اقتصاد سیاسی سیاست گذاری اشتغال در ایران

مهمترین وجه مشترک همة تمدن ها این بوده که از آغاز شکل گیری تمدن بشری و در همة فراز و نشیب هایی که تمدن ها داشتند همگی اساساً پیرامون مسئلة کار ساماندهی شده اند و ما تمدن های مختلف را بر محور کار اصلی که در آن تمدن بوده اسم گذاری کرده و شناسایی می کنیم

بحثی که ارائه می‌کنم از طرح یک مقدمة کلی راجع به ابعاد اهمیت مسئله اشتغال شروع می‌شود و بعد توضیح خواهم داد چرا با رویکرد اقتصاد سیاسی می‌توانیم درک بهتری از این مسئله داشته باشیم و سپس مسائلی که در اقتصاد سیاسی سیاست‌گذاری اشتغال ایران وجود دارد را مورد واکاوی قرار داده و در پایان یک جمع‌بندی تقدیم خواهد گردید.

به عنوان اولین نکته مقدمه توجه دوستان را به این مطلب جلب می‌کنم که مهمترین وجه مشترک همة تمدن‌ها این بوده که از آغاز شکل‌گیری تمدن بشری و در همة فراز و نشیب‌هایی که تمدن‌ها داشتند همگی اساساً پیرامون مسئلة کار ساماندهی شده‌اند و ما تمدن‌های مختلف را بر محور کار اصلی که در آن تمدن بوده اسم‌گذاری کرده و شناسایی می‌کنیم. بنابراین وقتی بحث از کار به میان می‌آید باید توجه داشت به مهمترین عنصر تمدن‌ساز در جامعة بشری فکر می‌کنیم.

نکتة دوم اینکه با وجود همة تفاوت‌هایی که در تجربه‌های توسعه در طول تاریخ وجود داشته یکی از نکات بسیار مهم این است که نقطة عزیمت همة تجربه‌های توسعه عبارت از اولویت حداکثرسازی استفاده از ظرفیت‌های سرمایة انسانی بوده یعنی در هر جایی که در فرایند توسعه اختلالی مشاهده می‌کنید یکی از مؤلفه‌های جدی توضیح‌دهندة اختلال میزان و نحوة استفاده از نیروی کار انسان‌ها است.

نکتة سوم اینکه اشتغال به همان اندازه که رکن رکین توسعه محسوب می‌شود و مهمترین عامل شکل‌دهندة‌توسعه است مانند خود توسعه یک پدیدة چندبعدی است و بعضی از نظریه‌پردازان از جمله آمارتیا سن در بحث‌های اشتغال از یک طرف روی این نکته پافشاری می‌کنند که برای شناخت یک پدیدة چندبعدی لزوماً باید روش‌شناسی متناسب با آن را اختیار کرد و از طرف دیگر در مقام دفاع از این ایده مهمترین نکته‌ای که بیان می‌کنند این است که رویکردهای تک‌ساحتی به هیچ‌وجه نمی‌تواند بصیرت‌های مورد نیاز راجع به ابعاد اهمیت مسئله اشتغال را برای ما آشکار کنند.

سن در مقالة تاریخی خود راجع به اشتغال در سال ۱۹۹۷ به نکتة لطیفی اشاره می‌کند: از نظر او با منطق توزیع درآمد دریافتی یک شخص از محل کمک‌های بلاعوض دولتی ممکن است دقیقاً معادل و مساوی درآمد ناشی از اشتغال باشد و این ممکن است نظام سیاست‌گذاری را در معرض این اشتباه قرار دهد که پس می‌توان نارسائی‌های سیستم در زمینة خلق فرصت‌های شغلی مولد را از طریق رویکردهای رانتی، اعانه‌ای یا صدقه‌ای سامان داد بدون اینکه کوچکترین مشکلی در زمینة فرایند توسعة ملی ایجاد کند و بعد از این زاویه روی تأثیرات شگرف اشتغال بر فرد، خانواده و اجتماع بحث می‌کند و نشان می‌دهد به اعتبار آن مجموعه ملاحظات که در نگرش صرفاً اکونومیستی نادیده گرفته می‌شود ما باید متوجه باشیم که نگاهمان را در مسئلة اشتغال متناسب کنیم با پیچیدگی‌هایی که دارد و اگر بخواهیم حق مطلب را ادا کنیم ناگزیر می‌بایست از رویکرد فرارشته‌ای استفاده کنیم.

