جمعه, ۲۱ دی, ۱۴۰۳ / 10 January, 2025
طرحهای عمرانی پاشنه آشیل اقتصاد ایران
طرحهای عمرانی در حكم نبض اقتصاد جامعه هستند. به اعتبار این طرحها، سرمایه‌گذاریهای دولتی محقق و به‌همراه سرمایه‌گذاریهای بخش خصوصی رشد اقتصادی را موجب می‌شوند. فعالیتهای مربوط به طرحهای عمرانی كشور،عمدتا پس از شكل‌گیری برنامه‌های توسعه اقتصادی ـ اجتماعی دنبال و از محل درآمدهای عمومی مربوط به بودجه دولت‌تأمین شده است. از این رو، موفقیت طرحهای مزبور به معیار برجسته‌ای در سنجش و قضاوت در عملكرد دولتها تبدیل‌می‌شود و بازتابی از كارایی و اثربخشی شیوه‌های مدیریت در كشور به شمار می‌رود.
اكثر طرح (پروژه)های۲۰ عمرانی در حال حاضر با مشكل طولانی شدن مدت اجرا و چند برابر شدن هزینه اتمام مواجه‌هستند. طولانی شدن مدت اجرای طرحها به معنای معطل ماندن منابع مالی و فیزیكی كشور به صورت طرحهای نیمه تمام وافزایش هزینه تمام شده طرحها و نیز نشان دهنده آن است كه متناسب با اعتبارات عمرانی مصرف شده ظرفیتهای جدید به‌وجود نمی‌آید. چنانچه هزینه فرصت (نبود سود) حاصل از معطل ماندن منابع نیز به هزینه تمام شده طرحها اضافه شود عدم‌كارایی نظام اجرایی طرحهای عمرانی كشور وضوح بیشتری پیدا می‌كند.
تسریع در بهره برداری از این پروژه‌ها با توجه به ارزش زمانی پول صرف شده و همچنین به حداقل رساندن هزینه‌های‌اجرای آنها و حفظ و بهبود كیفیت اجرا، عوامل موفقیت پروژه‌های عمرانی به شمار می‌رود.
در این مقاله، پس از مروری گذرا به مفاهیم پروژه، مدیریت پروژه و سیستمهای اجرای آن، طرحهای عمرانی كشور وفرایند تصویب و اجرای آنها مورد بحث و بررسی قرار می‌گیرد. پس از بررسی مسایل و مشكلات موجود در طرحهای عمرانی‌و طبقه بندی آنها، در پایان مقاله پیشنهادهایی ارایه میشود.
● مقدمه
پروژه به مجموعه‌ای هماهنگ از فعالیتها اتلاق‌می‌شود كه تنها برای یك بار انجام می‌شوند وطرحی (ایده) را در یك مدت زمان معین و بااستفاده از منابع تعیین شده قبلی و با رعایت‌مشخصات و كیفیت توافق شده عینیت می‌بخشدو اهداف مشخصی را دنبال می‌كند.
▪ ویژگیهای‌پروژه عبارت‌اند از:
۱) هدفمند است
۲) دوره حیاتی (آغاز و انجام) دارد
۳) تجزیه و تحلیل و تأمین منابع را می‌طلبد
۴) نیازمند برنامه‌ریزی است
۵) نیاز به سازمانی برای كنترل و رهبری دارد
۶) سازمان پروژه یك ساختار موقت است
۷) جهت ایجاد تغییر و تحول طراحی شده است
▪ موارد زیر گامهای اصلی در فرایند پروژه را تشكیل‌می‌دهند:
۱) تشخیص نیاز (هدف)
۲) طرح و برنامه نیل به هدف
۳) تأمین منابع مالی
۴) مطالعه و تحقیق
۵) طراحی
۶) تدارك
۷) اجرا
۸) راه‌اندازی
۹) بهره‌برداری
▪ عوامل انجام‌دهنده پروژه در یك تقسیم بندی كلی‌عبارت‌اند از:
۱) صاحب نیاز كه تشخیص نیاز و تعیین اهداف‌پروژه را بر عهده دارد
۲) سرمایه گذار كه تأمین منابع مالی بر عهده‌اوست
۳) طراح كه طرح و برنامه نیل به هدف را پی‌ریزی‌می‌كند.
