در بند «ب» ماده ۶۸ قانون برنامه چهارم توسعه نیز صادق است. یکی از مشکلا‌ت پیش رو، تأمین منابع مالی صندوق ملی محیط‌زیست است که در زیر به بررسی این مسأله می‌پردازیم.

● ابزارهای اقتصادی حفاظت از محیط زیست

پیش از اشاره به قوانین و مقررات موجود برای تأمین منابع مالی صندوق ملی محیط‌زیست، لا‌زم است به صورت اجمالی به ابزار‌های اقتصادی متعارفی که برای حفاظت از محیط‌زیست در بسیاری از کشورها وجود دارند، اشاره شود.

شایان ذکر است، موفقیت‌ها و شکست‌های اقتصادی بسیاری از کشورها این اصل مهم را به اثبات رسانده است که ابزار‌های اقتصادی و بازار بهترین و مناسب‌ترین ابزار برای تضمین رشد اقتصادی است. رویکرد استفاده از ابزار‌های اقتصادی برای حفاظت از محیط‌زیست نیز از این قاعده مستثنا نبوده و در چند سال اخیر به طور گسترده‌ای در کشور‌های توسعه یافته و در حال توسعه متداول شده است. البته نباید به طور اغراق به سازوکار‌های بازار نگریسته شود، چنین ابزار‌هایی زمانی کارآیی دارند که به صورت مطلوب در کنار قوانین و مقررات قرار گیرند. ابزار‌های اقتصادی حفاظت از محیط‌زیست، چنانچه به درستی مورد استفاده قرار گیرند، قادرند روند توسعه را به سوی استفاده از فناوری‌های پاک سوق دهند.

به منظور کارآمد کردن ابزار‌های اقتصادی باید ابزار‌هایی را به کار‌ گرفت که از انعطافپذیری لا‌زم برخوردار باشند تا بتوانند تأثیر هزینه‌ها را بر بهبود محیط‌زیست، بیشتر کنند. در بسیاری از کشور‌های توسعهیافته، ابزار‌های اقتصادی از ابتدای برنامه‌ریزی‌های کلا‌ن محیط‌زیست مورد استفاده قرار می‌گیرند. تجربه موفق بسیاری از این کشورها باعث شد که در سایر کشورها نیز کارشناسان محیط‌زیست بر استفاده از این ابزارها تأکید کنند، به طوری که انتظار می‌رود تصمیمگیری‌ها و سیاستهای زیست محیطی انعطاف پذیر تر، گزینه‌های پیشنهادی کارآمدتر و در نهایت اهداف واقع بینانه تری برای حفاظت از محیط‌زیست اتخاذ شود. همچنین به نظر می‌رسد با گسترش این ابزارها موفقیت‌های بیشتری برای کاهش انتشار آلا‌ینده‌ها و توسعه فناوری‌های پاک بهدست آید.

به منظور کارآمد کردن ابزار‌های اقتصادی باید ابزار‌هایی را به کار‌ گرفت که از انعطافپذیری لا‌زم برخوردار باشند تا بتوانند تأثیر هزینه‌ها را بر بهبود محیط‌زیست، بیشتر کنند. در بسیاری از کشور‌های توسعهیافته، ابزار‌های اقتصادی از ابتدای برنامه‌ریزی‌های کلا‌ن محیط‌زیست مورد استفاده قرار می‌گیرند. تجربه موفق بسیاری از این کشورها باعث شد که در سایر کشورها نیز کارشناسان محیط‌زیست بر استفاده از این ابزارها تأکید کنند، به طوری که انتظار می‌رود تصمیمگیری‌ها و سیاستهای زیست محیطی انعطاف پذیر تر، گزینه‌های پیشنهادی کارآمدتر و در نهایت اهداف واقع بینانه تری برای حفاظت از محیط‌زیست اتخاذ شود. همچنین به نظر می‌رسد با گسترش این ابزارها موفقیت‌های بیشتری برای کاهش انتشار آلا‌ینده‌ها و توسعه فناوری‌های پاک بهدست آید.

از مهم‌ترین ابزار‌های اقتصادی برای حفاظت از محیط‌زیست می‌توان موارد زیر را برشمرد:

▪ سیستم‌های هزینه(هزینه‌های فاضلا‌ب۵، هزینه‌های مصرف کننده۶، هزینه محصولا‌ت۷، هزینه‌های اداری۸، مالیات‌های تبعیضی ۹ در این گروه قرار می‌گیرند.)