نکتة دیگری که ایشان گوشزد می‌کند این است که از بعضی جهات حتی با منطق اقتصادی، اهمیت وجوه غیراقتصادی اشتغال از وجوه اقتصادی‌اش بیشتر است و این چیزی نیست که با ابزارهای متداول قابل درک باشد.

نکته چهارم این است که به لحاظ تاریخی حتی اگر به زمان‌های خیلی دور نخواهیم بپردازیم حداقل از دورة انقلاب صنعتی به بعد به صورت فزاینده‌ای به موازات پیشرفت تکنولوژی در کشورهای صنعتی که برای ما به عنوان کشورهای در حال توسعه به واسطه تحویل‌گرایی‌های افراطی نسبت به مفهوم تکنولوژی و تحویل آن به وجه سخت‌افزاری دستاوردی از قبیل دوگانگی با تمام مسائل جانبی به همراه داشته با پدیده‌ای روبرو هستیم که از آن به عنوان پارادوکس اشتغال نام برده می‌شود.

منظور از پارادوکس اشتغال این است که ناهنجاری‌هایی که در نظام سیاست‌گذاری توسعه وجود داشته و فقدان بصیرت‌های کافی کارشناسی در این زمینه موجب گردید که در بخش بزرگی از دوران بعد از انقلاب صنعتی اکثر کشورهای در حال توسعه با شرایط پارادوکسیکال فزونی همزمان عرضه نسبت به تقاضای نیروی کار و فزونی تقاضا نسبت به عرضه در بازار کار روبرو باشند.

این پارادوکس در چارچوب مفهومی به نام «توسعه بدون اشتغال» صورت‌بندی شده و درواقع چارچوبی که در آن درک سطحی و ناکافی سیاست‌گذاران کشورهای درحال توسعه از پدیدة تکنولوژی و مفهوم انتقال تکنولوژی را منعکس می‌کند را برجسته می‌سازد. باید بدانیم که این مسئله پیچیده و پرهزینه به شکل‌های مختلف هم‌چنان بازتولید می‌شود و برجسته‌ترین شکل آن در تجربه ایران این است که اسناد پیوست برنامه چهارم تصریح دارند که در آستانة آغاز برنامة چهارم ۵۳ درصد از جمعیت فعال ایران هیچ نقشی در تولید ملی نداشته‌اند و این به صورت همزمان در حالی است که یکی از مهمترین تنگناهای بخش‌های مولد کشورمان، کمبود شدید نیروی کار ماهر و آموزش دیده است و این نمادی است از یک واقعیت تلخ و آن هم عبارت از برخورد سهل‌انگارانه نسبت به مسئلة اشتغال و عوامل مؤثر بر آن است.

اگر دوستان دقت کرده باشند همواره اینطور بوده که از یک طرف نظام تصمیم‌گیری ابعاد اهمیت مسئله اشتغال را نشناخته و از طرف دیگر در فرایند پیشبرد مسائل آنقدر با مشکلات کوچک و بزرگ و موانع به غایت پرهزینه بر سر راه توسعه ملی برخورد می‌کنند که هرگاه مورد بررسی قرار گرفته مشخص شده که بخش مهمی از آن مسائل یک سر در مسئله بیکاری دارد که آنها را ناگزیر می‌کند در واکنش به آن شرایط مجدداً به اتخاذ سیاست‌های شتاب‌زده و پرهزینه مبادرت ورزند و جالب آنکه خود سیاست‌های جدید اتخاذ شده نیز در موضع خود موج جدیدی از دورهای باطل توسعه‌نیافتگی را بازتولید می‌کند. به طور مشخص طرح ضربتی اشتغال در دوران ریاست جمهوری جناب آقای خاتمی و طرح بنگاه‌های زود بازده در دولت جدید از این زاویه قابل بررسی و تأمل شایسته است.