۴) سازنده كه اجرای طرح و برنامه را بر عهده دارد
در صورت تأمین منابع مالی پروژه توسطصاحب نیاز عوامل اصلی پروژه عبارت‌اند ازمالك (كارفرما)، طراح و سازنده كه بر حسب‌انجام اقدامات سه گانه مهم تأمین منابع مالی،طراحی وساخت در درون سازمان كارفرما و یاتأمین آنها از منابع خارجی و همچنین چگونگی‌واگذاری مسئولیتها این اقدامات به منابع خارجی(در صورت خرید خدمت از منابع خارجی،واگذاری مسئولیتتها به یك منبع واحد و یا تقسیم‌آن به منابع متعدد).
▪ سیستمهای گوناگون اجرای‌پروژه به شرح زیر متمایز می‌شوند.
۱) سیستم خود اجرا (تك عاملی):
در این سیستم‌كارفرما، علاوه بر تأمین منابع مالی پروژه،تمامی خدمات مرحله اجرای پروژه شامل‌طراحی، ساخت و مدیریت را در درون سازمان‌خود تأمین می‌كند. این روش در ایران به روش امانی موسوم است.
۲) سیستم طرح و ساخت۲۱ (دوعاملی):
در این‌سیستم عوامل طراح و سازنده در یك سازمان‌واحد و طی یك قرارداد واحد با كارفرما انجام‌طراحی و ساخت پروژه را بر عهده می‌گیرند.
۳) سیستم متعارف۲۲ (سه عاملی):
در این سیستم‌كارفرما ابتدا طراحی پروژه را از منبع یا منابع‌خارجی تأمین و سپس ساخت را به منبع یامنابع خارجی دیگر واگذار می‌كند.
البته سیستمهای اجرا به موارد فوق محدودنمی‌شوند و سایر روشهای اجرای پروژه اشكالی‌از سیستمهای مزبور هستند از قبیل كلیدگردان كه‌در آن فعالیتهای طراحی (مشاور) و ساخت(پیمانكار) در هم ادغام میشود و B.O.T كه به ساخت، بهره‌برداری و انتقال۲۳ موسوم است، دراساس همان سیستم طرح و ساخت است. بدیهی‌است كه در هر یك از سیستمهای اجرا، مرزهای‌مسئولیت و ریسك عوامل دست اندركار متفاوت‌است.
● طرحهای عمرانی و فرایند تصویب و اجرای آنها درایران
پروژه‌های عمرانی در ایران طبق تعریف عبارت‌اند از مجموعه پروژه‌هایی كه بر مبنای‌مطالعات جامع توسعه كلان در برنامه‌های توسعه‌اجتماعی و اقتصادی كشور منظور و برنامه‌اجرایی و بودجه آن در بودجه‌های سالانه كشورتعیین و تأمین اعتبار می‌شوند و با تخصیص‌اعتبار و نظارت سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به‌مرحله اجرا در می‌آیند.
همپای شكل‌گیری نظام برنامه‌ریزی كشور،فعالیتهای مربوط به طرحهای عمرانی در قالب‌اجرای برنامه‌های توسعه اقتصادی ـ اجتماعی ودر چارچوب تخصیص اعتبارات عمرانی‌سازماندهی شده است. حجم قابل توجهی ازمنابع مالی این پروژه‌ها كه كارفرمای آنها دولت‌است صرف تهیه و ساخت كالا و تجهیزات وعملیات ساختمانی و نصب میشود. شیوه اجرای‌غالب طرحهای عمرانی طی این دوران شیوه‌متعارف (سنتی یا سه عاملی) بوده كه از برنامه‌سوم توسعه (۱۳۴۲-۴۶) معمول شده است.