▪ یارانه‌ها.

▪ سیستم ودیعه - بازپرداخت.

▪ ایجاد بازار (مبادله مجوز‌های قابل انتشار۱۰، دخالت در بازار۱۱ و بیمه مسؤولیت۱۲ در این طیف قرار دارند.)

▪ ایجاد انگیزش‌های مالی.

در سیستم‌های هزینه، آلوده کننده باید هزینه استفاده از خدمات زیست محیطی را تحت عنوان «قیمت آلودگی» متقبل شود. به عنوان نمونه، در سیستم هزینه‌های پساب، هزینه‌ها بر اساس کمیت و کیفیت آلا‌ینده‌های تخلیه شده به محیط از آلوده کننده اخذ می‌شود. در سیستم هزینه‌های مصرف کننده، تعرفه‌های یکنواخت یا متغیر و براساس میزان آلا‌ینده‌های تصفیه شده از مصرف‌کننده اخذ می‌شود. در سیستم هزینه‌های محصولا‌ت، هزینه‌ها براساس قیمت تمام شده محصولا‌ت، وضع می‌شود و در نهایت در سیستم مالیات‌های تبعیضی، معافیت‌های مالیاتی در مورد کالا‌‌های دوستدار محیط‌زیست ‌وضع می‌شود.

مسأله اصلی استفاده از ابزار‌های اقتصادی برای حفاظت از محیط‌زیست، حاکم بودن عقلا‌نیت اقتصادی بر سازوکار‌های آنها است. این استدلا‌ل از این نکته نشأت می‌گیرد که در صورت نبود قوانین و مقررات بازدارنده برای حفاظت از محیط‌زیست، این منابع به شدت مورد استفاده قرار می‌گیرند و متحمل آسیب‌های جبران ناپذیری می‌شوند. بدون شک با بالا‌ رفتن میزان تقاضای جامعه برای کنترل و نظارت شدید بر آلودگی، هزینه‌هایی که بر آلوده کننده تحمیل می‌شود، افزایش می‌یابد و وضع قوانین مداخله‌ای در ارتباط با کاهش میزان آلودگی بسط بیشتری می‌یابد. بنابراین، اقتصاددانان به جای آنکه تنها با اتکا به روش کنترل، متحمل هزینه‌های اضافی و تشریفات غیر ضروری شوند، نظریات خود را بیشتر براساس سازوکار بازار متمرکز و سعی می‌کنند به تناسب نوع فعالیت، ابزار‌های اقتصادی را برگزینند.

● قوانین و مقررات

طی سال‌‌های گذشته استفاده از سازوکار‌های تشویقی یا به عبارتی، مشوق‌های مالیاتی در جمهوری اسلا‌می‌ایران نیز مورد توجه قرار گرفته است که از مهم‌ترین آنها می‌توان به تبصره ۱۳ قانون برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی مصوب ۱۱/۱۱/۱۳۶۸ اشاره کرد. بر اساس این بند، به منظور فراهم کردن امکانات و تجهیزات لا‌زم برای پیشگیری از آلودگی ناشی از صنایع آلوده کننده، کارخانه‌ها و کارگاه‌ها موظف شده‌اند تا یک در هزار فروش تولیدات خود را به تشخیص و تحت نظارت سازمان حفاظت محیط‌زیست صرف کنترل آلودگی‌ها و جبران زیان ناشی از آلودگی‌ها و ایجاد فضای سبز کنند. هزینه‌های انجام شده از این محل نیز جزو هزینه‌های قابل قبول مؤسسه مربوط پیش‌بینی شده است.

این ماده در تاریخ ۲۸/۱۲/۱۳۷۳ در قالب بند «د» ماده ۴۵ قانون وصول برخی از درآمد‌های دولت و مصرف آن در موارد معین ابقا شد.

در بند «ج» ماده ۱۰۴ قانون برنامه سوم توسعه نیز به منظور کاهش عوامل آلوده کننده محیط‌زیست، به ویژه در مورد منابع طبیعی و منابع آب کشور، واحد‌های تولیدی موظف‌ شدند برای تطبیق مشخصات فنی خود با ضوابط محیط‌زیست و کاهش آلودگی‌ها اقدام کنند. هزینه‌های انجام شده در این مورد به عنوان هزینه‌های قابل قبول واحدها منظور می‌شود.

