نظام پرداخت یارانه ها و ضرورت هدفمندسازی آن

در ادبیات اقتصادی, سازوکار قیمت ها وظیفه تخصیص منابع محدود را بین فعالیت های مختلف اقتصادی بر عهده دارد این تخصیص در حالت رقابت کامل, کارآیی را به حداکثر می رساند

در ادبیات اقتصادی، سازوکار قیمت‌ها وظیفه تخصیص منابع محدود را بین فعالیت‌های مختلف اقتصادی بر عهده دارد. این تخصیص در حالت رقابت کامل، کارآیی را به حداکثر می‌رساند. برای دولت‌ها این مسأله مهم است که بین دستیابی به کارآیی حداکثر و عدالت کمتر ملا‌زم با آن (حداقل در کوتاه مدت)، یا کارآیی کمتر اما عدالت نسبی بیشتر یکی را انتخاب کنند. بی‌عدالتی هر چه شدیدترشود، فقر و مشکلا‌ت اجتماعی گسترش بیشتری می‌یابد. به‌دلیل عوارض اقتصادی، اجتماعی و سیاسی چنین ناهنجاری‌هایی، دولت‌ها به‌ویژه در کشورهای در حال توسعه برای جلوگیری از گسترش فقر و بحران‌های اجتماعی، عدالت نسبی را به از دست رفتن بخشی از کارآیی ترجیح می‌دهند. پرداخت یارانه به‌ویژه یارانه‌های قیمتی به معنای دخالت دولت در سازوکار قیمت‌ها و انتخاب عدالت نسبی بیشتر، است اما در برخی موارد، شیوه عمل نامناسب برای دستیابی به عدالت نسبی بیشتر ممکن است کارآیی را به‌اندازه‌ای کاهش دهد که بی‌عدالتی بیشتری را در پی داشته باشد.

دولت‌ها دریافته‌اند که پرداخت یارانه به شیوه عام و فراگیر راهحل مناسبی برای مبارزه با فقر و حمایت از اقشار آسیب پذیر نیست. بعلا‌وه در بسیاری از موارد، منافع گروه‌های پردرآمد از یارانه‌های عمومی‌بسیار بیشتر از گروه‌های فقیر جامعه است. درعین حال، افزایش قیمت کالا‌های یارانه‌ای باید براساس درآمد واقعی فقرا صورت گیرد. این مسأله راهنمای مناسبی برای سیاستگذاران در طراحی، اجرا یا اصلا‌ح قیمت‌های یارانه‌ای است. آنچه در پی می‌آید گزارشی است که توسط کارشناسان دفتر یارانه وزارت رفاه و تأمین اجتماعی تهیه شده است.

● تعریف یارانه

شاید یکی از مهم‌ترین مسایل برای اصلا‌ح نظام یارانه‌ها در ابتدا تعریف یارانه باشد. اهمیت این امر به دلیل وجود تعاریف متعدد و برداشت‌های متفاوت از مفهوم یارانه است. در بسیاری از موارد، یارانه به عنوان مالیات منفی تلقی می‌شود. در این موارد، یارانه به عنوان انتقالا‌ت پولی دولتی به بخش خصوصی تعبیر می‌شود. به عنوان مثال، فرهنگ آکسفورد این‌طور می‌گوید: یارانه عبارت است از مجموع پولی که دولت به عنوان کمک به یک صنعت یا فعالیت اقتصادی می‌دهد تا قیمت کالا‌ یا محصول را پایین نگه دارد. این تعریف مشکلی دارد و آن، این است که انواع حمایت‌ها را شامل نمی‌شود. در کل تعاریفی که یارانه را به عنوان انتقالا‌ت دولتی یا مخارج مالی قلمداد می‌کنند، به طور لزوم کامل نیستند.

از طرف دیگر، در برخی موارد یارانه را خیلی وسیع تعریف می‌کنند، به نحوی که هرگونه برنامه دولتی که به بخش خصوصی نفع برساند، یارانه تلقی می‌شود. مشکل اصلی این رهیافت نیز آناست که برای مثال، نفع برندگان یارانه کالا‌های واسطه‌ای تنها دریافت‌کنندگان این یارانه‌ها نیستند، بلکه در مراحل بعدی بنگاه‌هایی که از این محصولا‌ت به عنوان نهاده استفاده می‌کنند نیز از این یارانه‌ها بهره‌مند می‌شوند. پس طراحی یک برنامه هدفمند، کار پیچیده‌ای است. اشکال دیگر تعریف یارانه به شکل یادشده آن است که این تعریف در اصل باید روی دیگر سکه را نیز ملا‌حظه کند زیرا بسیاری از برنامه‌های دولت بر همان کنشگران اقتصادی که از برنامه‌های دولت منتفع می‌شوند، هزینه تحمیل می‌کنند. این هزینه‌ها ممکن است به شکل مالیات یا مقررات محدودکننده فعالیت‌های بخش خصوصی باشند. پس تعریف دقیق واژه یارانه کار پیچیده‌ای بوده و بهتر است دامنه تعریف برای آن ارایه شود.

