نگاهی به تاریخچه سازمان مدیریت و نظرات موافقان و مخالفان انحلال آن

سابقه تشکیل سازمان مدیریت و برنامه ریزی, به حدود ۶۰ سال پیش باز می گردد زمانی که دولت تصمیم گرفت برای هماهنگ کردن برنامه های عمرانی, هیئتی به نام «هیئت عالی برنامه» تشکیل دهد

سابقه تشکیل سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی، به حدود ۶۰ سال پیش باز می‎گردد؛ زمانی که دولت تصمیم گرفت برای هماهنگ کردن برنامه‎های عمرانی، هیئتی به نام «هیئت عالی برنامه» تشکیل دهد.

● اشاره:

همه اتفاق‎ها در یک‎صد و سی‎ و سومین جلسه شورای عالی اداری رخ داد. ریاست این جلسه با محمود احمدی‎نژاد بود و دستور کار آن، بررسی انحلال سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی.

در شامگاه هجدهم تیرماه ۱۳۸۶، بنا به پیشنهاد رییس سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی کشور، شورای عالی اداری کشور مصوبه‎ای را به تصویب رساند که طی دو سال باقیمانده عمر دولت نهم، به یکی از جنجالی‎ترین تصمیم‎های دولت بدل شد. اما اکنون در پس تمامی‎تبلیغات منفی، سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی، با تمام وظایف و اختیارات، مسئولیت‌ها و دارایی، تعهدات، اعتبارات، امکانات و نیروی انسانی و با عنوان دو معاونت به‎نام‎های «معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس جمهور» و «معاونت برنامه‎ریزی و نظارت راه‎بردی رییس‌جمهور» فعالیت می‎کند.

اصلی‎ترین هدف شورای عالی اداری از این انحلال یا تغییر نام، اصلاح نظام اداری، افزایش تحرک و کارآیی و بهره‎وری، کوچک‎سازی، روان‎سازی، سرعت، دقت، کارآمدی و جلوگیری از بوروکراسی عنوان شد.

بدین ترتیب سازمانی که هشت سال پیش از تغییر نام، از ادغام دو سازمان امور اداری و استخدامی‎و سازمان برنامه و بودجه به‎وجود آمده بود، در نهاد ریاست‎جمهوری ادغام شد و به «معاونت برنامه‎ریزی و نظارت راه‎بردی رییس‎جمهوری» تغییر نام داد.

● پایان سازمان ۶۰ ساله

سابقه تشکیل سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی، به حدود ۶۰ سال پیش باز می‎گردد؛ زمانی که دولت تصمیم گرفت برای هماهنگ کردن برنامه‎های عمرانی، هیئتی به نام «هیئت عالی برنامه» تشکیل دهد.

بعدها در وظایف و تشکیلات اداری این «هیئت»، تغییراتی ایجاد شد و به سازمان برنامه و بودجه تغییر نام یافت. در سال‎های اول بعد از انقلاب، نقش سازمان برنامه و بودجه در تصمیم‎گیری‎های اقتصادی به‎شدت کاهش یافت و بعد از آن نیز در دوران جنگ هشت ساله با عراق، مدتی کار تدوین بودجه به نخست‎وزیری سپرده شد.

در سال ۱۳۷۸ با هدف یک‎پارچگی در برنامه‎های توسعه و فراهم کردن زمینه اجرای آن‎ها، سازمان برنامه و بودجه و سازمان امور اداری و استخدامی‎کشور با هم ادغام شدند و سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی تشکیل شد.

اما شاید نخستین جرقه انحلال سازمان مدیریت در دولت نهم با دستور الحاق سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان‌ها به استانداری‌های سراسر کشور صورت گرفت. هدف از این اقدام تمرکززدایی، تسریع در امور استان‌ها و پیشرفت در امر سازندگی و عمران آن‎ها بود.