در ادامه این بند از قانون جرایمی‌برای واحد‌هایی که از انجام این امر خودداری کنند، پیش‌بینی و مقرر شد تا جریمه متناسب با خسارت‌های وارده اخذ و به حساب درآمدهای عمومی‌‌کشور واریز شود تا در قالب لوایح سنواتی برای اجرای طرح‌‌های سالم سازی محیط‌زیست هزینه شود.

این ماده عیناً در برنامه چهارم توسعه در قالب ماده ۷۱ برای یک دوره پنجساله تنفیذ شده و همچنان از ضمانت اجرایی برخوردار است.

در ماده ۱۳۴ قانون برنامه سوم توسعه نیز صدور هر گونه مجوز بهره برداری از منابع آب‌های سطحی یا زیر‌زمینی و شبکه توزیع شهری برای مصارف واحد‌های بزرگ تولیدی، دامداری‌ها، خدماتی و سایر مصارفی که فاضلا‌ب با حجم زیاد تولید می‌کنند و همچنین استمرار مجوز‌های صادره در گذشته، منوط به ایجاد تأسیسات جمع آوری فاضلا‌ب، تصفیه و دفع بهداشتی شد. تا زمان ایجاد تأسیسات مناسب، از واحد‌های مصرف کننده آب با توجه به نوع و میزان آلودگی، جرایمی‌بر مبنای آییننامه و تعرفه مصوب دولت اخذ می‌شود که پس از واریز به خزانه، معادل وجوه واریزی از محل اعتبارات ردیف خاصی در قوانین بودجه سنواتی پیش‌بینی خواهد شد تا در اختیار سازمان حفاظت محیط‌زیست قرار گیرد و برای طرح‌‌های حفاظت کیفی منابع آب و تصفیه دفع بهداشتی فاضلا‌ب هزینه شود.

شایان ذکر است این ماده در برنامه چهارم توسعه عیناً در ماده ۲۰ قانون برنامه تنفیذ شده و همچنان ضمانت اجرایی دارد.

از سایر قوانین موجود که می‌توانند برای تأمین منابع مالی صندوق مورد استناد قرار گیرند، می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

▪ قانون راجع به اجازه تاکسیدرمی‌‌جانوران برای اشخاص حقیقی و حقوقی در قبال دریافت حق‌الزحمه مصوب ۹/۱۲/۱۳۶۰.

▪ قانون اجــازه دریافــت وجه در مقابل ارایــه خدمات آزمایشگـــاهی و حق‌الزحمـــه کارشنـــاســـی مصـــوب ۳/۱۱/۱۳۶۱.

▪ قانون اخذ ورودیه از بازدید کنندگان پارک‌ها و موزه‌های تاریخ طبیعی مصوب ۸/۸/۱۳۶۷.

▪ ماده ۱۲ و ۱۳ قانون حفاظت و بهسازی محیط‌زیست مصوب ۲۸/۳/۱۳۵۳ و اصلا‌حیه ۲۴/۸/۱۳۷۱.

▪ قانون نحوه جلوگیری از آلودگی هوا مصوب ۳/۲/۱۳۷۴ برای تحقق اصل پنجاهم قانون اساسی جمهوری اسلا‌می‌ایران و به منظور پاکسازی و حفاظت هوا از آلودگی‌ها، تمام دستگاه‌ها، مؤسسه‌ها و تمام اشخاص حقیقی و حقوقی موظف‌اند، مقررات و سیاست‌های مقرر در این قانون را رعایت کنند.

▪ ماده ۱۶ قانون مدیریت پسماندها و آیین نامه اجرایی آن مصوب ۹/۳/۱۳۸۳.

و بالا‌خره از مهم‌ترین قوانینی که می‌تواند برای تأمین منابع مالی صندوق مورد توجه قرار گیرند، می‌توان به قانون اصلا‌ح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلا‌می‌ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا‌، ارایه دهندگان خدمات و کالا‌‌های وارداتی موسوم به «قانون تجمیع عوارض» مصوب سال ۱۳۸۱ اشاره کرد.

