موانع ساختاری مدیریت توسعه شهری در ایران

در جامعه سنتی ایران, همانند سایر جوامعی شرقی و خاورمیانه, اگرچه عوامل مختلفی در ظهور شهرها دخالت داشته اند, اما وجود خرده ساخت سیاسی فردمدارانه, متمرکز و زورمدارانه, مهم ترین عامل بوده است شهرها وابسته به جذب مازاد روستاهای پیرامون بوده اند خود فرمان به حساب نمی آمدند

این مقاله بر آن است تا با رویکرد ساختارگرائی به بررسی ویژگی‌های ساختاری کلان مدیریت توسعه شهری ایران بپردازد. در این جهت، ویژگی‌های ساختاری مدیریت کلان برنامه‌ریزی توسعه شهری کشور از بررسی ترکیب و روابط بین اجزاء آن در فرآیند تصمیم‌گیری و اجراء طرح‌های توسعه استخراج می‌گردد. شاخص‌های مورد استفاده در این خصوص، اجزاء و عناصر ساختار مدیریت، انواع و فرآیند تهیه برنامه‌های توسعه شهری کشور است.

●●مقدمه

دوران حکومت پهلوی نقطه عطف مهمی در تاریخ تحولات اجتماعی ایران به‌شمار می‌آید. ”این دوره را از نظر تحول در روابط تولیدی می‌توان به دو دوره تقسیم کرد: دوره اول ۱۳۴۱-۱۳۰۴، مرحله گذار از روابط ارباب رعیتی به روابط سرمایه‌داری، و دوره دوم ۱۳۵۷-۱۳۴۲، مرحله رشد و گسترش روابط سرمایه‌داری و تبدیل آن به روابط مسلط تولیدی“ (سوداگر ۱۳۶۹-۱۱۲). دوره ۱۳۲۰ - ۱۳۰۰ که با ظهور رضاشاه آغاز و با سقوط او به پایان می‌رسد، نخستین مرحله از چرخه درازمدت احیاء استبداد و ترکیب آن با روش‌ها و آرمان‌های شبه مدرنیستی و شبه ناسیونالیستی است (کاتوزیان ۴۴:۱۳۷۲). در این نظام مدیریت شهری به تبع ساختاری کلان سیاسی کشور، دولتی و متمرکز بود و شهرداری نقش کارگزار دولت را در خدمات‌رسانی شهری ایفاء می‌کرد (مدنی‌پور ۱۱۳:۱۳۸۱). الگوهای برنامه‌ریزی شهری بر اساس تمایلات تجددگرایانه و مدرنیستی حاکمان دولت به نظام مدیریت شهری تحمیل شد. وقوع انقلاب اسلامی و تشکیل شوراهای اسلامی نیز در عمل تغییر اساسی در نظام مدیریت شهری کشور تحمیل شد. وقوع انقلاب اسلامی و تشکیل شوراهای اسلامی نیز در عمل تغییر اساسی در نظام مدیریت شهری کشور به‌وجود نیاورده‌اند.

این مقاله بر آن است تا ویژگی‌های ساختاری کلان مدیریت توسعه شهری کشور را با پاسخگوئی به‌ سؤالات ذیل استخراج نماید:

- ویژگی‌های عمومی ساخت سیاسی - مدیریتی و تأثیر آن بر ساخت فضائی شهر در ایران چیست؟

- محدودیت‌های ساختاری نظام مدیریت و برنامه‌ریزی توسعه شهری کشور کدام است؟

۱. ساختار کلان مدیریت و توسعه کشور

ویژگی‌های عمومی، جایگاه و نقش خرده ساخت سیاسی - مدیریت در نظام اجتماعی ایران و تأثیر آن بر توسعه عمومی و ساخت فضای شهری کشور را می‌توان در دو نوع نظام سنتی و شبه مدرنیستی یا شبه سرمایه‌داری خلاصه کرد:

۱-۱. نظام سنتی، ماقبل سرمایه‌داری

به‌طور کلی، نظام سنتی اجتماعی - سیاسی ایران از دو بخش طبقه حاکم و دستگاه دیوانی (دولت) از یک سو و عموم اقشار مردم و گاه یک قشر بینابینی از سوی دیگر تشکیل می‌شده است . در این نظام، دولت نماینده هیچ طبقه‌ای نبوده است. کلیه طبقات تحت سلطه دولت قرار داشتند و هیچ یک از طبقات در برابر دولت حقوقی نداشته است. به این ترتیب، دولت نه در رأس، بلکه در فوق طبقات (یعنی در فوق جامعه) قرار داشت. قانون، یعنی چارچوبی که تصمیمات دولت را محدود و قابل پیش‌بینی کند، وجود نداشت. قانون عبارت از رأی دولت بود که می‌توانست هر لحظه تغییر کند. چون همه حقوق اساساً در انحصار و همه وظایف بر عهده دولت بود و مردم اصولاً حقی نداشتند، وظیفه‌ای نیز در برابر دولت برای خود قائل نبودند (کاتوزیان ۱۴۷:۱۳۷۵،۷:۱۳۷۲؛۱۳۸۰ الف: ۱۰،۷).

در جامعه سنتی ایران، همانند سایر جوامعی شرقی و خاورمیانه، اگرچه عوامل مختلفی در ظهور شهرها دخالت داشته‌اند، اما وجود خرده ساخت سیاسی فردمدارانه، متمرکز و زورمدارانه، مهم‌ترین عامل بوده است. شهرها وابسته به جذب مازاد روستاهای پیرامون بوده‌اند خود فرمان به حساب نمی‌آمدند. قوانین جای در شهر و روستا، از مراکز دیگری صادر می‌شدند که مقتضیات مربوط به تداوم نظام سیاسی را مدنظر داشتند و توسط نظام سیاسی تدوین و زورمدارانه به اجراء درمی‌آمدند ، (پیران ۱۳۶۸ ب: ۴۵-۴۳). توسعه شهری در این دوره تحت قدرت عوامل حکومت محلی و مرکزی و بیشتر تحت‌تأثیر دو عامل مالکیت و نیازهای روزانه زندگی شکل می‌گرفت. بر این اساس، نظام فضائی گسسته بر محور دو حوزه روستائی تولیدکننده محصولات کشاورزی و شهری به‌عنوان محل استقرار حاکم و بزرگ‌ مالکان و گاه تولیدکننده ابزار کشاورزی و جذب مازاد کشاورزی به‌صورت محلی بوده است. از این رو نظام یا شبکه شهری مبتنی بر اهداف برنامه‌ریزی شده و برنامه‌های توسعه شهری وجود نداشته است. در این نظام، اراده و خواست حاکم محلی در تخصیص و کاربری ارضی شهری در جهت تأمین حداکثر منافع شخصی و حاکمیت مرکزی از طریق اخذ مالیات و بهره بیشتر تعیین‌کننده بوده است.

۲-۱. نظام شبه مدرنیستی - شبه سرمایه‌داری

روند تحول نظام اجتماعی - سیاسی ایران به سمت نظام سرمایه‌داری که از دورهٔ صفویه، خصوصاً قاجاریه آغاز شده بود، در زمان پهلوی تشدید شد. نظام سنتی ایران با تلفیقی از مؤلفه‌های مدرنیسم (سرمایه‌داری) در دوره پهلوی، منتهی به نظام جدید شبه مدرنیستی دولتی با تحکیم استبداد سنتی بر پایه‌های درآمدهای عظیم نفتی، ارتش مدرن و دستگاه دیوانسالاری گسترده گردید. به‌طور کلی، عدم پایگاه (مشروعیت) مردمی، استبداد سلطنتی نوگرا، گسترش سرطانی نهادهای سرکوب‌گر دولتی، سرمایه‌داری دولتی و وابستگی به امپریالیسم از ویژگی‌های سرمایه‌داری ایران در این دوره است (سوداگر ۱۱۷:۱۳۶۹ - ۱۱۴).

در شکل‌گیری نظام شبه مدرنیستی در ایران، با تأثیر از جوامع غربی، ضرورت برنامه‌ریزی و تهیه برنامه به‌عنوان ابزار و محل توسعه متمرکز دولتی نیز پدیدار شد. از این‌رو، برنامه‌های توسعه در مقیاس‌ها و موضوعات مختلف، از جمله توسعه شهری تهیه شدند. در این خصوص، نخستین برنامه توسعه ملی ایران با تصویب اولین برنامه هفت ساله عمرانی در ۱۳۲۷ آغاز شد. در این روند، برنامه‌ریزی شهری از الگو‌های برنامه‌ریزی جامع و متمرکز مربوط به مراحل آغازین برنامه‌ریزی در نظام مدرن اقتباس شده بود. این نوع برنامه‌ریزی با تأکید بر محصول و روش شناخت، تحلیل و طرح، به طرح کاربردی زمین در قالب سازمان فضائی سلسله مراتبی حوزه‌های شهری انجامید. این نوع برنامه‌ریزی و برنامه‌ها، گذشته از محدودیت‌های محتوائی، روش‌شناختی و فنی، از حیث مدیریت، با این سه مانع عمده ساختاری در ایران مواجه شدند:

۱. جامعه ایران فاقد ظرفیت‌های لازم تاریخی در زمینه‌های اجتماعی و سیاسی و زیرساخت‌های مادی بوده است؛

۲. به جهت عدم فهم مبانی فلسفی مدرنیته، به‌جای ایجاد ظرفیت‌های اجتماعی و سیاسی، برنامه‌های توسعه در ایران عمدتاً معطوف به زمینه‌های علمی و ظواهر تجدد (مدرنیزاسیون) شده است؛

۳. توسعه کم مهم‌ترین ویژگی‌اش ماهیت عمومی آن است، در ایران کاملاً دولتی بود.

دستگاه سیاسی شبه مدرنیستی که خود یکی از موضوعات و اهداف مهم توسعه ساختاری بوده، با در دست گرفتن عنان توسعه و به‌طور کلی به این چهار طریق بزرگ‌ترین مانع تحقق توسعه شده است:

۱. تهیه و هدایت برنامه‌ها در جهت منافع دولت؛

۲.عدم مشارکت مردم به‌عنوان اهداف اصلی برنامه‌ها؛

۳. عدم التزام علمی و اجرائی برنامه‌ها در موقع برخورد با منافع دولت؛

۴. عدم تهیه برنامه‌های کلیه سطوح و تکمیل نظام برنامه‌ها.

از این رو مشکل اصلی نظام مدیریت و برنامه‌ریزی ایران ساختار سیاسی غیردموکراتیک و دولت محوری آن بوده است. با فقدان نظام‌های دموکراتیک سیاسی و وجود نظام سیاسی متمرکز و یک طرفه، طبعاً نظام برنامه‌ریزی هم تحت این نظام سیاسی قرار می‌گیرد. با ارتزاق فکری نظام برنامه‌ریزی از حکومت، امکان جهت‌گیری مبتنی بر یک نظارت نظری مشخص به جز مقتضیات سیاسی و ثبات فرآیندی در آن به‌وجود نمی‌آید (ایمانی راد ۸۱:۱۳۷۷). پس از انقلاب اسلامی و استقرار حکومت جمهوری در ایران، علی‌رغم تغییرات اساسی در نظام سیاسی و اجتماعی کشور، تغییر اساسی در ساختار مدیریت و برنامه‌ریزی کشور به‌وجود نیامد. بنابراین در نظام سیاسی شبه مدرنیستی ایران، دولت به جای مدیریت توسعه به مانع اصلی تکامل اجتماعی - سیاسی و تحقق توسعه تبدیل شده است (نگاه کنید به: مک‌لئود ۱۴۳:۱۳۷۷، الویری ۵۸:۱۳۷۷)، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی ۲۳۲،۲۵۸:۱۳۸۲؛ سحابی ۱۲:۱۳۷۷، ۳؛ صادقی تهرانی ۴۷۶:۱۳۷۸).

۲. ساختار کلان مدیریت و توسعه شهری در ایران

نظام برنامه‌ریزی شهری و تهیه طرح‌های توسعه شهری در ایران متأثر از نظام کلان برنامه‌ریزی متمرکز دولتی - دیوانسالارانه و به‌نوعی متأثر از نظام رانتی است. بر این اساسی، عوامل نهادی و غیرنهادی (رسمی و غیررسمی) دولتی و بخش خصوصی ذی‌نفوذ در حاکمیت، به‌طور مستقیم و غیرمستقیم در سرتاسر فرآیند برنامه‌ریزی توسعه شهری بیشترین نقش و تأثیر را دارند. در این فرآیند اراده و حاکمیت فراقانونی، تغییر مستمر و تدریجی و گاه یکبار یا کنارگذاشتگی و بی‌اعتباری کل نتیجه و تولید برنامه‌ریزی، یعنی برنامه‌های توسعه شهری را موجب می‌شود.