در همین راستا از آبان ۱۳۸۵ هیئت هفت نفره‎ای در دولت تشکیل شد که وظیفه اصلی آن بررسی ادغام سازمان‌ مدیریت در استانداری‌ها بود. دو ماه بعد و در جریان بررسی‎های لایحه بودجه سال ۸۶، دولت وظیفه پرداخت حقوق کارکنان دولت را که پیش از این برعهده سازمان مدیریت بود، به وزارت اقتصاد محول کرد. تا پیش از این، روند پرداخت حقوق کارکنان دولت این‎گونه بود که پس از تصویب میزان حقوق پرداختی در بودجه سالانه، دستگاه‌ها رقم مورد نظر را در اختیار سازمان مدیریت قرار می‎دادند و سازمان مدیریت، حقوق کارکنان دولت را مجدد به دستگاه‌های دولتی اختصاص می‎داد. مقامات دولتی معتقد بودند با این تصمیم و متمرکز شدن وظیفه پرداخت حقوق در وزارت اقتصاد، حدود ۱۵۰۰ میلیارد تومان صرفه‎جویی انجام خواهد شد.

نهایتا در تیر‎ماه ۱۳۸۶ با تصویب شورای عالی اداری، سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی کشور با ادغام در نهاد ریاست‎جمهوری، به «معاونت برنامه‎ریزی و نظارت راه‎بردی رییس‎جمهوری» تغییر نام یافت.

رییس‎جمهور در جلسه شورای عالی اداری درباره هدف تغییر عنوان و کارکرد این سازمان گفت که با توجه به تغییر مأموریت‎های سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی کشور، باید ساختار این نهاد نیز دچار تحول شود که هدف از آن تقویت و ارتقای نظام برنامه‎ریزی و نظارت در کشور است. احمدی‎نژاد یادآوری کرده بود که سازمان‎های تحت پوشش سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی، زیر نظر دستگاه‎های اجرایی مرتبط، به فعالیت خود ادامه خواهند داد.

این اقدام بعدها و به‎ویژه در جریان رقابت‌های انتخاباتی به یکی از موضوعات اصلی مباحث تبدیل شد.

● موضع موافقان

تغییر وضعیت سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی به معاونت برنامه‎ریزی و نظارت راه‎بردی ریاست‎جمهوری، با واکنش‎های متفاوتی مواجه شد. موافقان معتقدند بلاتکلیفی سازمان‌های مدیریت و برنامه‌ریزی استان‌ها، در آستانه آماده‌سازی بودجه سال ۸۷ و تنظیم پیش‎شرط‎های برنامه پنجم توسعه، می‌طلبید که رییس‌جمهور هرچه سریع‎تر چنین تصمیمی ‎اتخاذ کند. تا نظام برنامه‌ریزی و بودجه از حیث ساختار، استراتژی و رویکردها، از نو تعریف شود. به اعتقاد موافقان این تصمیم، بعد از ادغام واحدهای استانی سازمان مدیریت، تکلیف ستاد سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور باید تعیین می‌شد، چراکه با حذف واحدهای استانی، شرایطی به‎وجود آمده بود که ستاد سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور در یک بلاتکلیفی و سردرگمی محصور شده بود که با تصمیم شورای عالی اداری از این وضعیت خارج شد. موافقان انحلال سازمان مدیریت، سرعت عمل در تعیین تکلیف ستاد سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی را از سوی شورای عالی اداری قدم مثبتی می‌دانند و اعتقاد دارند سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، دچار بلاتکلیفی مزمنی شده بود که موجب بازماندن وظایف عادی و جاری این سازمان می‎شد. از طرف دیگر با تغییری که به‎وجود آمد، یک سازمان جای خود را به یک معاونت در داخل نهاد ریاست‌جمهوری داد. این امر بدان معناست که ارتباطات مستقیم سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی با نهادها، سازمان‎ها و وزارت‎خانه‌ها قطع و ارتباط با آن از طریق نهاد ریاست‌جمهوری میسر شده است.

برخی دیگر از موافقان این تصمیم دولت نیز معتقدند نظام بودجه‌ و نظام توسعه‌ای کشور باید از نو تعریف می‌شد. از این رو نوع روابط و ارتباطات سازمانی ستاد سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی با دستگاه‌ها و نهادها که اکنون به‎عنوان یکی از معاونت‌های نهاد ریاست‌جمهوری تغییر ماهیت یافته است، اقتضا می‌کند نقش تلفیقی این سازمان به رویکرد جدیدی تبدیل شود که تعریف جدیدی را از نظام برنامه‌ریزی کشور ارایه دهد.