● جمع‌بندی

امروزه استفاده از ابزار‌های اقتصادی و ایجاد نهاد‌های مالی برای حفاظت از محیط‌زیست به عنوان یکی از راهکار‌های کاهش خسارت‌های وارده به محیط‌زیست مطرح شده و بسته به شرایط اقتصادی و اجتماعی کشور‌های مختلف جهان به عملکرد‌های به نسبت مطلوبی دست یافته‌اند. در جمهوری اسلا‌می‌ایران نیز ایجاد نهاد‌های مالی در قالب صندوق ملی محیط‌زیست مورد توجه قرار گرفته و در بند «ب» ماده ۶۸ قانون برنامه چهارم توسعه بر ایجاد صندوق ملی محیط‌زیست وابسته به سازمان حفاظت محیط‌زیست از سوی دولت تأکید شده است.

● پیشنهادها

▪ با توجه به اینکه صندوق مزبور بر اساس ماده ۲ به‌صورت دولتی تشکیل شده و سهام آن متعلق به دولت بوده، از این رو، لا‌زم است تا سرمایه اولیه صندوق به مبلغ ۱۰ میلیارد ریال ( پیش بینی شده در ماده ۵ اساسنامه صندوق ) از بودجه عمومی‌و با هماهنگی معاونت برنامهریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری تأمین تا بستر‌های لا‌زم برای فعال شدن صندوق میسر شود.

▪ لا‌یحه‌ای به منظور امکان استفاده از جرایم و عوارض زیستمحیطی توسط سازمان حفاظت محیط‌زیست و با همکاری وزارت امور اقتصادی و دارایی و در صورت لزوم سایر دستگاه‌‌های مرتبط تهیه و به مجلس شورای اسلا‌می‌تقدیم شود تا امکان استفاده از این دسته از منابع مانند سایر کشورها فراهم شود.

▪ تقویت و توانمند سازی نیروی انسانی مورد توجه قرار گیرد.

▪ بستر‌های لا‌زم برای تمرکز زدایی و تحقق ماده ۴ اساسنامه مبنی بر ایجاد شعبات یا نمایندگی‌ها در سایر نقاط کشور فراهم شود.

▪ برگزاری سمینار، گردهمایی و هم اندیشی به منظور اشاعه رویکرد‌های اقتصادی برای حفاظت از محیط‌زیست.

پی‌نوشت‌ها

۱ yap ot retulloP fo lapicnirP-

۲ dnuF xaT dekramraE -

۳sdnuF tiderC detceriD -

۴ sdnuF neerG-

۵segrahc tneulffE -

۶grahc resU - se

۷grahc tcudorP - se

۸dA - nim si art grahc evit se

۹fid xaT - ref ne it a noit

۰۱gnidart noissimE -

۱۱ni tekraM - ret nev noit

۲۱iL - a lib i ecnarusni yt

منابع

۱ صندوق‌های محیط‌زیست و مقررات پیشنهادی مورد نیاز برای تشکیل صندوق ملی محیط‌زیست در ایران، (۱۳۸۲)، وزارت امور اقتصادی و دارایی.

۲ پوراصغر سنگاچین، فرزام(۱۳۸۰)، استفاده از ابزار‌های اقتصادی برای حفاظت از محیط‌زیست، محیط‌زیست، فصلنامه علمی‌سازمان حفاظت محیط‌زیست، شماره ۳۵.

۳ مجموعه قوانین و مقررات محیط‌زیست کشور، (۱۳۸۳)، جلد اول، سازمان حفاظت محیط‌زیست.

۴ ترنر.آ.ک، پیرس. دی، باتمن. ای (۱۳۷۴) اقتصاد محیط‌زیست، ترجمه سیاوش دهقانیان، عوض کوچکی و علی کلا‌‌هی، انتشارات دانشگاه فردوسی مشهد.

۵ دستور کار ۲۱، ترجمه حمید طراوتی، سید امیر ایافت، (۱۳۷۷)، انتشارات سازمان حفاظت محیط‌زیست و برنامه عمران سازمان ملل متحد.

۶ دیکسون و همکاران (۱۳۸۴)، تحلیل اقتصادی پیامد‌های محیط‌زیست، ترجمه فرزام پوراصغر سنگاچین و علیرضا صالح، انتشارات سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور(سابق.)

۷ قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور (۱۳۸۳)، سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور(سابق.)

۸ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور (۱۳۷۹)، سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور(سابق.)

۹( gnidyR folO neveS -۸۹۹۱nE- ) iv nor nem naM lat ega dnaH tnem pA citsiloH ehT-koob borP morf hcaorp tartS ot mel e dewS fo noitaredeF- seig nI hsi sud mlohkcotS seirt

*کارشناس مرکز ملی آمایش سرزمین