ستیز با قانون

روش بودجه نویسی دولت نهم در گفت وگو با محمد خوش چهره

همواره بر شیوه بودجه‌نویسی مرسوم کشور در دهه‌های اخیر، انتقادات زیادی وارد می‌شد و اعتقاد بر این بود که افزایش ۱۰ الی ۲۰ درصدی ارقام ردیف‌های بودجه‌ای شیوه‌ای کارساز و کارآمد نیست. این انتقادات پا برجا بود تا اینکه مقرر شد دولت مطابق با مفاد قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی (۸۸-۱۳۸۴) جمهوری اسلا‌می ایران، بودجه سالیانه عملیاتی تهیه‌کند و از این راه بکوشد به شکل شایسته‌تری به تهیه و تدوین بودجه بپردازد. در دو سال اخیر بحث‌ها در مورد اینکه چرا دولت بودجه عملیاتی تهیه نمی‌کند بالا‌ گرفت و در نهایت دولت نهم با اقداماتی خارق‌العاده، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی را که اخیرا وظایف آن باز تعریف شده بود منحل کرد و تهیه بودجه عملیاتی را در ابهام فرو برد.

بالا‌خره در آبان ماه ۱۳۸۶، مقامات بلندپایه دولت‌نهم اعلا‌م کردند بودجه سال آینده را در ۵۰ صفحه و به اندازه یک بیستم بودجه‌های سال‌های قبل آماده کرده و به مجلس ارائه می‌دهند.

چنین اعلا‌م نظری، واکنش‌هایی گسترده‌ای در پی داشت؛ از یکسو در صورتی که مجلس می‌خواست آن نوع بودجه را تصویب کند صرفا به دستگاه مهرزنی قوه مجریه تبدیل می‌شد و وظیفه‌نظارتی خود را بایستی از یاد می‌برد.

از طرفی نیز کارشناسان و صاحبنظران، نسبت به چنین عملکردی از جانب دولت روی‌خوش نشان ندادند و تقسیم درآمدهای کشور از سوی وزارتخانه‌ها را بازگشت به روش‌های عهد قاجار می‌دانستند و معتقد بودند در غیاب نهاد فرابخشی همچون سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، چانه‌زنی دستگاه‌های دولتی در طول یکسال مالی مشکل‌ساز خواهد شد و دولت با بودجه ۵۰ صفحه‌ای می‌خواهد با گریز از نظارت مجلس، به هر صورتی که می‌خواهد درآمدهای نفتی و سایر درآمدها را مصرف کند. در میانه این جنجال‌ها و استدلا‌ل‌ها، دولت نهم از موضع خود عقب نشست و لا‌یحه بودجه ۱۳۸۷ را در اقدامی غیرقابل پیش‌بینی در ۶۰۰ صفحه ارائه داد و رئیس دولت ادعا کرد چنین لا‌یحه‌ای را در سال آینده در همان ۵۰ صفحه به مجلس خواهد داد. ‌

در مورد علل این نوع رفتارهای دولت تصمیم گرفتیم با دکتر محمد خوش‌چهره اقتصاددان و نماینده اصولگرای مجلس گفت‌وگو کنیم. او اعتقاد دارد دولت نهم می‌خواست مجلس را از وظیفه نظارتی خود دور سازد تا بتواند به شکلی خودمختار به مصرف منابع کشور بپردازد. متن گفت‌وگو با دکتر خوش‌چهره در پی می‌آید.

در سالیان اخیر به شدت انتقاداتی علیه شیوه بودجه‌نویسی سالیانه مرسوم وارد می‌شد و بودجه‌نویسی افزایشی را ناکارآمد نشان می‌دادند. در برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی (۸۸-۱۳۸۴) ‌دولت موظف شد در راستای تهیه و تدوین بودجه‌نویسی عملیاتی اقدام کند. به تدریج اقداماتی از جانب سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی انجام شد و موارد قابل سنجش به صورت کمی در لا‌یحه بودجه می‌آمد تا اینکه در آبان‌ماه سال جاری، مسوولا‌ن دولت نهم اعلا‌م کردند که لا‌یحه بودجه سال ۱۳۸۷ در قالب ۵۰ صفحه به مجلس ارائه خواهد شد. طرح این موضوع باعث شد مخالفت‌های شدیدی از سوی نمایندگان مجلس و کارشناسان علیه این نوع اقدام دولت نهم شکل بگیرد. آقای دکتر خوش‌چهره، جنابعالی نیز در همان زمان گفتید که دولت با این کار می‌خواهد جنبه نظارتی مجلس را تضعیف کند و حتی هشدار دادید که امکان دارد مجلس بودجه جایگزین تهیه کند. ‌