مسئله این است که وقتی ۵۳ درصد جمعیت فعال نقشی در تولید ملی ندارند یعنی ما الگوهایی از توسعه را در دستور کار قرار داده‌ایم که در آن گویی توسعة مستقل از مشارکت انسان‌ها ردگیری می‌شود. از طرف دیگر وقتی می‌بینید این نسبت در سال آغازین اولین برنامه توسعه بعد از انقلاب ۴۰ درصد بوده یک علامت هشداردهنده می‌دهد که برنامه‌های توسعه ما با چه درکی از این مفهوم طراحی و تدوین شده و به طور مشخص چشم‌اندازهای نگران‌کننده‌تری نیز به همراه دارد، به این معنا که برخوردهای سهل‌انگارانه نسبت به یک مسئلة خطیر مانند اشتغال در هر دوری که خود را بازتولید می‌کند گستره و عمق مسئله را بیشتر می‌کند و هزینه‌های اصلاح رویه‌ها را در هر دوره نسبت به دورة قبل افزایش می‌دهد.

در شرایط فعلی به اعتبار مشخصه‌های تحولات جمعیتی کشور با یک پیچیدگی ویژه دیگر نیز روبرو هستیم که یک وجه عینی و بیرونی و یک وجه ذهنی و درونی دارد. وجه بیرونی مسئله عبارت است از اینکه در طی سال‌های ۱۳۷۵ تا امروز با یک پدیدة جمعیتی خطیری روبرو هستیم. به این معنی که یک جمعیت ۳۶ میلیونی زیر ۲۵ سال از ۱۳۷۵ برآورد شده که حداقل تا سال ۱۴۰۰ با ما همراه است که از یک سو نمایانگر وضعیت عرضه بلندمدت نیروی کار کشور است و از سوی دیگر یک طیف گسترده از اقتضائات فرهنگی، اجتماعی، اقتصادی و سیاسی به همراه آن است که اگر به موقع شناسایی نشود پیامدهای جدی برای ما به همراه خواهد داشت. من فکر می‌کنم واکاوی این مسئله جمعیتی از هر زاویه خطیر بودن این مسئله را گوشزد می‌کند.

وجه دیگر مسئله این است که عنوان آرمانی انتخاب شده برای برنامه چهارم ما اقتصاد و جامعة مبتنی بر دانایی است که اگر درست درک و طرح شده بود جای امیدواری بسیار می‌داشت اما متأسفانه تصور بنده این است که این انتخاب یک انتخاب مدگرایانه و بدون توجه به پیش‌نیازهای نهادی مطرح شده و به تحولات بنیادی مورد نیاز آن نیز حتی اشاره‌ای صورت نپذیرفته است و نشان دهندة این است که بیش از آنکه وجه پیش‌برد امور در آن لحاظ شده باشد وجه شعاری - تبلیغاتی و بیان آرزوها محور چنین انتخابی بوده است. آنچه به اعتبار بحث اشتغال در کادر ایده اقتصاد مبتنی بر دانایی باید در دستور کار قرار بگیرد و پیچیدگی‌های سیاست‌گذاری مناسب برای آن را در شرایط فعلی نشان می‌دهد این است که در ادبیات موضوع اقتصاد مبتنی بر دانایی، یک اصل موضوعة مهم وجود دارد و آن هم اینکه سازوکارهای عینیت بخشنده به اقتصادهای دانایی‌محور از یک سو بالاترین اتکاء را به دانش ضمنی ناشی از اشتغال دارد و از سوی دیگر، به اعتبار پیشرفت‌های شگرف علمی – فنی در قلب خود مسئلة اشتغال‌زدایی بسیار گسترده‌ای را به واسطه اتکاء به انقلاب بهره‌وری اجتناب‌ناپذیر می‌سازد مواجهه با چنین پدیده‌ای برای یک کشور در حال توسعه و اساساً وابسته به دستاوردهای علمی – فنی دیگران بسیار دشوارتر بوده و فراتر از یک شعار تبلیغاتی یا بیان آمال و آ‌رزوها خواهد بود.

بنابراین اگر بخواهیم با این مسئله برخورد کنیم به نحوی که از فرصت‌هایی که اقتصاد مبنی بر دانایی ایجاد می‌کند بهره‌ای داشته باشیم و از طرف دیگر مانند تجربیات مدگرایانه و خسارت‌بار موجود در تاریخ برنامه‌ریزی کشورمان خسارت‌های غیرمتعارف جدی به نظام ملی وارد نکنیم باید اقتصاد مبتنی بر دانایی ابتدا همانطور که هست شناخته شود.

