تأملی حقوقی در شیوه رسیدگی به لایحه بودجه

یکی از مهمترین مصادیق امور برنامه و بودجه, تهیه بودجه سالانه کل کشور است که طبق اصل پنجاه و دوم قانون اساسی اقدام می گردد «بودجه سالانه کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر می شود, از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم می گردد هرگونه تغییر در ارقام بودجه نیز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود »

در مدیریت اجرایی در کشور دو عامل نقش اساسی ایفا می کنند:

▪ یکم: نیروی انسانی و در حقیقت سرمایه اصلی حرکت، تحول و اجرا

▪ دوم: منابع مالی

هر گاه این دو عنصر با یکدیگر خوب تلفیق شوند و نیروی انسانی توانمند، متعهد و خلاق، امر مدیریت منابع مالی را هم عهده دار شود و منابع مالی در جهت مصالح عمومی و جهت گیری ارتقا و تعالی جامعه و استقرار عدالت با تشخیص درست اولویت های پیشرفت کشور به کار گرفته شوند، جهت گیری حرکت جامعه می تواند به سمت پیشرفت و عدالت بوده و هم با شتاب لازم پیش رود.

قانون اساسی با اصلاحات سال ۱۳۶۸ مدیریت این دو رکن مهم را مستقیماً بر عهده رئیس جمهور قرار داده است: «رئیس جمهور مسئولیت امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور را مستقیماً بر عهده دارد و می تواند اداره آنها را به عهده دیگری بگذارد.»

یکی از مهمترین مصادیق امور برنامه و بودجه، تهیه بودجه سالانه کل کشور است که طبق اصل پنجاه و دوم قانون اساسی اقدام می گردد: «بودجه سالانه کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر می شود، از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم می گردد. هرگونه تغییر در ارقام بودجه نیز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود.»

در این اصل چند نکته مورد توجه قرار گرفته است:

۱) بودجه مطابق ترتیبی که در قانون پیش بینی شده است، تهیه می گردد. ظاهراً مقصود قانونگذار اساسی «قانون برنامه و بودجه کشور» است که در زمان تصویب قانون اساسی مورد عمل بوده است. این قانون می تواند به وسیله مجلس شورای اسلامی به تصویب برسد و در واقع قانون فعلی اصلاح یا تکمیل گردد.

۲) بودجه از سوی دولت تهیه می گردد. اگر بتوانیم بر بودجه «قانون» اطلاق کنیم، چنان که چنین اصطلاحی متداول شده است، شیوه تصویب آن به صورت لایحه خواهد بود و مجلس نمی تواند «طرح» بودجه ارائه کند.

۳) وظیفه مجلس شورای اسلامی رسیدگی و تصویب است.

۴) تغییر در ارقام بودجه تابع مراتب مقرر در قانون است. ظاهراً مقصود قانونگذار همان قانون مذکور در بند (۱) باشد. لذا تهیه بودجه مبتنی بر قواعدی قانونی است که این قانون مقدم و مسبوق بر بودجه سالانه بوده و ترتیب تهیه و تغییر در ارقام را مشخص می کند.

با این وصف چه بسا مقصود از حکم «رسیدگی» که در اصل ۵۲ قانون اساسی به عنوان وظیفه مجلس بیان شده انطباق تهیه بودجه با قانونی است که پایه و بنیاد تهیه بودجه بوده است. این تعبیر در جای دیگری از قانون اساسی مشاهده نشده که تصویب قانون را مبتنی بر «قانون» کرده باشد و در واقع دو قانون را که از نظر اعتبار مشابهند و هر دو «قانون عادی» تلقی می شوند، یکی را برتر شناخته و تصویب بودجه را بر آن بنا کند.

این نکته نیز می تواند قرینه ای باشد که «بودجه» ماهیت قانون به معنای مصطلح آن نداشته باشد، بلکه وظیفه ویژه ای برای مجلس با فرآیندی تعریف شده باشد. فایده چنین تفکیکی در این امر است که اصولاً مجلس ضمن بررسی لوایح دولت، معمولاً تغییرات و اصلاحاتی در آن به عمل می آورد که اصولاً محدودیتی جز محدودیت اصل «۷۵» قانون اساسی ندارد و یا اگر «رسیدگی به بودجه» کار ویژه خاص مجلس باشد، نمی توان آثار و احکام لوایح دیگر دولت را بر آن مترتب کرد. کلمه «رسیدگی» که به نظر غیر از «بررسی» باشد، این کار ویژه را توصیف می کند. به نظر می رسد رسیدگی توجه به امری است که قواعد و مقررات پیشینی دارد و در حقیقت رسیدگی، داوری در اعمال آن قواعد است، حال آن که بررسی ارزیابی مفید یا مناسب و یا به مصلحت بودن امری است با ملاحظه مجموعه جهات.