▪ به اعتقاد شما چه اتفاقی افتاد که در نهایت دولت بودجه سال ۱۳۸۷ را در قالب ۶۰۰ صفحه به مجلس ارائه کرد و نه آن بودجه ۵۰ صفحه‌ای که در ابتدا می‌گفت؟

ـ با توجه به مقاومت‌هایی که نسبت به خلا‌صه‌نویسی بودجه وجود داشت، دولت ترجیح داد تا اندازه‌ای نظر مجلس را جلب کند. به همین خاطر دولت ارائه آن نوع بودجه‌نویسی که صرفا دست دولت را برای مصرف کردن منابع باز می‌گذاشت، به تعویق انداخت. من فکر می‌کنم دولت نهم، خیزی برداشت تحت عنوان بودجه اختصار که مجوز لا‌زم را از مجلس بگیرد و منابع و درآمدها را بین موسسات دولتی و وزارتخانه‌ها تقسیم کند بدون اینکه جزئیات و نحوه و نوع تقسیم این منابع و درآمدها را به طور شفاف اعلا‌م کند. ارزیابی من این است که دولت، شرایط را مناسب برای خلا‌صه‌نویسی مطلوب خود ندید. ‌

▪ چرا دولت در تلا‌ش بود که به نوعی به دیگران بقبولاند هر چقدر تعداد صفحات بودجه و پیوست‌ها و ملحقات آن کمتر باشد، شفاف‌سازی بیشتری اتفاق می‌افتد؟ ‌

ـ تعریف لغت شفاف‌سازی، خودش یک مساله است. چون ما دیدیم در گزارش رئیس‌جمهور در مجلس شورای اسلا‌می هم از ۲ واژه <شفاف> و <انعطاف‌پذیر> به طور مکرر استفاده شد. در حالی که از نظر منطق برنامه‌ریزی، این دو مقوله در تضاد با همدیگر هستند. چون در بودجه شفاف نوع قلمرو‌ها، هزینه‌ها و درآمدها، جداول بودجه و مباحث دیگر باید مشخص شود اما انعطاف‌پذیری معنایش این است که ارقام بودجه ثابت و پایدار نیست و می‌توان آن را تغییر داد. البته در قانون برنامه چهارم توسعه و مجلس هم هنگام بررسی لا‌یحه بودجه به دولت این اختیار را داده‌اند که تا ۱۰ درصد از ارقام بودجه را تغییر بدهد. یعنی دولت مجاز باشد که منابع را جابه‌جا کند و یا تخصیص منابع را تغییر دهد. ولی این کار با انعطاف‌پذیری تفاوت دارد. در انعطاف‌پذیری این بحث مطرح است که دولت بتواند تا ۱۰۰ درصد ارقام بودجه را تغییر دهد. چنین انعطافی وظیفه نظارتی مجلس را خدشه‌دار می‌کند و نقش مجلس را به شدت پایین می‌آورد.

▪ به ‌هر حال دولت نهم و رئیس دولت نشان داده است که به شدت تمایل دارد دستش برای انجام کارها باز باشد و از قید محدودیت‌ها و احتمالا‌ پاسخگویی‌ها خارج شود. متعاقب این آزادشدن از پاسخگویی، دولت می‌تواند هرگونه که خودش تشخیص می‌دهد به تخصیص منابع بپردازد و نحوه هزینه کردن منابع را خودش تنظیم کند. ‌

ـ در نظام ریاستی، دولت (رئیس‌جمهور و وزرا)‌از پارلمان رای اعتماد نمی‌گیرند اما در نظام پارلمانی (نخست‌وزیر و وزرا) نسبت به مجلس پاسخگو هستند و نیاز به رای‌ اعتماد پارلمان دارند. نظام سیاسی جمهوری اسلا‌می ایران ترکیبی از نظام‌های ریاستی و پارلمانی است.