تعبیر بسیار جالبی توسط مانوئل کاستلز در جلد اول کتاب عصر اطلاعات مطرح شده که مضمونش این است که در شرایطی که تکنولوژی‌های مربوط به موج‌های اول و دوم انقلاب صنعتی نسبت به تکنولوژی‌های موج سوم که اقتصاد مبتنی بر دانایی را شکل داده از هر نظر بسیار بسیط‌تر و ساده‌تر بودند درک سطحی از انتقال تکنولوژی و درک سطحی از مفهوم صنعتی شدن باعث شد که کل پدیدة صنعتی شدن که با همة تاروپود نظام ملی پیوند سروکار دارد تحویل شد به انتقال یک سری از ماشین‌آلات! در نتیجه در حالی که مسئله صنعتی شدن برای بسیاری از کشورهای در حال توسعه تحقق نیافته اما بحران‌ها و مسایل و پدیده‌هایی مانند بحران زیست‌محیطی، انواع وابستگی‌ها و غیره.

به عنوان هزینه‌های این ساده‌اندیشی به کشورهای در حال توسعه تحمیل شد و این مسایل جدید به مراتب سهم و نقش بیشتری در عقب‌ماندگی ‌آنها ایفا کرد. اگر اقتصاد مبتنی بر دانایی هم در ادامة رویکرد تحویل‌گرایانه به نمادهای جزئی و صوری از این پدیده تحویل شود و باور نشود که نظام اقتصاد و جامعه مبتنی بر دانایی یک نظام حیات جمعی است و باید ردی از دانایی در همة پیکرة نظام جست و جو شود خطرات و هزینه‌های این اشتباه به مراتب سنگین‌تر از خطرات از انقلاب صنعتی تاکنون خواهد بود زیرا در حالی که تحولات ناشی از موج‌های اول و دوم انقلاب صنعتی به صورت تغییرات تدریجی ظاهر می‌شد ما در اینجا با تغییرات به صورت تصاعدی و حتی گاه نمایی روبرو هستیم و به این اعتبار به نظر می‌رسد پرداختن به مسئلة اشتغال و همه چیز را تحت تأثیر این مسئله زیربنایی دیدن می‌تواند ما را از انتخاب‌های نادرست در امان بدارد.

آخرین نکته‌ای که به عنوان مقدمه عرض می‌کنم این است که ما خواه ناخواه چه به اعتبار ویژگی‌های ساختاری نظام ملی و چه به اعتبار شرایط خطیر بین‌المللی که از انقلاب صنعتی به بعد همواره مسئلة توسعة ایران را تحت تأثیر قرار داده معمولاً در یک فضای سیاست‌زده به سر می‌بریم و در این فضا مسئولیت جامعة علمی به مراتب بیشتر می‌شود.

در عین حال،‌چالش‌ها و پیچیدگی‌های اعمال مسئولیت عملی برای جامعة علمی افزایش پیدا می‌کند. در چنین فضایی آنچه بسیار حائز اهمیت است و باید دقت شود این است که به اعتبار ملا حظات خاص ساختاری و اقتصاد سیاسی ایران این احتمال وجود دارد که اکنون‌زدگی و اولویت یافتن ملاحظات کوتاه‌مدت، وسیله‌ای برای توجیه حساسیت‌زدایی از یک مسئلة تعیین‌کننده شود. علائمی از این مسئله در مورد نحوة برخورد با اشتغال در ایران مشاهده می‌شود که در ادامه به وجوهی از آن اشاره می‌کنم.

● ابعاد اهمیت اشتغال در مقیاس ملی

به دنبال این نکات مقدماتی وارد بحثی به نام ابعاد اهمیت مسئله اشتغال می‌شویم این مسئله را از دو زاویه بررسی می‌کنم. زاویه اول ابعاد اهمیت اشتغال برای جامعه است و زاویة دوم ابعاد اهمیت اشتغال برای افراد و خانواده‌هاست و تصورم این است که حتی اگر اکتفا کنیم به عناوین اهمیت چندگانه و چندبعدی این مسئله، مشخص می‌شود که اشتغال چگونه در همة اجزای زندگی و سرنوشت ما دخیل است و بر آن تأثیر می‌گذارد.