این‌حوزه فعالیت عمدتا در اوایل برنامه‌های اول ودوم توسعه قبل از انقلاب در كنترل شركتها و دفاتروابسته به سازمانهای بین‌المللی و كشورهای‌خارجی مختلف بود. به تدریج عوامل اجرایی‌طرحهای عمرانی شامل دفاتر مهندسان مشاور وپیمانكاران داخلی شكل گرفتند و هویت مستقل‌یافتند. در سال ۱۳۷۸ تعداد واحدهای خدمات‌مشاوره تشخیص صلاحیت شده ۶۶۳ شركت بودكه ۹۲% آنها خصوصی و بقیه دولتی و مختلطبودند. در همین سال ۱۲۵ شركت خدمات‌مشاوره در سطح استانها فعالیت می‌كردند كه ۸۵درصد متعلق به بخش خصوصی و ۱۰ درصدمتعلق به بخش دولتی بودند.
تا پایان سال ۱۳۷۸تعداد واحدهای پیمانكاری تشخیص صلاحیت‌شده بالغ بر ۱۳۷۶ شركت بود كه ۹۲ درصد آنهاخصوصی و بقیه دولتی و عمومی بودند.
همچنین در طول پنجاه سال نظام‌برنامه‌ریزی كشور برخی قوانین و مقررات مهم ازجمله قانون محاسبات و آیین‌نامه معاملات‌دولتی، آیین‌نامه تشخیص صلاحیت و ارجاع كاربه مشاوران، دستور عملهای رتبه بندی مهندسان‌مشاور، شرایط عمومی پیمان و قانون برنامه وبودجه تصویب شد. طی سالهای اخیر (عمدتا ازسال ۱۳۶۴) توسط سازمان برنامه و بودجه(سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی فعلی كشور) وزارتخانه‌ها (دستگاههای اجرایی) و نمایندگان‌تشكلهای صنفی مهندسان مشاور و پیمانكاران به‌منظور تدوین اصول راهنمای حاكم بر نظام فنی واجرایی طرحهای عمرانی كشور (نمودار بالا)صورت گرفته است. نظام فنی و اجرایی، طبق‌تعریف مصوب سال ۱۳۵۲ هیئت وزیران، به‌مجموعه‌ای از ضوابط، معیارها، آیین‌نامه‌ها، وروشها و مانند آنها ... اتلاق شده است كه برای‌اجرای طرحهای عمرانی مورد استفاده قرارمی‌گیرند.
برای اینكه تصویری از وضعیت پروژه‌های‌عمرانی ملی در سطح كشور ارایه شود، بر اساس‌آخرین گزارش سازمان مدیریت و برنامه ریزی‌كشور، ۹ هزار و ۸۰ پروژه نیمه تمام وجود دارد كه‌از این تعداد ۲ هزار و ۴۱۳ پروژه تا پیش از سال۷۴، ۴ هزار و ۱۲۹ پروژه در روزهای پایانی اجرای‌برنامه دوم توسعه و ۲ هزار و ۵۳۸ پروژه نیز درسال ۷۹ عملیات ساخت آنها آغاز شده و تا به‌حال نیز به پایان نرسیده است. برای اتمام این‌پروژه‌ها ]كه میانگین زمان بهره برداری از آنها بنا به‌اظهارات رییس كمیسیون برنامه و بودجه مجلس‌بین ۹ تا ۱۰ سال ذكر شده و برخی بسته به بزرگی‌آنها حتی ۱۵ تا ۲۰ سال نیز به طول انجامیده‌است۲۱۳ [ هزار میلیارد و ۵۱۵ میلیون ریال بایدهزینه شود كه ۹۵ هزار میلیارد و ۹۲۶ میلیون ریال‌از این مبلغ از محل درآمدهای عمومی و ۱۱۷هزار میلیارد و ۵۸۹ میلیون ریال نیز از محل سایرمنابع مالی كشور تأمین خواهد شد.