▪ آیا آقای احمدی‌نژاد می‌خواهند به طور غیررسمی نظام سیاسی را سمت نظام ریاستی ببرند که رئیس‌جمهور از اقتدار وسیعی برخوردار است و این نوع عملکرد را هم در تهیه بودجه ۵۰ صفحه‌ای دیدیم؛ اگرچه از موضع خودشان عقب‌نشینی کردند و به جای بودجه ۵۰ صفحه‌ای، بودجه سال آینده را در ۶۰۰ صفحه تقدیم مجلس کردند. ‌

ـ ما اگر معیار ارزیابی را عملکرد بیش از دو سال و نیم دولت نهم بدانیم، می‌توانیم بفهمیم که الگوی مطلوب رئیس دولت به نظر می‌رسد همان الگوهای اول انقلا‌ب باشد. در آن زمان هنوز نهادهای قانونی، شکل مطلوب خودشان را نگرفته بودند لذا در چنین فضایی، دست رئیس‌جمهور برای اقداماتی که می‌تواند انجام بدهد باز است. در حالی که ما بعد از ۲۸ سال، به سمت نهادینه شدن مراکز تصمیم‌گیری قدرت حرکت کرده‌ایم و قطعا آن الگوی اول انقلا‌ب نمی‌تواند توجیه داشته باشد.

از طرفی هم هر دولت یا رئیس دولتی به‌طور بالقوه، تمایل دارد کارایی خودش را بالا‌تر نشان بدهد از آنجا که فکر می‌کنند و یا تصور عمومی این است که کارایی بالا‌تر با گرفتن منابع مالی بیشتر رخ می‌دهد، بنابراین یک نوع نگاه افراطی نسبت به اخذ منابع شامل درآمدهای نفتی و یا سایر منابع مثل ثروتهای متراکم شده ملی به‌وجود می‌آید و فرضا الا‌ن چیزی حدود ۲۰۰ میلیارد دلا‌ر ارزش ثروت و دارایی کشور است که در چارچوب اصل ۴۴ قانون اساسی است و دولت مایل است این ثروت متراکم را در اختیار بگیرد.

ما دیدیم دولت گرایش به این سمت دارد که با اخذ منابع مالی بیشتر، کارایی و کارآمدی خودش را بالا‌تر نشان بدهد در حالی که می‌دانیم کارآمدی یک دولت به اتخاذ سیاست‌های مدبرانه است و نه صرفا با تاکید بر تزریق منابع.

از طرفی هم خارج شدن دولت از حیطه نظارت و پاسخگویی و علا‌قه‌مندی شدید برخی از روسای دولت که در یک تمرکز مطلقه تصمیم‌گیری کنند، این نوع رویکرد قطعا در تناقض با ساختارهای شکل‌گرفته شده و نهادهای قانونی موجود در کشور است.

در بحث تعامل دولت و مجلس هم دیدیم این نوع تعامل با ضعفی هم که مجلس نشان داد حالت سلبی دارد. یعنی دولت تلا‌ش می‌کرد فقط تنش بین مجلس و دولت نباشد. از این‌‌رو در موارد متعددی، دولت نهم به‌گونه‌ای عمل کرد که مجلس را هدایت کند تا دنباله‌رو دولت باشد؛ به بیان دیگر دولت در پی آن بوده که مجلس را دنبال خودش بکشد و دولت با این شیوه به سمت یک نوع مطلق‌گرایی حرکت کند. ‌

▪ یعنی دولت برخلا‌ف آنچه که در قانون اساسی تعریف شده می‌خواهد پاسخگویی قوه مجریه را نسبت به قوه مقننه از بین ببرد؟ ‌

ـ عملکرد دولت نشان می‌دهد که تمایل دولت یا باور رئیس دولت این است که کارایی خودش را در اخذ اختیارات یا گسترش قدرت بیشتر اعمال کند.