شاید این اظهارنظر برخی کارشناسان چندان هم دو از واقعیت نباشد، چرا که تجمیع تمام قدرت برنامه‌ریزی و توزیع بودجه کشور در یک سازمان، موجب خلاصه‎شدن یک‎سری آسیب‌ها شده بود. به‎ویژه مسایل حاشیه‌ای بسیاری که برعهده این سازمان قرار داشت، وظیفه اصلی سازمان مدیریت را مخدوش می‎کرد.

● موضع مخالفان

مخالفان این اقدام رییس‎جمهور، انحلال سازمان برنامه را پس از گذشت شصت سال از عمر آن، فاقد توجیه کارشناسی می‎دانستند و معتقد بودند که این اقدام، با علم مدیریت تناقض دارد، چراکه سپردن وظیفه برنامه‌ریزی و تخصیص بودجه به واحدهای گوناگون، در اقتصاد وابسته به نفت ایران، نتیجه‌ای جز روزمرگی، بی‌ثباتی و اختلاف بین دستگاه‎ها نخواهد داشت.

تصمیم دولت برای انحلال سازمان مدیریت، مخالفانی نیز از بدنه نظام قانون‎گذاری ایران داشت. به‎نحوی که برخی نمایندگان مجلس معتقد بودند از آن‌جایی که تأسیس سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی کشور با تصویب مجلس انجام شده است، هرگونه تغییر در ساختار این سازمان نیز باید با هماهنگی و تصویب مجلس شورای اسلامی‎انجام شود. این نمایندگان، سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی کشور را از جمله سازمان‎های فراگیر ملی کشور عنوان کرده و گفته‎اند هرگونه تغییرات ساختاری در آن، باید در شورای امنیت ملی بررسی شود و باید شورای امنیت ملی نظر خود را درباره تأثیرات ساختاری سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی اعلام کند.

اگرچه در مجلس، بسیاری از نمایندگان پارلمان از اقدام دولت برای انحلال سازمان مدیریت دفاع نیز کردند. چنان‎چه برخی از نمایندگان مجلس تبدیل سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راه‎بردی ریاست جمهوری را شکستن بت کاذب سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی عنوان کردند.

● تبعات یک تصمیم انقلابی

«یکی از وظایف سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی، اصلاح ساختار اداری کشور بوده است، اما برخلاف این کارکرد، حجم این سازمان طی پنج سال اخیر دو برابر شده است. با این وضع چگونه سازمان مدیریت می‎تواند بقیه دستگاه‎های دولتی را کوچک کند؟» محمود احمدی‎نژاد، در نشست خود با اقتصاددانان منتقد سیاست‎های اقتصادی دولت، این استدلال را برای تغییر ساختار سازمان مدیریت بیان کرد. او پیش از این تأکید کرده بود که «ما می‎خواهیم به ساختار سازمان مدیریت برش بزنیم.»

انحلال سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی اگرچه در دو سال گذشته، همواره با هیاهوی بسیار منتقدان دولت همراه بوده است، اما امروز از آن سازمان عریض و طویلی که برای گرفتن بودجه از آن، باید مرارت‎های بسیاری کشیده می‌شد، خبری نیست.

● سازمان مدیریت و انتخابات

شاید هیچ‎کس گمان نمی‎برد انحلال سازمان مدیریت، این‎گونه به دستمایه تبلیغاتی نامزدهای انتخابات ریاست‎جمهوری تبدیل شود، اما این اتفاق افتاده است.

مهدی کروبی، میرحسین موسوی و محسن رضایی، وعده تغییر ساختار مجدد این سازمان را داده‎اند. آن‎ها در تبلیغات انتخاباتی خود، انحلال این سازمان را به نفع کشور ندانسته‎اند و معتقدند که نظام برنامه‎ریزی ایران به این سازمان نیاز دارد.