تعداد برنامه‌های دولتی که با تفسیر اخیر ماهیت یارانه پیدا می‌کنند بسیار زیاد هستند و در سه گروه کلی به شکل زیر طبقه‌بندی می‌شوند:

۱) ممکن است دولت از بودجه مستقیم یا مخارج بالقوه خود به بخش خصوصی وجوه انتقالی اعطا یا سایر بخش‌ها را وادار کند که این انتقال را انجام دهند. انتقال مستقیم به شکل مساعدت‌ها و حمایت‌های مالی و مخارج بالقوه به ‌صورت تضمین‌های اعتبارات اعطایی بروز پیدا می‌کنند. در این شرایط دریافت‌کننده وام مجبور به پرداخت پاداش ریسک نیست. همچنین دولت بانک‌های خصوصی را وادار می‌کند به بخش خصوصی با نرخ مشخصی وام اعطا کنند. این انتقال در عمل در بودجه و مخارج دولت منعکس نمی‌شود. این وجوه به این دلیل در حوزه یارانه‌ها قرار می‌گیرند که در صورت عدم مداخله دولت، این انتقال صورت نمی‌گرفت و همچنین تأثیر آن با حالتی که دولت خود انتقال را انجام ‌دهد، یکی است.

۲) ممکن است، دولت کالا‌ها و خدماتی را زیر قیمت بازار برای مردم فراهم کند، مانند آموزش عالی، حمل و نقل عمومی‌یا مواد غذایی.

۳) سیاست‌های تنظیمی دولت نیز اگر منجر به انتقالا‌ت از یک گروه به گروه دیگر شوند، می‌توانند مصداق یارانه را داشته باشند. به عنوان مثال، حمایت‌های خارجی، تبعیض قیمت را ممکن می‌سازند و به انباشت درآمد برای تولیدکنندگان (که به‌طور ضمنی به‌ وسیله مصرف‌کنندگان تأمین می‌شوند) منجر می‌شود. البته اینگونه سیاست‌ها دارای همان آثار یارانه‌ها هستند اما هزینه رفاهی‌ا‌شان هم بالا‌ست.

اینگونه تقسیم‌بندی به رغم جامعیت در تعریف یارانه‌ها، بسیار بسیط بوده و تمایزی بین سایر انواع سیاست‌های حمایتی و یارانه قایل نشده است. از آنجا که نظام آمارهای مالی دولت‌)GFS(۱ به عنوان استاندارد مالی در کشور ما پذیرفته شده و مبنای تنظیم بودجه‌های سنواتی دولت است، بنابراین در این گزارش تعریف ارایه شده در آن به عنوان مبنای تعریف یارانه مورد استفاده قرار گرفته که به صورت زیر است:

«یارانه‌ها پرداخت‌های بدون عوض جاری هستند که دولت‌ها براساس سطوح فعالیت‌های تولیدی یا میزان یا ارزش تولید، فروش، صادرات یا واردات کالا‌ها و خدمات به بنگاه‌ها پرداخت می‌کنند. یارانه‌ها ممکن است برای اهدافی مثل تحت تأثیر قرار دادن سطح تولید، قیمت فروش محصولا‌ت یا به عنوان پاداش برای واحدهای تولیدکننده تدارک دیده شوند. یارانه‌ها تنها قابل پرداخت به تولیدکنندگان هستند، نه مصرف‌کنندگان نهایی؛ همچنین شامل انتقالا‌ت جاری هستند و نه سرمایه‌ای. انتقالا‌ت جاری که دولت‌ها به طور مستقیم به خانوارها به عنوان مصرف‌کنندگان انجام می‌دهند یا بسیاری از انتقالا‌ت به مؤسسه‌های غیرانتفاعی که به خانوارها خدمات ارایه می‌دهند، به عنوان منافع اجتماعی تلقی می‌شوند. یارانه‌ها همچنین شامل کمک‌های دولت به بنگاه‌ها به منظور تأمین مالی تشکیل سرمایه، جبران استهلا‌ک دارایی‌های سرمایه‌ای یا پوشش کسری‌های عملیاتی بزرگ انباشته شده در طول دو سال یا بیشتر نمی‌شود؛ اینگونه کمک‌ها به عنوان انتقالا‌ت سرمایه‌ای قلمداد می‌شوند».

● نظام فعلی پرداخت یارانه در ایران

در حال حاضر یارانه پرداختی به صورت قیمتی عمومی‌و در حوزه‌هایی مانند حامل‌های انرژی، کالا‌های اساسی، نهاده‌های کشاورزی (شامل آرد و نان) و خدمات اجتماعی پرداخت می‌شود.

این یارانه‌ها با پرداخت تفاوت هزینه تمام شده و قیمت پرداختی مصرف‌کننده به تولیدکننده، واردکننده یا توزیع‌کننده، موجب کاهش قیمت کالا‌ یا خدمت یارانه‌ای می‌شود. دریافت این یارانه‌ها نیز به صورت عمومی‌و بدون محدودیت است و مصرف بیشتر کالا‌ی یارانه‌ای، بهره‌مندی مصرف کننده از یارانه را افزایش می‌دهد.