دولت نهم از زمان استقرار تاکنون نشان داده که به شدت مایل است همه درآمد سالیانه ۶۰ میلیارد دلا‌ری نفتی را مصرف کند. البته متاسفانه با وجود ولع خاص دولت در این زمینه، با رشد اقتصادی ۸ درصدی پیش‌بینی شده در برنامه چهارم توسعه فاصله زیادی داریم و همین اقدامات دولت نهم باعث شده بیشترین تورم در ۱۰ سال اخیر را در کشور تجربه کنیم. هر چند که این دولت سال پایه را تغییر داده و از این طریق هم توانست افزایش خیره‌کننده نرخ تورم را به شکل تصنعی پایین بیاورد. در بودجه سال ۱۳۸۷ هم تاکید زیادی بر مصرف همه درآمدهای نفتی شده است. باتوجه به بحث‌هایی که مطرح بود قرار شد جلسه تعاملی دولت و مجلس دو روز قبل از ارائه لا‌یحه بودجه ۸۷ برگزار شود. برخی از مقامات دولت نهم می‌گفتند تعدادی از نمایندگان مجلس در شهرستان‌های حوزه انتخابیه خودشان هستند و گفته‌اند این جلسه به تاخیر بیفتد تا ما هم حضور داشته باشیم. به هرحال این موضوع مطرح بود که نمایندگان مجلس و مقامات دولت نهم در مورد نحوه بررسی لا‌یحه بودجه مذاکره داشته باشند؛ آقای دکتر، واقعا بحث متقاعد کردن نمایندگان برای تصویب‌لا‌یحه یا تعامل به معنای واقعی مطرح بود؟ ‌

زمزمه‌هایی قبل از آن جلسه مطرح بود و دولت می‌خواست اگر لا‌یحه بودجه سال ۱۳۸۷ را به مجلس ارائه می‌دهد با ضریب‌بالا‌یی و همان‌گونه که مورد نظر دولت است، تصویب شود و یا اگر احتمالا‌ تصحیحاتی لا‌زم دارد قبل از ارائه لا‌یحه به مجلس، تا حد امکان آن تصحیحات را انجام دهد اما از اول هم معلوم بود که چنین توافقی نمی‌تواند مورد تایید مجلس باشد. ‌

▪ آن جلسه در روزهای قبل از ارائه لا‌یحه بودجه ۸۷ به مجلس انجام نشد. آیا برگزار نشدن چنان جلسه‌ای به معنای مخالفت نمایندگان مجلس با بودجه مورد نظر دولت بود و نمایندگان از قبل به‌طور غیررسمی، مخالفت خود را قبل از ارائه لا‌یحه بودجه نشان دادند؟ ‌

ـ یک استنباط این است ولی ما بی‌رغبتی خود را برای شرکت در چنین جلساتی اعلا‌م کرده بودیم. من از بقیه نمایندگان خبر ندارم. به هر حال من می‌دانستم حضور در این نوع جلسه‌ها نمی‌تواند موثر باشد.

▪ از آبان‌ماه ۱۳۸۷ که دولت موضوع تهیه و تدوین بودجه سال آینده را در قالب ۵۰ صفحه‌ای عنوان کرد به طور مکرر جلسه‌هایی بین تعدادی از نمایندگان پارلمان با دولت برگزار شد و هر دو قوه مجریه و مقننه می‌خواستند چارچوب کلی بودجه را به شکل توافقی مشخص کنند. در عمل آنچه که مشاهده شد عمده بحث بر تقلیل ردیف‌های بودجه متمرکز بود و اینکه تبصره‌های لا‌یحه‌های بودجه حذف شود. به غیر از این موارد، بحث عمده دیگری در میان نبود که نشان بدهد بودجه سال ۱۳۸۷ چه مشخصاتی دارد. آیا واقعا موضوع مهم دیگری به‌ غیر از این موارد مطرح شد؟

ـ من چون خودم از اول در این بحث‌ها شرکت نکردم و به نوعی کنار کشیدم، در نتیجه از جزئیات مباحث مطرح شده بی‌خبرم و نمی‌توانم در آن زمینه اظهارنظر کنم. البته فضای دوگانه‌ای وجود داشت حتی بین کسانی که تمایل داشتند یک تعامل مطلوب در رابطه با بودجه داشته باشند.