اولین مسئله‌ای که باید طرح شود پیوند نحوه برخورد با اشتغال و نسبت آن با مهمترین موانع توسعة ملی است. اگر موانع عمده توسعه ملی را پدیده‌هایی از قبیل فقر، مهاجرت روستایی، نابرابری‌های آمایشی، بحران محیط زیست، وضعیت سرمایة اجتماعی، نابرابری‌های درآمدی و نگرانی‌های مربوط به امنیت ملی در نظر بگیریم می‌توان نشان داد که اشتغال با تک‌تک این عوامل رابطة وثیق دارد و از آنجا که طرح تفصیلی هر یک از این محورها استعداد و ظرفیت آن را دارد که در قالب یک موضوع مستقل مطرح شود ناگزیر از آن صرفنظر می‌شود.

با ذکر این امیدواری که در برنامه‌ها و جلسات آتی به صورت ویژه به بحث گذاشته شود و در اینجا فقط اشاره‌های کوچکی به برخی از محورها خواهیم داشت. در مطالعاتی که در زمینة فقر به عنوان مهمترین عامل توسعه‌نیافتگی انجام شده این اتفاق‌نظر وجود دارد که مهمترین ابزار مواجهه عالمانه و کارآمد در این زمینه خلق فرصت‌های شغلی در فعالیت‌های مولد است.

باید تأکید کنم که از دیدگاه سازمان بین‌المللی کار،فعالیت‌های مولد، مشاغلی را شامل می‌شود که به ارتقاء توان رقابت ملی و توسعه پایدار کمک می‌کند.

در مقاله‌ای که اخیراً سازمان بین‌المللی کار منتشر کرده تعبیری که به کار برده این است «هستة مرکزی یا قلب سیاست‌های کاهش فقر، دسترسی ایجاد کردن برای کار برای فقرااست. این کار و فرصت شغلی است که به مردم اجازه می‌دهد برای خود غذا تهیه کرده و پولی که برای خرید کالا و خدمات نیاز د ارند را به دست آورند.

وقتی مسئله مهاجرت روستایی را مورد واکاوی قرار می‌دهید، می‌بینید مهمترین عامل انگیزشی برای ترک سرزمین اجدادی مسئلة بیکاری و فقر ناشی از آن است. در عین حال که می‌دانیم عوامل متعدد دیگری نیز در این زمینه نقش دارند.

در کشورهای درحال توسعه در ربع پایانی قرن بیستم شرایطی را شاهدیم که در آن بزرگترین شهرهای جهان که از انقلاب صنعتی تا ربع پایانی قرن بیستم همواره متعلق به کشورهای صنعتی بود الان متعلق به کشورهای در حال توسعه است.

مدیریت کلان شهرها در تمام دنیا جزو بالاترین ظرفیت‌های فعالیت‌های دانایی‌محور مدیریت در مقیاس ملی مطرح می‌شود و کشورهای در حال توسعه در حالی که توان لازم برای عادی‌ترین کارهای خود را ندارند با شهرهای بسیار بزرگی روبرو هستند که با انواع نابسامانی‌ها مواجه می‌باشند که این مسئله در کنار سایر عوامل مؤثر محیطی و بین‌المللی از جمله می‌توان گفت که بازتاب سهل‌انگاری‌هایی است که درنهایت به مهاجرت روستائیان آنها منجر شده است.

از یک طرف در این کشورها این تراکم غیرمتعارف جمعیت و فعالیت ، هزینه‌سازی می‌کند و از طرف دیگر به واسطة مهاجرت روستایی بخش‌های مهمی از پهنة سرزمین با همة منابع مادی که دارند بلااستفاده باقی می‌مانند و طیف گسترده‌ای از مسائل اقتصادی، اجتماعی و امنیت ملی به تبع چنین مسائلی پیش می‌آید.

بنابراین پیوند اشتغال با مهمترین موانع توسعه، پیوند اشتغال با ثبات سیاسی- اجتماعی پیوند اشتغال با جایگاه اقتصاد ملی در تقسیم کار جهانی، پیوند اشتغال با مهمترین مسائل کلان اقتصادی وجوه دیگری از اهمیت بحث اشتغال را منعکس می‌سازد.