● آثار نظام موجود پرداخت یارانه‌ها

▪ اثرهای توزیعی یارانه‌ها

نخستین هدف از پرداخت یارانه‌ها حمایت از اقشار آسیب‌پذیر است. از این رو، توزیع عادلا‌نه یارانه‌ها ابتداییترین مسأله در پرداخت یارانه است. از شاخص‌های اندازه‌گیری نحوه توزیع یارانه‌ها، میزان برخورداری دهک‌های بالا‌ی درآمدی نسبت به دهک‌های پایین درآمدی است.

با توجه به هدف یادشده و نحوه توزیع یارانه در کشور می‌توان گفت که توزیع یارانه کالا‌های اساسی بین دهک‌های درآمدی به نسبت برابر بوده اما توزیع یارانه‌ها هدفمند نیست و از این منظر توزیع یارانه‌ها عادلا‌نه نبوده است.

جدول شماره یک سهم دهک‌های درآمدی خانوارهای شهری و روستایی را از حامل‌های انرژی نشان می‌دهد. این اطلا‌عات که براساس جدول داده_ ستانده سال ۱۳۸۴ محاسبه شده است نشان می‌دهد در خانوارهای شهری غیر از نفت ‌سفید در بقیه موارد، با افزایش درآمد، سهم مصرف از حامل‌ها و به تبع آن سهم استفاده از یارانه افزایش می‌یابد. برای مثال، در مورد بنزین سهم دهک آخر (پردرآمدترین گروه) ۹/۲۸ درصد و سهم دهک اول (فقیرترین گروه) تنها ۱/۲ درصد است. یعنی استفاده ثروتمندترین گروه از یارانه بنزین حدود ۱۴ برابر فقیرترین گروه درآمدی است.

این نوع نحوه بهره‌مندی از یارانه حامل‌های انرژی را می‌توان یکی از دلا‌یل زیادبودن اختلا‌ف طبقاتی در کشور دانست زیرا یارانه‌ها به جای اینکه به کاهش بی‌عدالتی در توزیع درآمدها کمک کند خود موجب تشدید آن شده‌اند. بدین ترتیب، حرکت در مسیر تحقق عدالت اجتماعی یکی از اصلی‌ترین انگیزه‌های اجرای سیاست هدفمندسازی یارانه‌ها است.

▪ اثرهای مصرفی و بودجه‌ای یارانه‌ها

یکی ازعوارض یارانه‌ها در اقتصاد، اثر آنها بر افزایش مصرف و بر هم خوردن توازن بودجه دولت است. علل این امر عبارت‌اند از:

ـ یارانه‌ها سبب افزایش مصرف یا استفاده بیش از حد از نهاده‌های تحت شمول یارانه می‌شود و تخلیه منابع کمیاب یا آلودگی محیط‌زیست را شدت می‌بخشد. رشد روزافزون مصرف حامل‌های انرژی گواهی بر این ادعا است.

ـ منابع تأمین یارانه‌ها، مالیات‌ها یا درآمد حاصل از نفت است. در هر حال اختصاص این منابع برای یارانه‌ها به معنای بودجه کمتر برای هزینه‌های ضروری دیگر از جمله امنیت، آموزش و بهداشت در کشور است.

ـ قیمت‌گذاری کمتر از هزینه تمام شده کالا‌ها و خدمات عمومی‌(آب، برق و..) سبب می‌شود تا درآمد حاصل از فروش این کالا‌ها نتواند هزینه موردنیاز برای سرمایه‌گذاری مجدد را تأمین و پایداری این خدمات را تضمین کند. این امر موجب می‌شود تا هر ساله دولت به شرکت‌های عرضه‌کننده این خدمات کمک زیان پرداخت کند.

▪ اثرهای فناوری یارانه‌ها

یارانه‌ها تأثیری منفی در ایجاد انگیزش برای تغییرات یا جهت‌دهی فناوری دارد. علت این امر اثر یارانه‌ها بر تغییر قیمت‌های نسبی عوامل تولید و در نتیجه عدم جانشینی عامل ارزان‌تر به جای عامل گران‌تر است.

ـ در کشور ما ارزان بودن قیمت انرژی و برخی نهاده‌های تولید سبب شده است تا تخصیص عوامل تولید در بخش‌های تولیدی کشور به گونه‌ای صورت پذیرد که نتیجه آن بروز فناوری‌‌های هدردهنده انرژی در بخش صنعت و نهاده‌های دیگر در بخش کشاورزی باشد.

ـ نتیجه آنکه شکل‌گیری فناوری‌های هدردهنده منابع کمیاب، در کنار حمایت‌های گسترده و طولا‌نی مدت از صنایع داخلی، محصولا‌ت تولیدی آنها را به ‌شدت غیررقابتی و مستلزم حمایت‌های قیمتی و گمرکی بیشتری کرده است.