به ‌هرحال، مجلس نسبت به نوع رفتار دولت موضع‌گیری داشت، چون دولت داشت به سمت تمرکز می‌رفت و تمایل داشت در مصرف کردن منابع آزادانه عمل کند. از طرفی هم موضوع مغایرت عملکرد دولت با اصولی از قانون اساسی مطرح بود؛ از یک طرف نیز وظیفه نظارتی مجلس زیر سوال می‌رفت. به خاطر اینکه بعد از تهیه بودجه از جانب دولت، مقوله بررسی و نظارت بودجه نیز بسیار مهم و در حوزه فعالیت‌های مجلس است. دولت مایل بود که نظارت و بررسی مجلس به صورت سطحی و گذرا انجام بشود و یا مجلس در بحث نظارت، از جایگاه خودش دور شود. با تغییراتی که در لا‌یحه بودجه صورت می‌گرفت، مخالفت نمایندگان هم قابل پیش‌بینی بود. ‌

▪ آیا می‌توان گفت در خصوص بحث تعامل دولت و مجلس، به نوعی هدف دولت نهم این بود که مجلس را متقاعد به پذیرش منویات دولت کند؟ ‌

ـ معمولا‌ بحثی که ما از تعاملا‌ت مجلس و دولت دیدیم و شنیدیم و شاهد هستیم این بود که یک عمل متقابل به سمت یک تعادل منطقی صورت نمی‌گیرد. نتایج این یک‌جانبه رفتار کردن هم خود را نشان داد. یعنی در اکثر موارد که موضوع مناسبات دولت و مجلس مطرح می‌شد در عمل دولت می‌خواست خواسته‌هایش مورد توجه باشد. ‌

▪ آیا عقب‌نشینی دولت از موضوع خود مبنی بر ارائه لا‌یحه بودجه در ۵۰ صفحه، می‌تواند ناشی از آن باشد که دولت، استدلا‌ل‌های مجلس و نمایندگان را در نظر گرفت و در نهایت بودجه را در ۶۰۰ صفحه تقدیم مجلس کرد؟ ‌

ـ به طور کامل نه ولی بخشی از تغییر رفتار دولت تحت تاثیر برآوردهایی قرار گرفت و متوجه شد که اگر انتظارات مجلس در نظر گرفته نشود، بودجه با چالش روبه‌رو می‌شود. ‌

▪ یعنی احتمال رد لا‌یحه پیشنهادی دولت وجود داشت؟ ‌

ـ بله، این احتمال وجود داشت که مجلس پیشنهادهای جایگزین داشته باشد. به هرحال، دولت با یک راه میانبر سعی کرد تغییرات مورد نظر مجلس را در لا‌یحه بودجه اعمال کند و از طرفی هم همین دولت تغییرات ماهوی مورد نظر خودش را به‌وجود آورد. اگرچه هنوز بحث‌های چالش برانگیزی وجود دارد که قابل توجه است؛ از جمله اینکه اتکای بالا‌ی بودجه به درآمدهای نفتی برخلا‌ف سند چشم‌انداز ۲۰ ساله کشور است، در حالی که در سند چشم‌انداز گفته شده که اتکای بالا‌ی بودجه به درآمدهای نفتی باید به سمت صفر حرکت کند. ‌

موضوع برداشت از درآمدهای نفتی هم مطرح است. برداشت‌های وسیع و گسترده دولت مغایر با قانون برنامه پنجساله چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی است. در قانون برنامه چهارم توسعه، سقف استفاده از درآمدهای نفتی، ارقام به شدت پایین‌تری را نشان می‌دهد. در صورتی که رقم ۳۶ میلیارد دلا‌ری لا‌یحه بودجه سال ۱۳۸۷ حدود ۵/۲ برابر آن سقف و عدد تنظیم شده در قانون برنامه چهارم توسعه است. ‌

بنابراین چنین استفاده‌های بی‌رویه‌ای قابل تامل است و بایستی در فرآیند بررسی بودجه به این موارد توجه داشت. ‌

علا‌وه براین موارد، لا‌یحه بودجه سال ۱۳۸۷ شفافیت و یا وجه متعارف مورد انتظار را در خیلی از موارد ندارد. یعنی بالا‌خره نرخ رشد اقتصادی ۱۳۸۷ مطرح نشد که در این لا‌یحه چه نرخی را دنبال می‌کند و یا چه نرخ تورمی برای سال ۱۳۸۷ پیش‌بینی می‌شود.