پس از انقلاب اسلامی به رغم استقرار یک حکومت جمهوری در ایران، تغییر اساسی در ساختار مدیریت شهری به‌وجود نیامده بود. تشکیل شوراهای شهر اولین و مهم‌ترین گام در راه رفع موانع مذکور و مشروعیت دادن به نظام مدیریت شهری در ایران بوده است. با وجود این ”مدیریت امور شهری در کشور، علی‌رغم وجود محمل قانونی و سیاست‌های پیش‌بینی شده (و تشکیل شوراهای اسلامی شهرها)، به دلیل عدم [وجود] مکانیسم‌های کارآمد برای جلب مشارکت مردم، همچنان به‌صورت مدیریت متکی و معطوف به مرکز باقی مانده است“ (سازمان برنامه و بودجه ۲۶۵:۱۳۷۸). ساختار مدیریت شهری کشور نیز دارای همان ویژگی‌های ساختاری مدیریت کلان توسعه کشور، یعنی تمرکز دولتی، گستردگی و بوروکراتیک ناشی از ماهیت شبه مدرنیستی است. در این ساختار نه تنها امکان مدیریت واحد محلی و مشارکتی و تحقق برنامه‌ها و توسعه شهری میسر نیست، بلکه در آن برنامه‌های خرد و کلان متعددی در سلسله مراتب بالا به پائین فرآیند مدیریت و برنامه‌ریزی شهری وجود دارند که به‌جای ایجاد انتظام در مدیریت و توسعه شهری کشور، ابزار کنترل و اعمال منویات دولت مرکزی هستند. این عناصر را می‌توان به سه سطح ملی، منطقه‌ای و محلی تقسیم کرد.

▪عناصر رسمی دولت مرکزی در سطح محلی:

اداره آموزش و پرورش، امور اقتصادی و دارائی، بهداشت و درمان، تربیت بدنی، آب برق، گاز، مخابرات ...

▪فرمانداری - شورای اداری

عناصر دولت مرکزی در سطح منطقه‌ای: استانداری سازمان مسکن و شهرسازی - شورای عالی شهرسازی و معماری استان و کمیسیون

ماده ۵ - سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان - سازمان‌ همیاری شهرداری‌های استان

۱. تهیه شرح خدمات قرارداد تهیه طرح‌های جامع شهر؛

۲. رتبه‌بندی مهندسین مشاور معماری و شهرسازی؛

۳. معرفی و اولویت‌گذاری مشاوران از سوی وزارت مسکن و شهرسازی؛

۴. انتخاب مشاور تهیه‌کننده طرح؛

۵. انعقاد قرارداد تهیه طرح بین سازمان مسکن و شهرسازی و مهندسین مشاور؛

۶. شروع عملیات تهیه سند طرح؛

۷. ارائه برنامه و طرح تهیه شده به سازمان مسکن و شهرسازی و استان و بررسی در استان،

۸. ارائه طرح به شورای شهرسازی استان؛

۹. بررسی و کارشناسی طرح در کمیته فنی شورای شهرسازی استان؛

۱۰. ارائه نظرات کمیته فنی به همراه طرح به شورای شهرسازی استان؛

۱۱. بازگشت طرح از شورای شهرسازی استان به همراه نظرات شورا به سازمان مسکن و شهرسازی؛

۱۲. ارائه طرح از سازمان مسکن و شهرسازی به وزارت مسکن و شهرسازی؛

۱۳. ارائه در شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و کمیته‌های فنی آن و تصویب طرح؛

۱۴. ابلاغ طرح برای اجراء به وزارت کشور؛

۱۵ و ۱۶. ابلاغ طرح برای اجراء به استانداردی و شورا - شهرداری جهت اجراء؛

۱۷ و ۱۸ . اتخاذ تصمیم‌گیری‌ها و ضوابط طرح و اجراء آن در شهر (پس از تهیه طرح تفصیلی و تصویب آن در استان)؛

۱۹. نظارت سازمان مسکن و شهرسازی استان بر اجراء طرح؛

۲۰. طرح موارد مغایرت‌های اساسی طرح جامع با طرح تفصیلی در شورای عالی شهرسازی و تصمیم‌گیری در مورد آن؛

۲۱ تا ۲۴، ارائه تصمیم شورا به وزارت کشور و سپس استانداردی و شهرداری جهت اصلاح عملکرد طرح.

موسی‌ کمانرودی کجوری

---