● آن‎سوی هیاهو

اما فارغ از هیاهوها بر سر انحلال سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی، باید دید آیا آن گونه که ادعا می‎شود، انحلال این سازمان به بدنه برنامه‎ریزی کشور آسیبی وارد می‎سازد، یا نه؟

یک نکته مسلم است و آن این‎که تأسیس واحدهای برنامه‌ریزی در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، متناظر با دستگاه‌ها و ورود آنان به مسایل ریز اجرایی، عملا تشکیلات عریض و طویل معاونت‌های برنامه‌ریزی وزارت‎خانه‌ها، دستگاه‌ها و همچنین ادارات کل استانی را از شبکه نظام برنامه‌ریزی کشور حذف و به قسمت‌هایی برای انجام امور کم اهمیت تبدیل کرده بود.

شاید در رفتارهای کارشناسان و کارمندان سازمان مدیریت نیز به نوعی «انحصارطلبی» ایجاد شده بود. به‎طور مثال گفته می‎شود برخی از کارشناسان این سازمان برای خود در فیش حقوقی‎شان مبلغی را به‌عنوان «حق هوشمندی» لحاظ کرده بودند و این نشان‌دهنده آن بود که مثلا یک کارشناس، از تمام مدیران، وزارء، کارشناسان معاونت برنامه‌ریزی وزارت‎خانه، کارشناسان ادارات کل برنامه‌ریزی قسمت نیروی استان‌ها و... بیشتر می‌فهمد.

به‎مرور زمان، این انحصارطلبی‎ها باعث شد تا به جای حاکمیت منطق علمی در برنامه‌ریزی‌ها، منطق چانه‌زنی و استفاده از سکه‌ها و امتیازات ویژه برای گرفتن بودجه قانونی، به‌صورت غیررسمی‎ بر روابط ادارات با این سازمان حاکم شود؛ امری که مدیران ارشد و میانی کشور، به‌خوبی با آن آشنا بودند.

به دیگر‎سخن، دولت نهم با افزایش اختیارات استاندارها، با کنارزدن نگاه بخشی، نگاه استانی را در برنامه‌ریزی‌ها تقویت کرد. به این‎ترتیب مدیران استانی باید به‎جای نگاه بخشی خود، نگاهی ملی به مسایل استان خود داشته باشند و قرار گرفتن منابع و اعتبارات در اختیار استان، سبب تقویت توان و انسجام در تنظیم برنامه‌ها و نیازهای حقیقی استان گردد.

احیای نظام برنامه‌ریزی در وزارت‎خانه‌ها و ادارات کل استانی، حیات دوباره‌ای به نظام برنامه‌ریزی کشور دمیده و باعث شکسته شدن انحصار و حلقه بسته کارشناسان شده است.

استفاده و توجه به نظرات کارشناسی همه ظرفیت‌ها و کارشناسان کشور، انگیزه و طراوت بیشتری در نظام مدیریتی کشور ایجاد کرده است و معاونت برنامه‌ریزی با به‌کارگیری همه پتانسیل‌های وزارت‎خانه‌ها و دستگاه‌ها، طرح‎ها را در هیئت دولت به تصویب می‌رساند.

این حرکت، مطابق با اصل ۴۴، باعث تقویت نقش ستادی دستگاه‌ها و وزارت‎خانه‌ها در بعد نظارت و برنامه‌ریزی خود شده و وزارت‎خانه‌ها را از تصدی‌گری و مجری‌گری صرف به سمت نظارت سوق داده است.

تمرکزگرایی بیش از حد در نظام تصمیم‌گیری، علاوه‎بر راکد نمودن پتانسیل‌ها، باعث تناور شدن بودجه، در نظام اداری پیچیده کشور شده بود و تصمیم‌گیران به‌واسطه مشغله‌های مختلف، در اتاق‌هایی دربسته و بر اساس تعاملات و فشارهای وارده از سوی واسطه‌ها، مدیران و نمایندگان، چندین‎هزار میلیارد تومان را از راه دور تقسیم می‌کردند. طرح‌ریزی «بودجه عملیاتی» باعث تمرکز بیشتر کارشناسان بر روی برنامه‌های کلان کشور و شفاف و عملیاتی شدن برنامه‌های در دست اقدام دولت شده است.

نویسنده: مسعود نوروزی

منبع: هفته نامه پنجره