ـ نتیجه آنکه شکل‌گیری فناوری‌های هدردهنده منابع کمیاب، در کنار حمایت‌های گسترده و طولا‌نی مدت از صنایع داخلی، محصولا‌ت تولیدی آنها را به ‌شدت غیررقابتی و مستلزم حمایت‌های قیمتی و گمرکی بیشتری کرده است.

▪ اثرهای اخلا‌لی یارانه‌ها

ـ یکی از عوارض جانبی پرداخت یارانه، فراهم کردن زمینه فساد اقتصادی است. این امر ناشی از ایجاد رانت حاصل از برقراری یارانه‌ها است.

ـ وجود امتیازهای خاص برای برخی فعالیت‌ها، کمک‌های بدون عوض، بخشش سود یا اصل تسهیلا‌ت اعطایی و ... رانت جویان را به مداخله و گسترش دامنه فعالیتهایشان ترغیب می‌کند.

ـ نظام توزیع یارانه‌ها در شکل کنونی آن به گسترش تشکیلا‌ت و بوروکراسی اداری و دخالت انجامیده است.

ـ از سوی دیگر، پایین بودن قیمت کالا‌های یارانه‌ای نسبت به قیمت‌های منطقه‌ای منجر به بروز پدیده قاچاق این کالا‌ها به خارج از مرزها شده است.

ـ یارانه‌های قیمتی به دلیل تحریف قیمت‌ها در اقتصاد سبب جهت‌دهی اشتباه در سرمایه‌گذاری‌ها می‌شود و حاصل آن تولید محصولا‌تی بدون توجیه اقتصادی و نیازمند به حمایت همیشگی شده است.

● نقاط قوت نظام موجود

ـ تجربه اجرایی دستگاه‌های دولتی: سازمان‌ها و نهادهایی مانند وزارت بازرگانی، معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهوری، وزارت نفت، وزارت نیرو، کمیته امداد امام خمینی (ره)، سازمان بهزیستی کشور و... عهدهدار بخشی از امور یارانه در کشور هستند و تا کنون این مهم را انجام داده‌اند. بدون ‌شک هر کدام از این نهادها دارای سابقه، عملکرد، تجربه، زیرساخت، شبکه‌های هماهنگی، سیاستگذاری و استراتژی مشخصی هستند که می‌تواند برای سایر بخش‌ها مفید باشد.

ـ وجود منابع اعتباری: هرساله بودجه عمده‌ای برای یارانه‌ها تخصیص داده می‌شود. این منابع به صورت‌های مختلف مستقیم و غیرمستقیم (یارانه کالا‌ یا مواد اولیه آن) یا پنهان و آشکار (وجود یا عدم ‌وجود ردیف بودجه) پرداخت می‌شود. بنابراین آمادگی لا‌زم برای تخصیص بودجه هدفمند در کانون‌های تصمیم‌گیری وجود دارد.

ـ سادگی در اجرا: نظام فعلی پرداخت یارانه به دلیل عام بودن اغلب یارانه‌های پرداختی، از سادگی برخوردار است. پرداخت عام، به‌‌رغم درجه پایین هدفمندی، دارای سادگی در نظام پرداخت بوده که ممکن است در برخی برهه‌های زمانی به کار بیاید.

ـ کنترل قیمت‌ها: از پیامدهای مستقیم و طبیعی پرداخت یارانه به صورت قیمتی عمومی، کنترل قیمت‌هاست. در نظام فعلی، دولت با پرداخت بخشی از هزینه کالا‌ها یا عدم دریافت هزینه کامل آنها، باعث می‌شود کالا‌های یارانه‌ای با قیمتی کمتر عرضه شوند و این موضوع باعث کنترل قیمت‌ها می‌شود.

● نقاط ضعف نظام موجود

ـ هدفمند نبودن یارانه‌ها: هدف از پرداخت یارانه به طور عمده کاهش فقر و کمک به توزیع متناسب درآمدها در جامعه است. نظام فعلی پرداخت یارانه به دلا‌یل زیر فاقد شرایط لا‌زم برای رسیدن به اهداف یادشده است:

ـ عدم شناسایی کامل اقشار آسیب‌پذیر.

ـ عدم شناسایی صنایعی که نیاز به یارانه دارند.

ـ فقدان سازوکار و شرایط پرداخت یارانه.

ـ شفاف نبودن برخی یارانه‌ها: منظور از عدم‌شفافیت، نبودن آمار و داده‌های دقیق از میزان یارانه‌های پرداختی است. این معضل دلا‌یل مختلفی دارد؛ از جمله:

ـ نبود ردیف بودجه مشخص.

ـ احتساب هزینه‌های ناشی از بهره‌وری پایین بهعنوان یارانه.

ـ آمارهای متفاوت.