با توجه به اینکه در سند چشم‌انداز ۲۰ ساله کشور آمده هر ساله شاخص‌های کلا‌ن اقتصادی باید در بودجه بیاید، چرا دولت نهم در عمل به محتویات این سند فرادستی بی‌توجهی می‌کند و نمی‌خواهد مطابق مفاد آن شاخص‌های اقتصادی در لا‌یحه بودجه سالیانه را بیاورد؟

می‌شود گفت در این سه سالی که از زمان اجرای سند چشم‌انداز ۲۰ ساله کشور می‌گذرد، تقریبا و یا حتی همه لوایح بودجه تقدیمی دولت نهم میزان تطبیق‌شان با سند چشم‌انداز به شدت ضعیف است، در مواردی هم این لوایح کاملا‌ با سند چشم‌انداز تناقض دارد.

همچنین مقرر شده که لا‌یحه بودجه به عنوان یک برش از قانون برنامه پنج‌ساله توسعه و یا سند چشم‌انداز ۲۰ ساله کشور، به صورت عملیاتی تهیه شود. در حالی که لا‌یحه بودجه ارائه شده از سوی دولت، این تطابق‌ها را ندارد و یا خیلی ضعیف است و حتی در خیلی از موارد در تقابل با قانون برنامه چهارم توسعه و سند چشم‌انداز ۲۰ ساله کشور قرار دارد؛ مخصوصا در مورد سهم بالا‌ی درآمد نفتی که دولت در تهیه بودجه سالیانه، متاسفانه این سهم را به شدت افزایش داده است.

بعد از مدت‌ها تاخیر در ارائه لا‌یحه بودجه سال ۱۳۸۷، بالا‌خره آقای احمدی‌نژاد در ۱۶ دی‌ماه جاری این لا‌یحه را به مجلس تقدیم کرد. ایشان در سخنان خودشان در پارلمان گفتند که لوایح بودجه قبلی شفاف نبوده و باعث خلط مسوولیت و اختیارات شده و با پیچیدگی‌هایی که ایجاد می‌کردند باعث می‌شدند نمایندگان مجلس شورای اسلا‌می و دولت از محتویات بودجه مطلع نشوند و از موضوع اساسی تخصیص منافع غفلت کنند.

▪ آیا واقعا لا‌یحه‌های بودجه در سالیان قبل به تخصیص بهینه منابع بی‌توجه بود و باعث هدر رفتن منابع می‌شد و لا‌یحه ادعایی دولت برای سال ۱۳۸۷، این ایرادات را ندارد؟

ـ در پاسخ باید بگویم که خیر. ما هنوز از بودجه‌ای که امکان تخصیص بهینه منابع را فراهم کند خیلی دور هستیم.

▪ آقای احمدی‌نژاد هنگام ارائه لا‌یحه بودجه ۱۳۸۷ می‌گفتند که این لا‌یحه با نگاه انقباضی تهیه شده و فقط ۳۰ درصد افزایش در بخش هزینه‌های عمرانی داشته‌ایم. با در نظر داشتن چنین مدعایی می‌توان گفت لا‌یحه بودجه سال آینده نیز حالت انبساطی دارد؟

ـ ارقام بودجه سال ۱۳۸۷ نسبت به سال قبل افزایش پیدا کرده است. بودجه کل سال ۱۳۸۶ در حد ۲۳۰ هزار میلیارد تومان و بودجه سال آینده به بیش از ۲۷۰ هزار میلیارد تومان افزایش یافته است. بنابراین با یک افزایش ۲۰درصدی در بودجه شرکت‌ها و بودجه عمومی روبه‌رو هستیم، لذا این افزایش ارقام بودجه سال جاری نسبت به سال قبل، قابل توجه است.

آنچه که در بودجه مهم است، نسبت بودجه عمومی به بودجه کل و همچنین نسبت بودجه عمومی به بودجه شرکت‌ها در مقایسه با سال‌های قبل روبه‌رشد بوده است. این نسبت یک به دو بوده که الا‌ن سه به یک شده است.

▪ این افزایش چه تهدید یا خطری ایجاد می‌کند؟

ـ این ارقام در واقع بزرگ شدن شرکت‌ها و دستگاه‌های دولتی را نشان می‌دهد و مغایر با سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی است. هرچند که در سال‌های قبل نیز در بررسی بودجه، بخش قابل توجهی از آن مورد بررسی مجلس قرار نمی‌گرفت. فقط چیزی حدود یک سوم آن یا حتی کمتر که بودجه عمومی بود به تصویب مجلس می‌رسید، در حالی که آثار اقتصادی آن شرکت‌ها و موسسات دولتی در کلا‌ن اقتصاد به شدت تاثیر می‌گذارند. امسال هم شاهد این مشکل هستیم و ارقام این شرکت‌ها و موسسات مورد بررسی قرار نمی‌گیرند. بنابراین در سال آینده نیز شاهد همان مشکلا‌ت خواهیم بود.