از طرف دیگر مطالعات برخی نظریه‌پردازان دیگر مثل آمارتیا سن نشان داده میان سیاست‌های اشتغال با تنش‌های قومی، میان سیاست‌های اشتغال با میزان پذیرش فناوری‌های مدرن، میان سیاست‌های اشتغال با نحوة‌ حل و فصل تعارض‌های جنسیتی، میان سیاست‌های اشتغال با سطح کارایی اقتصاد ملی و میان سیاست‌های اشتغال با تقویت یا تضعیف سرمایه اجتماعی رابطه‌ای معنی‌دار دریافته شده در کنار این فهرست گسترده ابعاد اهمیت اشتغال در نظام ملی که هر کدام به تنهایی می‌تواند موضوع جلسه‌ای مهم باشد آخرین موضوعی که مورد بحث قرار می‌گیرد پیوند اشتغال با چشم‌اندازهای آیندة توسعة ملی است.

در ادبیات اقتصاد مبتنی بر دانایی، دانش را به دو گروه عمدة دانش قابل انتقال و دانش ضمنی تقسیم می‌کنند. تعبیری را استیگلیتز برای نشان دادن وزن و اهمیت اشتغال و در نتیجه جایگاه سیاست‌های اشتغال استفاده کرده که من همان را به کار می‌برم. او می‌گوید اگر کل دانایی را به کوه یخ تشبیه کنیم دانش قابل انتقال، دانشی است که قسمت بیرونی این کوه یخ را نشان می‌دهد و تمام آنچه در اعماق اقیانوس قرار دارد نمایانگر دانش ضمنی است که اگر به درستی این نسبت درک شود می‌توان تصور یا تصویری از وزن و اهمیت دانش ضمنی در کل پیکره دانش داشت. بعد می‌گوید مهمترین مشخصة‌دانش ضمنی این است که نه از طریق دانش آشکار و قابل انتقال بلکه از طریق فرایندی به نام ‌learning by doing قابل دستیابی است و اشتغال چنین فرصتی را فراهم می‌کند که از نظر میزان تأثیر قابل مقایسه با هیچ چیز دیگری نیست.

بنابراین، مسئله اشتغال به موازات افزایش منزلت و جایگاه انسان در فرایند توسعه و حرکت به سمت اقتصاد مبتنی بر دانایی نه تنها اهمیتش کمتر نمی‌شود بلکه با ابعاد خیره‌کننده‌ای افزایش می‌یابد.

● ابعاد اهمیت اشتغال در مقیاس فرد و خانوار

در این قسمت نیز برای پیشگیری از تطویل مطالب صرفاً اشاره‌ای به فهرست عناوین مربوط می‌شود. عناوین اینگونه است؛ رابطة معنی دار میان بیکاری با تضعیف فزایندة‌ اعتماد به نفس،‌ رابطة بیکاری با تضعیف فزایندة توانایی‌های شناختی، رابطة بیکاری با مهارت‌زدایی از افراد (این دو مورد اخیر به این معنی است که درست به همان مقدار که افراد در فرایند کار دانش و مهارت کسب می‌کنند به همان ترتیب وقتی از فرایند کار کنار گذاشته می‌شوند این توانایی را چه در زمینة دانش چه مهارت از دست می‌دهند). رابطة‌بیکاری با افزایش تمایل به خودکشی (مطالعات نشان می‌دهد که در ایران از کل موارد اقدام به خودکشی ویژگی مشترک ۶۳ درصد افرادی که به خودکشی مبادرت ورزیده‌اند بیکاری است)، رابطة معنی‌دار میان بیکاری و افزایش اختلال در تخریب روحیه، رابطة بیکاری با افزایش سرخوردگی و بیماری‌های بالینی و افزایش نرخ مرگ و میر، رابطة‌معنی‌دار بیکاری با افزایش بی‌ارادگی و تسلیم سرنوشت شدن، رابطة بیکاری با تضعیف انسجام خانواده، رابطة بیکاری با افزایش بدبینی به همه چیز و غیرمنصفانه‌ دانستن همه چیز و بالاخره رابطة بیکاری با شکل‌گیری بحران هویت فردی.

دکتر فرشاد مومنی

---