ـ فقدان بانک‌داده جامع: در حال حاضر بانک داده جامعی که سهم هرکدام از اقشار و فعالیت‌ها را از منابع یارانه‌ای کشور مشخص کند وجود ندارد. در عین حال بانک‌های اطلا‌عاتی پراکنده‌ای وجود دارد که دارای نقایصی مانند ارتباط نامناسب بانک‌ها و ناقص بودن برخی بانک‌های داده موجود هستند.

ـ لزوم تدوین سیاست راهبردی صریح، مشخص و جامع: لا‌زم است سیاست‌های یارانه‌ای از استراتژی واحدی تبعیت کنندو هماهنگ با اسنادی مثل سند چشم‌انداز بیست‌ساله نظام جمهوری اسلا‌می‌ایران، قوانین برنامه‌های توسعه، قوانین بودجه سنواتی، قانون جامع نظام ساختار رفاه و تأمین اجتماعی تدوین شوند. در حال حاضر اگر چه جهت‌گیری این اسناد به سمت هدفمندسازی است اما نظام موجود غیرهدفمند است.

ـ فشار بر بودجه دولت: اگر چه وجود منابع مالی برای یارانه در بودجه کشور جزو نقاط قوت به حساب می‌آید اما باید در نظر داشت افزایش غیرهدفمند آن و افزایش سهم آن در بودجه‌های دولت دارای تبعات زیانباری است که از جمله می‌توان به: افزایش کسری بودجه دولت یا کاهش قدرت دولت در گسترش امور زیربنایی اشاره کرد.

ـ تعدد مراکز تصمیم‌گیری: به دلیل تنوع کالا‌ها و خدمات مشمول یارانه و در نتیجه تعدد سازمان‌های دخیل در امر یارانه، تاکنون هماهنگی مناسبی به منظور اتخاذ استراتژی واحد و جامع صورت نپذیرفته است.

● فرصت‌ها

ـ گسترش و غلبه گفتمان هدفمندسازی یارانه‌ها: با تسلط گفتمان هدفمندسازی بر فضای اقتصادی کشور، می‌توان به پذیرش سیاست‌های اتخاذ شده از سوی خانوارها و بنگاه‌ها بیشتر امیدوار بود.

ـ توزیع متناظر جغرافیایی دهک‌های درآمدی: منظور از توزیع متناظر، پراکندگی جغرافیایی متناسب دهک‌های مختلف درآمدی یا به عبارت دیگر امکان تهیه نقشه فقر است. این فرض دارای کارکردهایی است از جمله:

ـ تمرکز جغرافیایی نیازمندان: بدین معنا که می‌توان اقشار آسیب‌پذیر برخی مناطق را به صورت نسبی و بادقت قابل قبولی به وسیله شناسایی جغرافیایی مشخص کرد.

ـ تناظر برخی سامانه‌ها و بانک‌های داده با پراکندگی جغرافیایی دهک‌های درآمدی: با توجه به اینکه برخی کالا‌ها یا خدمات یارانه‌ای با شناسه‌های جغرافیایی مانند آدرس یا کدپستی ملی توزیع می‌شوند (مانند آب، برق و گاز) امکان کاهش هم‌زمان خطای نوع اول و دوم فراهم می‌شود.

● تهدیدها

ـ دوری از عدالت اجتماعی: یکی از تبعات پرداخت عام و غیرهدفمند یارانه‌ها، بهره‌مندی یکسان دهک‌های مختلف درآمدی از یارانه و حتی استفاده بیشتر دهک‌های بالا‌ی درآمدی به دلیل داشتن امکانات و ابزار مصرفی بیشتر است. در حالی که این وضعیت با اهداف اساسی پرداخت یارانه در تعارض است.

ـ دخالت یارانه‌ها در سازوکار بازار و نظام عرضه و تقاضا: با توجه به اینکه یارانه عبارت است از مابه‌التفاوت هزینه تمام شده و قیمت پرداختی از سوی مصرف کننده، این دخالت در قیمت موجب تغییر نظام عادی عرضه و تقاضا خواهد شد که می‌تواند در بازار یک کالا‌ یا خدمت و سایر کالا‌ها (کالا‌های جایگزین، مکمل و...) تأثیرگذار باشد.

ـ اتلا‌ف و بیش‌مصرفی کالا‌ها و خدمات یارانه‌ای: پرداخت یارانه به صورت بی‌قیدوشرط می‌تواند بر بهره‌وری چه از بعد مصرف و چه از بعد تولید تأثیرگذار باشد و عوارضی چون اتلا‌ف منابع، مصرف بی‌رویه، بهره‌وری پایین و... را به دنبال داشته باشد.

ـ آلودگی محیط‌زیست: پرداخت یارانه به صورت فعلی، موجب افزایش مصرف کالا‌ها و خدمات یارانه‌ای می‌شود. این امر به ویژه در مورد حامل‌های انرژی موجب برخی عوارض و تبعات می‌شود که آلودگی محیط‌زیست یکی از مهم‌ترین آنهاست.