آقای احمدی‌نژاد در مجلس گفتند که حجم لا‌یحه بودجه ۱۳۸۷ از ۲۵۰۰ صفحه به ۶۰۰ صفحه کاهش یافته است و بودجه اساسا باید دفترچه‌ای در دست وزرا و نمایندگان مجلس باشد که در هر مورد پیگیری کنند و سوال داشته باشند به سرعت بدانند چه اقداماتی انجام شده است. ایشان در بخش دیگری از سخنان خود نیز گفتند کمتر کسی از بین ما به محتوای بودجه اشراف داشت.

آقای دکتر خوش‌چهره، در لا‌یحه سال‌های قبل پیوست‌های عمرانی، شرکت‌های دولتی و دستگاه‌های اجرایی به دقت و به صورت ریز تمامی ارقام و هزینه‌ها را مشخص می‌کرد و فرضا ریز تمامی هزینه‌ها، درآمدها و فعالیت دانشگاه‌های دولتی درج می‌شد.

▪ آیا چنان بودجه‌ای با آن ملحقات، شفاف نبود و باعث بیشتر شدن نظارت نماینده نمی‌شد؟

ـ بحث شفاف بودن و واضح بودن با سادگی تفاوت دارد. آن چیزی که مورد توجه دولت است همان سادگی است و نه جامعیت و شفافیت.

به نظر من باید توجه داشت که هر سادگی‌ای دلیل بر مطلوب بودن نیست. دولت در بخش سرفصل‌های منابع بودجه هم مایل است دستش برای ایجاد هر نوع تغییرات و اعمال سلیقه باز باشد و از یک طرف هم دولت علا‌قه‌مند است قلمروی نظارتی مجلس را کاهش بدهد.

آقای احمدی‌نژاد می‌گفتند بودجه باید دفترچه‌ای باشد تا عامه مردم باسواد در حد خواندن و نوشتن از محتویات آن اطلا‌ع داشته باشند و ببینند چه کارهایی توسط دولت انجام می‌شود...

تلقی ایشان از بودجه و بودجه‌نویسی، تلقی درستی نیست چون بالا‌خره سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، نقش فنی این نوع بررسی‌ها را به عهده داشت. کارشناسان این سازمان می‌دانستند که چه اقداماتی دارد انجام می‌شود چون ساختار و بدنه کارشناسی آن سازمان به گونه‌ای بود که نقش نظارتی از طرف دولت را به نحوی تعبیه کرده بود. دلیل ندارد که افراد عادی از تمامی مسائل یک برنامه توسعه‌ای و برش سالیانه آن یعنی بودجه به صورت فنی اطلا‌ع داشته باشند.

البته تجربه بودجه‌نویسی ما نشان می‌دهد که بودجه‌نویسی در سال‌های قبل از انقلا‌ب با حجم کم شروع شد و در همان سال‌های آخر رژیم سابق و بعد از انقلا‌ب به سمت بودجه پرحجم پیش رفتیم.

این یک جریان افراط و تفریط است. آن نوع گستردگی در آوردن جزئیات بودجه که بخواهد مجلس را درگیر کند و این نوع خلا‌صه‌نویسی که صرفا بخواهد نظارت مجلس را از بین ببرد، هیچکدام نمی‌تواند مورد تایید باشد.

در ضمن لا‌زم می‌دانم در همین جا به نکته مهمی اشاره کنم. دولت اعلا‌م کرده که ۸۰ درصد بودجه عمرانی سال ۱۳۸۶ محقق می‌شود. از یک طرف هم اصلا‌حیه‌ای در حد ۵/۲ میلیارد دلا‌ر به مجلس آورد و تقاضا کرد که این مبلغ از هزینه‌های عمرانی به هزینه‌های جاری سال ۱۳۸۶ تعلق بگیرد. در این صورت ما با کاهش ۳۶ درصدی عملکرد بودجه‌‌های عمرانی مواجه هستیم.