بودجه دو رکن اساسی دارد، یکی منابع و دیگری مصارف. ماده ۲۴ قانون برنامه و بودجه کشور منابع مالی برنامه های عمرانی و سالانه را درآمدهای نفت و مشتقات آن، مالیات های مستقیم و غیر مستقیم و سایر درآمدهای دولت و نیز وام ها و اعتبارات داخلی و خارجی و وجوه مربوط در خزانه می داند.

برآورد منابع در طول یک سال به وسیله دولت با توجه به واقعیات خارجی (و نه ذهنی) صورت می پذیرد که البته حصول این منابع قاطع نیست، ولی اصولاً به صورت عادی تحقق آن معقول و متعارف است. مصارف نیز با توجه به رویکردهای اساسی دولت، اهداف وظایفی که دولت ها دارند، اولویت ها و ضرورت ها و برنامه ها و اسناد بالادستی تنظیم می شوند. توازن و تراز بین منابع و مصارف ضمن حفظ جهت گیری های اساسی دولت ها در بودجه به صورت واقعی باید تدارک شوند این امور بیشتر تحلیل واقعیات هستند یا ایجاد و خلق و تأسیسات جدید قانونی.

مشکلاتی که در امر تصویب بودجه واقع می شود معمولاً تمام یا بخشی از امور زیر است:

۱) مجلس در روند رسیدگی و تصویب به خلق منابع جدید می پردازد. این منابع مورد تأیید دولت قرار نمی گیرد، تحقق آن ممکن نیست و چه بسا تلاش برای تحقق و وصول این منابع مشکلات و هزینه های اجتماعی داشته باشد. مثل مالیات ها و عوارض خاص یا افزایش قیمت کالا و خدمات.

۲) در برابر این منابع جدید، مصارف ویژه ای تدارک می شود. این مصارف ممکن است با اولویت ها و برنامه های دولت منطبق نباشد.

۳) برآورد و تأمین این هزینه ها دقیق و واقعی نباشد.

۴) هزینه ها دائم و پایدار باشند ولی درآمدها محدود به یک سال مالی.

۵) با اسناد بالا دستی مثل برنامه های بلندمدت مثل برنامه پنج ساله هماهنگی نداشته باشد.

۶) حقوق دائم برای اشخاصی ایجاد نماید که پس از استقرار این حقوق، اعتبار منشأ آن که قانون باشد از بین رفته است و پاسخ به این حقوق مکتسبه دشوار می شود.

۷) شکل تصویب قوانین عادی از نظر آئین نامه داخلی مجلس با شکل تصویب بودجه متفاوت است. لذا ممکن است تأمل و بررسی کارشناسی کافی در این امور صورت نگرفته باشد.

۸) برخی اقدامات از وظایف ذاتی دولت است و الزام دولت از سوی مجلس ناقض این اصول می تواند باشد. اگر این امور از شئون قانونگذاری باشند و از اختیارات مجلس محسوب شوند، اما ضمن بودجه به تصویب برسند مشکلات حقوقی جدید ایجاد می کنند. از جمله می توان علاوه بر اشکال شیوه تصویب و بررسی کارشناسی لازم به این امور اشاره کرد:

الف) بودجه برنامه یک سال است ولی این حقوق دائم و ثابت برای سال ها هستند.

ب) قانون بعد از انتشار رسمی و انقضای مدت قانونی لازم الاجرا می شود ولی بودجه چنین فرایندی را طی نمی کند و از ابتدای سال مالی قابل اجرا خواهد بود، اگرچه منتشر نشده باشد.

ج) اصولاً بودجه واقعی که ارقام درآمدها و طرح های یک سال است انتشار رسمی نمی یابد.

د) قوانین مصوب مجلس مورد بررسی شورای نگهبان قرار می گیرند ولی آنچه به عنوان بودجه مورد بررسی شورای نگهبان قرار می گیرد، فقط احکام بودجه یا تبصره های آن است و این نه کل بودجه است و نه واقعیت بودجه. اصولاً ارقام و پیوست ها و جداول «بودجه» است که معنی واقعی بودجه را دارند که چه بسا به شورای نگهبان نیز ارسال نمی شوند. لذا جهت گیری های پوشیده و پیچیده میان اعداد و برنامه از حیث رعایت اسناد بالادستی مثل قانون اساسی، قابل کشف نیستند.

و این یک رویه و سنت شده است. به ندرت اتفاق افتاده است که در اثر پیگیری ویژه یک نهاد، در رقم بودجه آن دستگاه، توجه ویژه شورای نگهبان معطوف به جداول شده باشد. مثل کاهش اعتبار صدا و سیما در یکی از سال های دوره مجلس ششم که شورای نگهبان در موضوع مداخله نموده و کاهش بودجه این نهاد را مخل وظایف قانونی آن مذکور در قانون اساسی تلقی کرد. البته استدلال شورای نگهبان درست است که نمی تواند به موضوعات کمی بودجه ورود کند.