ـ مشارکت پایین سازمان‌های غیردولتی: با وجود فعالیت سازمان‌های غیردولتی و قابلیت اعتماد آنان، میزان مشارکت این سازمان‌ها در امور امدادی بخش دولتی و میزان تخصیص بودجه به آنان تا وضعیت ایده‌آل فاصله دارد.

● هدفمندسازی در قوانین جاری کشور

▪ قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین‌اجتماعی

در قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی در سه مورد به شرح زیر بر هدفمندسازی یارانه‌ها تأکید شده است:

ماده ۴) اهداف و وظایف حوزه حمایتی و توانبخشی به شرح زیر است:

الف) سازماندهی و هدفمند کردن یارانه‌ها و منابع حمایتی.

ماده ۱۰) اتخاذ سیاست‌های یارانه‌ای در چارچوب قانون و براساس سیاست‌های کلی نظام به منظور هدفمند کردن یارانه‌ها، با استفاده از نظام‌های اطلا‌عاتی جامع و منسجم کشور مانند طرح کدملی یا نظام مالیاتی کشور صورت می‌گیرد به نحوی که به تدریج یارانه اعطایی به خانواده‌های پردرآمد، کاهش یابد یا حذف شود و میزان یارانه اعطایی به خانواده‌های کم‌درآمد افزایش یابد. منابع حاصل از حذف یا کاهش یارانه خانواده‌های پردرآمد برای تأمین منابع مورد نیاز نظام جامع تأمین اجتماعی منظور خواهد شد.

ماده ۱۶) به منظور نیل به اهداف و اجرای وظایف مصرح در فصل اول و تحقق اصول و سیاست‌های مصرح در فصل دوم این قانون، اختیارات و مسؤولیت‌های وزارت رفاه و تأمین‌اجتماعی به شرح زیر تعیین می‌شود:

ح) ساماندهی و مدیریت اجرایی نظام هدفمند یارانه‌های اجتماعی و جهت‌دهی آن به سوی افراد و خانواده‌های نیازمند با رویکرد خوداتکایی و اشتغال در چارچوب قانون و سیاست‌های کلی نظام.

ح) ساماندهی و مدیریت اجرایی نظام هدفمند یارانه‌های اجتماعی و جهت‌دهی آن به سوی افراد و خانواده‌های نیازمند با رویکرد خوداتکایی و اشتغال در چارچوب قانون و سیاست‌های کلی نظام.

● قانون برنامه چهارم توسعه

قانون بر‌نامه چهارم توسعه به صورت جدی بر بحث هدفمند‌سازی یارانه‌ها تأکید کرده و در مواد قانونی زیر به صراحت به این امر اشاره شده است:

ماده ۹۵) دولت مکلف است، به منظور استقرار عدالت و ثبات اجتماعی، کاهش نابرابری‌های اجتماعی و اقتصادی، کاهش فاصله دهک‌های درآمدی و توزیع عادلا‌نه درآمد در کشور و نیز کاهش فقر و محرومیت و توانمندسازی فقرا، از طریق تخصیص کارآمد و هدفمند منابع تأمین‌ اجتماعی و یارانه‌های پرداختی، برنامه‌های جامع فقرزدایی و عدالت اجتماعی را با محورهای زیر تهیه کند و به اجرا بگذارد و ظرف مدت شش ماه پس از تصویب این قانون، نسبت به بازنگری مقررات و همچنین تهیه لوایح برای تحقق سیاست‌های زیر اقدام کند:

الف) گسترش و تعمیق نظام جامع تأمین‌اجتماعی، در ابعاد جامعیت فراگیری و اثربخشی.

ب) اعمال سیاست‌های مالیاتی، با هدف باز توزیع عادلا‌نه درآمدها.

ج) تعیین خط فقر و تبیین برنامه‌های توانمندسازی متناسب و ساماندهی نظام خدمات حمایت‌های اجتماعی، برای پوشش کامل جمعیت زیر خط فقر مطلق و نظام تأمین‌اجتماعی، برای پوشش جمعیت بین خط فقر مطلق و خط فقر نسبی و پی‌گیری و ثبت مستمر آثار برنامه‌های اقتصادی و اجتماعی بر وضعیت خط فقر، جمعیت زیر خط فقر، همچنین میزان درآمد سه دهک پایین درآمدی و شکاف فقر و جبران آثار برنامه‌های اقتصادی و اجتماعی به سه دهک پایین درآمدی از طریق افزایش قدرت خرید آنان.

دولت موظف است، تمام خانوارهای زیر خط فقر مطلق را حداکثر تا پایان سال دوم برنامه چهارم توسعه به صورت کامل توسط دستگاه‌ها و نهادهای متولی نظام تأمین‌اجتماعی شناسایی کند و تحت پوشش قرار دهد.

د) طراحی برنامه‌های ویژه اشتغال، توانمندسازی، جلب مشارکت‌های اجتماعی، آموزش مهارت‌های شغلی و زندگی، به ویژه برای جمعیت‌های سه دهک پایین درآمدی در کشور.