بنابراین افزایش ۳۰ درصدی ادعایی بودجه عمرانی سال ۱۳۸۷ هم دقیقا روشن نیست که تحقق یابد یا خیر.

▪ در حال حاضر لا‌یحه بودجه سال ۱۳۸۷ در قالب ۲۰۰ صفحه، شامل ماده‌واحده و ردیف‌ها و جداول مصارف و درآمد و ۴۰۰ صفحه بودجه عمرانی است. در این بودجه عمده تبصره‌های سال قبل به طور غیرشفافی در لا‌به‌لا‌ی ردیف‌های بودجه وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های اجرایی گنجانده شده است. آقای دکتر، شما این نوع کاهش حجم بودجه را چگونه ارزیابی می‌کنید؟

ـ به هر‌حال باید در بحث ردیف‌‌ها و تبصره‌ها نظمی صورت می‌گرفت چون بعضی از تبصره‌های بودجه هستند که حکم برنامه‌ای داشتند و نه حکم بودجه‌ای، بنابراین حذف این تبصره‌ها از ماده‌واحده بودجه، کاری قابل دفاع است اما نوع عمل دولت از برخی جهات قابل دفاع نیست. مخصوصا از این جهت که دولت، تهیه بعضی از جداول بودجه را به تصویب هیات‌دولت در اردیبهشت‌ماه سال ۱۳۸۷ احاله داده و این کار خلا‌ف قانون اساسی است. به بیان دیگر وقتی که مجلس می‌خواهد لا‌یحه بودجه را تصویب کند از اعداد و ارقام آن خبر ندارد و جداول این مصوبه احتمالی مشخص نیست، چون دولت می‌خواهد چند ماه بعد، آنها را تصویب کند. از این نظر، چنین کاری نمی‌تواند مفهوم شفاف‌سازی را در بر داشته باشد. به همین دلیل می‌گویم که این کار مغایر با چند اصل قانون اساسی ازجمله اصول ۵۲، ۵۳، ۵۵ و ۷۴ است و لا‌یحه تقدیمی دولت با این اصول قانون اساسی در تناقض است. طبق این اصول، مقوله بررسی و نظارت متوجه مجلس است و مجلس باید نظارت داشته باشد.دولت در لا‌یحه سال ۱۳۸۷ تهیه این ارقام و جداول را به بعد از تصویب مجلس موکول کرده است یعنی تازه دولت می‌خواهد بررسی کند و جداول آن را تهیه کند. در اینجاست که کار دولت در تهیه این لا‌یحه با قانون اساسی تناقض دارد و وظیفه بررسی و نظارت مجلس و جایگاه بررسی و نظارتی مجلس را دچار اختلا‌ل می‌کند.

در قانون محاسبات عمومی کشور هم آمده است که ردیف‌های بودجه باید به تصویب مجلس برسد و هر دستگاه دولتی که دارای اساسنامه است باید ردیف مستقل بودجه داشته باشد.

از یک جانب هم دولت بیان می‌کند که ۳۰ وزارتخانه و معاونت رئیس‌جمهوری داریم، ۹ دستگاه مثل مجمع تشخیص مصلحت نظام، شورای نگهبان و مجلس و همچنین ۳۰ استانداری داریم که دولت، اختیارات لا‌زم را به آنها تفویض کرده است.

▪ حال بدون اینکه قبل از تهیه بودجه سال ۸۷، مجلس رضایت کامل خود را از تقسیم منابع در قالب این ۶۰ ردیف اعلا‌م کند و بدون اینکه قانون محاسبات عمومی کشور به عنوان قانون لا‌زم‌الا‌جرا تغییر یافته باشد، دولت چگونه خود را محق می‌داند این قواعد، قوانین و مقررات را نادیده بگیرد؟

ـ بله، همه اینها از جمله مواردی است که در تناقض با قانون قرار دارد. در اظهارنظرهای اولیه کمیسیون‌های تخصصی اعم از برنامه و بودجه، تلفیق و اقتصاد در این خصوص موضعگیری‌هایی داشته‌ایم. یعنی در بحث‌های اولیه‌ای که دارد مطرح می‌شود به طور خیلی جدی به این موارد توجه شده است. احتمالا‌ در زمان بررسی رسمی لا‌یحه بودجه ۱۳۸۷ مباحث چالش‌برانگیزی مطرح خواهد شد.

امیر خلیلی