در ادامه به طور خلاصه مراحل متعددمربوط به تصویب و اجرای طرحهای عمرانی ذكرمی‌شود.
ابتدا اطلاعات مورد نیاز درباره طرحهای‌پیشنهادی جمع‌آوری و سپس طرح پیشنهادی‌توسط دستگاه اجرایی بررسی و پس از تأیید به‌مدیریت مربوط در سازمان مدیریت وبرنامه‌ریزی جهت بررسی ارسال میشود. درصورت تصویب، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی‌طرح را جهت بررسی و تصویب به دولت‌می‌فرستد.
ریاست جمهوری طرحهای مصوب درهیئت وزیران را در قالب لایحه بودجه به مجلس‌شورای اسلامی ارایه می‌كند. در كمیسیون برنامه وبودجه و سایر كمیسیونهای مربوط و در نهایت درجلسه علنی مجلس طرح مورد بررسی (درصورت داشتن شرایط لازم) تصویب و پس ازتأیید شورای نگهبان طرحهای عمرانی در قالب‌قانون بودجه توسط رییس مجلس به ریاست‌جمهوری جهت اجرا ابلاغ میشود. رییس‌جمهور، قانون بودجه را به رییس سازمان‌مدیریت و برنامه ریزی، جهت ابلاغ به‌دستگاههای اجرایی، ارسال می‌كند. سازمان‌مدیریت و برنامه ریزی، طرحهای مربوط به هردستگاه اجرایی را به بالاترین مسئول دستگاه ابلاغ‌می‌كند و ردیف اعتباری به وجود آمده را متذكرمی‌شود.
پس از ابلاغ قانون بودجه، وزارت اموراقتصادی و دارایی نسبت به تعیین بانك عامل وافتتاح حساب مخصوص هر طرح اقدام و سپس‌هر دستگاه اجرایی مجری طرح خود را انتخاب‌می‌كند. علاوه بر آن، دستگاه اجرایی موظف است‌پس از تهیه فهرست مقادیر و انجام فعالیتهای‌مختلف، موافقت‌نامه طرح را با سازمان مدیریت‌و برنامه‌ریزی مبادله كند. موافقت‌نامه، پس ازتصویب در دفتر تلفیق سازمان مدیریت وبرنامه‌ریزی، به دستگاه اجرایی ارسال و رونوشت‌به اداره نظارت بر اجرای بودجه وزارت اموراقتصادی و دارایی و همچنین ذیحسابی و دیوان‌محاسبات فرستاده میشود. مجری طرح پس ازدریافت موافقت‌نامه مصوب، جهت اجرای پروژه‌نیاز به مهندس مشاور دارد. از این رو، به مدیریت‌امور مشاوران سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی‌مراجعه می‌كند و پس از طی چند مرحله مهندس‌مشاور برای طرح تعیین میشود.
در این مرحله،قراردادی با مهندس مشاور طرح به امضا می‌رسد.ذیحسابی و دیوان محاسبات دو مرجعی هستندكه اسناد مربوط به پرداختها را تنظیم، تأیید و به‌وزارت امور اقتصادی و دارایی جهت اعطای‌اعتبار ارسال می‌كنند. از طرف دیگر، مراحل‌اجرای طرح و مشخصات فنی آن با همكاری‌مهندس مشاور و مجری مشخص میشود.از این‌مرحله، پیمانكار وارد فرایند طرح عمرانی‌می‌شود. بدین ترتیب كه مدیریت امور پیمانكاران‌و مشاوران سازمان مدیریت و برنامه ریزی،تعدادی پیمانكار واجد صلاحیت را برای اجرای‌كار به مجری طرح معرفی می‌كند. در این مرحله،مجری طرح، با برگزاری مناقصه، با پیمانكارقرارداد منعقد می‌كند. چنانچه مناقصه به نتیجه‌نرسد، مجری با رعایت مفاد آیین‌نامه‌ها و دستورعملهای ذیربط موجود، از طریق ترك تشریفات‌مناقصه اقدام می‌كند.