هـ) ارتقای مشارکت نهادهای غیردولتی و مؤسسه‌های خیریه، در برنامه‌های فقرزدایی و شناسایی کودکان یتیم و خانواده‌های زیر خط فقر، در تمام مناطق کشور، توسط مدیریت‌های منطقه‌ای و اعمال حمایت‌های اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی برای افراد یاد شده توسط آنان و دستگاه‌ها و نهادهای مسؤول در نظام تأمین ‌اجتماعی.

و) امکان تأمین غذای سالم و کافی، در راستای سبد غذایی و تضمین خدمات بهداشتی، درمانی و توانبخشی رایگان و تأمین مسکن ارزان قیمت، همچنین حصول اطمینان از قرار گرفتن جمعیت کمتر از هجده سال تحت پوشش آموزش عمومی‌رایگان برای خانوارهای واقع در سه دهک پایین درآمدی، از طریق جابه‌جایی و تخصیص کارآمد منابع یارانه‌ها.

ز) فراهم کردن حمایت‌های حقوقی، مشاوره‌های اجتماعی و مددکاری، برای دفاع از حقوق فردی، خانوادگی و اجتماعی فقرا.

ح) اتخاذ رویکرد توانمندسازی و مشارکت محلی، براساس الگوی نیازهای اساسی توسعه و تشخیص نیاز توسط جوامع محلی برای ارایه خدمات اجتماعی، از طریق نظام انگیزشی برای پروژه‌های عمرانی کوچک، متناسب با ظرفیت‌های محلی، از طریق اعمال موارد یادشده در سطوح محلی و با جلب مشارکت‌های عمومی.

ط) طراحی روش‌های لا‌زم برای افزایش بهره‌وری و درآمد روستاییان و عشایر، ایجاد فرصت‌های اشتغال به ویژه در دوره‌های زمانی خارج از فصول کاشت و برداشت با رویکرد مشارکت روستاییان و عشایر، با حمایت از صندوق قرض‌الحسنه توسعه اشتغال روستایی و صندوق اشتغال نیازمندان.

ماده ۱۰۳) مطابق مفاد بند «الف» ماده ۴۶ قانون برنامه سوم که در ماده ۱۰۳ قانون برنامه چهارم تنفیذ شده است، نظام پرداخت یارانه کالا‌های اساسی و حامل‌های انرژی با کمیت مشخص به گونه‌ای متحول و تغییر می‌یابد که اهداف زیر تحقق یابد:

۱) منطقی کردن مصرف کالا‌های یارانه‌ای و جلوگیری از قاچاق این نوع کالا‌ها.

۲) تشویق و توسعه سرمایه‌گذاری و حمایت از تولید داخلی کالا‌های یارانه‌ای.

۳) کاهش سهم طبقات با درآمدهای بالا‌ و افزایش سهم طبقات با درآمد پایین از یارانه‌ها.

۴) جایگزین کردن تدریجی طرح‌های رفاه اجتماعی به جای پرداخت یارانه.

۵) تأمین منابع برای سرمایه‌گذاری زیربنایی و محرومیت‌زدایی کشور و توسعه اشتغال.

۶) توسعه اشتغال مولد با اعطای وام از محل درآمدهای حاصل (به صورت وجوه اداره شده.)

● عوامل مهم و تأثیرگذار در اصلا‌ح یارانه‌ها

ـ ملا‌حظات مالی:سهم بالا‌ی یارانه‌های آشکار در هزینه‌های دولت بیان‌کننده ظرفیت بالقوه یارانه‌ها در رشد پس‌اندازهای بودجه‌ای است. بنابراین با حذف یارانه‌ها این امکان وجود دارد که پس‌اندازها افزایش یابد و ‌قسمتی از آن صرف جبران کاهش رفاه گروه‌های کم‌درآمد شود. در نتیجه برای موفقیت‌آمیز بودن سرعت اصلا‌ح یارانه‌ها تهیه منابع مالی برای جبران رفاه از دسته رفته فقرا ضروری است.

ـ تهیه ابزارهای حمایت اجتماعی و ظرفیت‌های اجرایی مناسب: جبران کاهش درآمد فقرا در اثر حذف یارانه‌ها نه تنها نیازمند منابع مالی است، بلکه به سیستمی برای تحویل این منابع به افراد نیازمند هم نیاز دارد. اصلا‌ح یارانه‌ها زمانی که کشور دارای ابزارهای حمایت اجتماعی مناسب باشد، می‌تواند با سرعت انجام شود. بعلا‌وه در صورت نیاز به ایجاد شبکه جدید تأمیناجتماعی باید ظرفیت‌های اجرایی و عملیاتی کردن آن برای خانوارهای کم‌درآمد وجود داشته باشد. مطالعه تجربه کشورهایی که اصلا‌ح تدریجی یارانه‌ها را انجام داده‌اند، مؤید نکته بالا‌ است به‌ طوری که این کشورها برای موفقیت در اصلا‌ح یارانه‌ها یا ابزارهای فعلی تأمین اجتماعی را بهبود بخشیده‌اند یا شبکه تأمیناجتماعی جدیدی را ایجاد کرده‌اند.