با این وصف اگر برنامه دولت در حذف تبصره ها و احکام تحقق یابد و بودجه شفاف و کاملاً به معنی واقعی «بودجه» شود، موضوعی برای بررسی شورای نگهبان در امر بودجه باقی نمی ماند.

و) شورای نگهبان طرح های مجلس شورای اسلامی که به تقلیل درآمد عمومی یا افزایش هزینه عمومی می انجامد، مغایر اصل ۷۵ قانون اساسی می شناسد و در لوایح دولت که با اصلاحات مجلس به چنین مشکلی منتهی می گردد، همین اشکال را وارد می داند و این معنی اصل ۷۵ قانون اساسی است. ولی شورای نگهبان در مورد بودجه یعنی هزینه های فاقد منبع و درآمد و یا کاهش درآمدهای دولت چنین ایرادی را وارد نمی داند.

از سویی تغییرات مجلس را در بودجه ارائه شده به وسیله دولت چه در درآمدها و چه در هزینه ها جایز می شمرد. در حالی که تفاسیر شورای نگهبان ارائه طرح در مورد بودجه و یا اصلاح یا متمم آن را خلاف اصل ۵۲ می شناسد، یعنی اگر از ابتدا طرحی ارائه شود که در مورد بودجه باشد شورای نگهبان آن را مغایر اصل ۵۲ می شناسند اما اگر لایحه بودجه دولت به نحو گسترده ای تغییر یابد و در واقع تبدیل به طرح جدیدی گردد آن را مغایر قانون اساسی و اصل ۵۲ نمی شناسد.

پایه این امر بر دو نکته استوار است:

▪ اول این که شورای نگهبان لایحه بودجه را مشابه سایر لوایح و تابع احکام آن می داند لذا به مجلس حق می دهد همچون سایر لوایح نظرات دولت را تغییر دهد، چون طرح و لایحه دو شیوه خلق قانونند.

▪ دوم این که: به رغم حکم فوق اعمال اصل ۷۵ را در مورد لایحه بودجه که با تغییرات فراوان مجلس مواجه است نمی پذیرد و لایحه بودجه را موضوعاً و تخصصاً از اعداد لوایح دیگر خارج می کند.

در حالی که به اعتقاد برخی اصل ۷۵ قانون اساسی در مورد بودجه به طریق اولی صادق است. سخن دولت درست از همین مشکل نشأت می گیرد چون با این وصف «لایحه» بی معنی می شود و مدیریت دولت بر منابع و مصارف کشور، غیرممکن می گردد. برنامه ریزی مبتنی بر واقعیات ممکن نمی شود و این تفسیر شورای نگهبان اندکی ناهمگون و تعارضمند می نمایاند. وقت آن رسیده است که واقعیت بودجه و ماهیت حقوقی آن مورد توجه قرار گیرد و در تصویب و تأیید و بررسی در شورای نگهبان از یک وحدت و یکپارچگی برخوردار شود. اگر حکم قانون دارد همه احکام از جمله اصل ۷۵ و بررسی ارقام و جداول و ردیف ها.‎/‎/ مورد بررسی حکمی از سوی شورای نگهبان قرار گیرد.

و اگر پدیده ای با تعریفی منفک از قانون است، حدود اختیارات دولت و مجلس در مورد تصویب آن بازکاوی شود. به نظر می رسد مجلس می تواند بودجه را نپذیرد و آن را رد کند، اما نمی تواند نظر خود را بر دولت به صورت مصوبه تحمیل کند. در این صورت اصل ۵۲ بی معنی است. بودجه همچون یک معادله ریاضی و یک برنامه مدیریتی است، اگر غیرواقعی و بر محاسبات ذهنی و آرزویی پایه گذاری شود، مدیریت اجرایی مختل می شود. شاخص سنجش بودجه عقل و تدبیر است. وقتی با این ملاک تدوین شود کارآمد است. من به آنچه در سال ،۱۳۸۰ در مورد قانون وظایف و اختیارات و مسئولیت های ریاست جمهوری مصوب ۱۳۶۵ گفته ام، پایبندم و تغییری در دیدگاهم حاصل نشده است و خلاف آن تاکنون سخن نگفته ام اما در مورد دغدغه های رئیس جمهور در نامه به رئیس مجلس، می گویم نباید بدان پاسخ شکلی داد و باید محتوای آن را مورد مداقه قرار داد؛ چرا که موضوعی منطقی و عقلانی است.

کلامی نورانی از امام صادق(ع) را حسن ختام این نوشته قرار می دهم که فرمود: «بقای جامعه، مردم و حیات دین در این است که اموال در اختیار کسانی قرار گیرد که بایسته ها را می شناسند، اولویت ها را درمی یابند و بهترین بهره وری ها و استفاده ها را با اموال به عمل می آورند.»

و این اساسی ترین دغدغه است.

دکتر غلامحسین الهام