نویسنده:
محمدحسین حكیمیان, كارشناس بخش تحقیق و مشاوره سازمان مدیریت صنعتی
منابع و ماخذ
۱.امام جمعه‌زاده، محمد حامد سیستمهای مختلف‌اجرای پروژه و پیشنهاد نحوه انتخاب سیستم بهینه‌برای اجرای طرحهای عمرانی كشور ، پروژه پایان‌نامه‌كارشناسی ارشد مدیریت اجرایی، سازمان مدیریت‌صنعتی، آبان ۱۳۷۸.
۲.عظیمی، حسین سلسله مباحث برنامه سوم توسعه،سازمان مدیریت صنعتی، ۱۳۷۸.
۳.فرزانه، مسعود، ارزیابی و تحلیل هزینه و بهره وری‌منابع در سرمایه‌گذاریهای عمرانی ، مجله برنامه وبودجه، ۱۳۷۶.
۴.شفاعت، احمد، پژوهشی پیرامون ارزشیابی طرحهای‌عمرانی مهم مركز آموزش مدیریت دولتی ، پایان‌نامه‌كارشناسی ارشد، بهمن ۱۳۷۳.
۵.سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی كشور، دفتر اقتصادكلان، گزارش اقتصادی سالهای مختلف.
۶.مشایخی، علینقی، عملكرد نامطلوب طرحهای‌عمرانی و مسئولیت دولت و مجلس شورای اسلامی ،مؤسسه عالی پژوهش در برنامه‌ریزی و توسعه، مجله‌برنامه و توسعه، دوره ۲، شماره ۳، پائیز ۱۳۷۱.
۷.اشراقی، بهمن، آشنایی با روشهای نوین اجرایی‌طرحهای عمرانی ، نشریه مجلس و پژوهش مركزپژوهشهای مجلس شورای اسلامی، شماره ۴، مهر وآبان ۱۳۷۲.
۸.همشهری، دوشنبه ۱۳ خرداد ۱۳۸۱.
ایران مسعود پزشکیان دولت چهاردهم پزشکیان مجلس شورای اسلامی محمدرضا عارف دولت مجلس کابینه دولت چهاردهم اسماعیل هنیه کابینه پزشکیان محمدجواد ظریف
پیاده روی اربعین تهران عراق پلیس تصادف هواشناسی شهرداری تهران سرقت بازنشستگان قتل آموزش و پرورش دستگیری
ایران خودرو خودرو وام قیمت طلا قیمت دلار قیمت خودرو بانک مرکزی برق بازار خودرو بورس بازار سرمایه قیمت سکه
میراث فرهنگی میدان آزادی سینما رهبر انقلاب بیتا فرهی وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی سینمای ایران تلویزیون کتاب تئاتر موسیقی
وزارت علوم تحقیقات و فناوری آزمون
رژیم صهیونیستی غزه روسیه حماس آمریکا فلسطین جنگ غزه اوکراین حزب الله لبنان دونالد ترامپ طوفان الاقصی ترکیه
پرسپولیس فوتبال ذوب آهن لیگ برتر استقلال لیگ برتر ایران المپیک المپیک 2024 پاریس رئال مادرید لیگ برتر فوتبال ایران مهدی تاج باشگاه پرسپولیس
هوش مصنوعی فناوری سامسونگ ایلان ماسک گوگل تلگرام گوشی ستار هاشمی مریخ روزنامه
فشار خون آلزایمر رژیم غذایی مغز دیابت چاقی افسردگی سلامت پوست