ـ حمایت سیاسی: حتی زمانی ‌که کشورها ظرفیت‌های اجرایی حمایت از فقرا را داشته باشند، فقدان حمایت سیاسی می‌تواند روند اصلا‌ح یارانه‌ها را متوقف سازد. برای مثال در اکراین، به‌رغم توانایی هدفمند کردن یارانه برای خانوارهای فقیر، ‌ انجام اصلا‌حات به دلیل نبود عزم سیاسی به تأخیر افتاده است یا تغییر دولت در سری‌لا‌نکا (۱۹۸۲) و موریس (۱۹۹۵) روند اصلا‌ح یارانه‌ها را متوقف کرد. از طرف دیگر، اگر دولت‌به لحاظ سیاسی قوی و از محبوبیت بالایی برخوردار باشد، اصلا‌حات اقتصادی می‌تواند با سرعت انجام و آثار منفی اجتماعی این اصلا‌حات تا حدود زیادی نادیده گرفته شود. برای مثال، پرو در سال ۱۹۹۰ و زامبیا در سال ۱۹۹۱ در طول یک سال یارانه‌ها را اصلاح ‌کرده‌اند.

ـ انتخاب زمان مناسب برای اصلا‌ح یارانه‌ها: زمان اصلا‌ح یارانه‌ها در پیمودن این مسیر بسیار مهم است به‌طوری که دولت‌ها زمانی می‌توانند در زمینه کاهش یارانه‌ها موفق باشند که اقتصاد در وضعیت مناسبی باشد.

ـ تحول در سایر بخش‌های اقتصادی: از آنجا که مهم‌ترین مزیت اقتصاد ایران برخورداری از انرژی ارزان است، با حذف یارانه انرژی این مزیت طبیعی از بسیاری از کالا‌های تولیدی گرفته می‌شود. از این رو، پیش‌بینی اقدام‌های موردنیاز در این زمینه ضروری است و باید بخش‌هایی که با بیشترین آسیب مواجه می‌شوند شناسایی شوند. از طرف دیگر چون شدت انرژی در کشور بالا‌ست، دولت باید هم‌زمان با حذف یارانه انرژی اقدام‌هایی در زمینه تشویق بهینه‌سازی مصرف سوخت به عمل آورد.

پی‌نوشت:

- Government Financial Statistics۱

منابع‌:

۱–پرمه، زورار و همکاران (۱۳۸۴)، امکان سنجی شناسایی خانوارهای نیازمند از خانوارهای بی‌نیاز در ایران(در راستای هدفمند کردن یارانه‌ها)، مؤسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی.

۲–پرمه، زورار و همکاران(۱۳۸۲)، بررسی سیاست‌های اقتصادی بر رفاه خانوارها (مطالعه کاهش یارانه حامل‌های انرژی و کالا‌های اساسی)، مؤسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی.

۳–پروین، سهیلا‌ (۱۳۸۲)، مرکز پژوهش‌های مجلس، تحلیلی بر ابعاد مختلف یارانه در ایران.

۴–حیدری، خلیل و همکاران (۱۳۸۶)، اصلا‌ح نظام پرداخت یارانه کالا‌های اساسی در ایران (با تأکید بر هدفمندی)، مؤسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی.

۵–سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور (سابق)، قانون برنامه چهارم توسعه.

۶–همایش اقتصاد یارانه. (۱۳۸۶)، دانشکده معارف اسلا‌می‌و اقتصاد دانشگاه امام صادق علیه السلا‌م.

۷–وزارت رفاه و تأمین اجتماعی، قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی.

۸nuoC ygrenE dlroW eht fo tropeR A -_( lic۱۰۰۲cirP,)_ed ni ygrene gni_lev_po_nuoc gni_.seirt

۹( rikuorreF dnA,hgelA.F,loriB-۵۹۹۱ocE ehT,)_mon_mI sci_buS fo tcap_is_xe liO ni tuo-esahP yd_trop_eD gni_lev_po_nuoC gni_nE ,seirt_re_,yciloP yg ۳۲.۵۹۹۱ (۳pp,)۹۰۲-۵۱۲.

۰۱aB trebaR,bibaH.initeF -_(noc۹۹۹۱ocE ,)_mon_sA sci_nI fo stcep_saerc_roB ot secirP ygrenE gni_cirP red_coD ,narI eht ni se_u_.knaB dlroW fo tnem

۱۱iF tnemnrevoG -_nan_atS laic_sit_,scit ۱۰۰۲.

۲۱( la.te ,ralnaS ,atpuG-۲۰۰۲sI,)_eP citsemoD ni seus_ort_orp liO ni secirP muel_cud_nuoC gni_kroW FMI, seirt_.repaP gni

۳۱er edart dlrow .grO .OTW .www-_trop ۶۰۰۲.

دانشجوی دکترای اقتصاد

دانشجوی کارشناسی ارشد