روند خصوصی سازی

صاحبنظران از خصوصی سازی و روند اجرای اصل ۴۴ قانون اساسی می گویند

در سال‌های اخیر، حرکتی که جان تازه‌ای به بازارهای مالی و صحنه اقتصاد کشور بخشیده است، اجرای اصل ۴۴‌ قانون اساسی می‌باشد. همگان بر لزوم اجرای این اصل که فرایند خصوصی‌سازی شرکت‌های دولتی را تضمین نموده و بسترقانونی این حرکت را فراهم می‌آورد، اجماع نظر دارند. آسیب‌شناسی چنین حرکتی و اجرای اصولی آن، موضوع مورد بحث صاحبنظران و اقتصاددانان کشور است. در این راستا، واحد تحقیقات ماهنامه <اقتصاد ایران> طی پرسمانی با حضور سه تن از صاحبنظران، به بررسی ”روند خصوصی‌سازی در کشور“ پرداخته است که سؤالات آن بدین ترتیب می‌باشد:

۱) چه پارامترهایی را در جریان واگذاری حقیقی شرکت‌های دولتی به بخش خصوصی تأثیرگذار می‌دانید؟

۲) حجم کنونی واگذاری‌ها را تا چه حد در راستای برنامه چهارم توسعه و سند چشم‌انداز ارزیابی می کنید؟

۳) از نظر شما مهم‌ترین چالش‌های موجود در راستای تحقق اهداف اصل ۴۴‌ قانون اساسی چه می‌باشند؟

۴) به اعتقاد شما استراتژی مطلوب واگذاری شرکت‌های دولتی به بخش خصوصی، چگونه باید باشد تا نتیجه درست این امر حاصل گردد؟

● نقدی بر خصوصی‌سازی و اجرای اصل ۴۴

دکتر ابوالقاسم هاشمی، استاد دانشگاه و عضو هیأت تحریریه ماهنامه <اقتصاد ایران>

▪ اندیشمندی گفته است که دولتی کردن یک اقتصاد، همانند تهیه املت، ساده‌ است، همین که تخم‌مرغ‌ها را شکستی و در تابه انداختی و مخلفاتی به آن اضافه کردی - یعنی با یک فرمان ساده مصادره واحد تولیدی و نصب یک مدیر دولتی در آن - املت آماده است. در مقابل رجعت به یک اقتصاد غیردولتی، مانند آن است که از املت بخواهی تخم‌مرغ بسازی.

در این که گذار از یک اقتصاد دولتی به اقتصادی آزاد، امر پیچیده‌ای است جای هیچ شکی نیست، ولی به نظر می‌رسد در مسیری که امروزه می‌پیماییم، در پی ساختن ملغمه دیگری هستیم که در آن از تخم‌مرغ خبری نیست.

آنچه در دهه ۸۰‌ میلادی در پهنه اقتصاد اکثر کشورها‌‌‌–‌‌‌‌چه توسعه‌یافته و چه در حال توسعه - اتفاق افتاد، قبول این واقعیت بود که برای نیل به اهداف توسعه، برنامه‌ریزی متمرکز و مکانیزم کنترل دستوری اقتصاد راهگشا نیست و به جای آن بهره گرفتن از مکانیزم بازار و ابزارهای غیرمستقیمی که با مبانی یک اقتصاد آزاد سنخیت دارد باید در دستور کار قرار گیرد.

محور اصلی بازگشت به این نگرش، فدا شدن کارایی و بهره‌وری در یک اقتصاد دولتی و توفیق اقتصاد بازار در این مهم بود؛ امری که در اردوگاه سوسیالیزم از یک سو و سرمایه‌داری از سوی دیگر تجربه شده بود. به دنبال آن، بحث رفرم، بسترسازی و بازارگرا کردن اقتصاد، مقدم بر خصوصی‌سازی پیش آمد، زیرا بدیهی است که وقتی ابزارهای هدایت و مدیریت اقتصاد متفاوت باشند، فضای حاکم بر فعالیت‌های اقتصادی نیز باید متفاوت گردد.

جوهر هر خصوصی‌سازی و بالطبع روح اهداف اصل ۴۴‌، ارتقای کارایی، چه در سطح بنگاه برای به کارگیری نهاده‌ها و چه در سطح کلان یعنی کارایی تخصیص منابع کمیاب کشور است. این مهم یک متغیر ”درون‌زا“ است که حاصل فضای حاکم بر اقتصاد کشور اعم از آزادسازی، رقابتی بودن، مقررات‌زدایی و غیره است و تا زمانی که این فضا تغییر نکند، سخن از افزایش کارایی و بهره‌وری بیهوده است. نمی‌توان با تثبیت قیمت‌ها، آن هم در یک شرکت دولتی، تولیدکننده را به بالا بردن کارایی واداشت که در این صورت احتیاجی به خصوصی‌سازی نبوده و نیست.

▪ متأسفانه امروزه به موازات خصوصی‌سازی، سیاست‌هایی دنبال می‌شود که حال و هوای یک اقتصاد دستوری محض را دارد که وجه مشخصه و بارز این سیاست‌ها، کنترل دستوری قیمت‌ها، چه در سطح کلان (قیمت‌های کلیدی مثل نرخ سود تسهیلات و غیره) و چه در سطح خرد (قیمت‌گذاری دستوری طیف گسترده‌ای از کالاهای تولیدی و تعزیرات حکومتی) است. این حکایت که چیزی جز فلج کردن مکانیزم قیمت‌ها نیست، ویژگی‌ بارز یک نظام اقتصاد دستوری است و در تضاد کامل با هدف غایی خصوصی‌سازی است.

نکته قابل تأمل دیگر، ابعاد خصوصی‌سازی و وسعت آن است. همگان باور دارند که پس از انقلاب اسلامی، بخش خصوصی در اقتصاد ایران به حاشیه رانده شده و در ۳۰‌ سال گذشته نتوانسته به انباشت سرمایه معتنابهی دست زند. چنانچه این انباشت هم صورت گرفته باشد، در بسیاری از موارد، حاصل فعالیت‌های رانت‌جویانه‌ای بوده که بیشتر راه خارج از مرزها را می‌پیموده است. حال چگونه باید انتظار داشت که بتوان در این مدت کوتاه و با ابعادی چنین گسترده دست به یک خصوصی‌سازی واقعی، آن هم بدون امکان جذب سرمایه‌های خارجی زد؟

▪ ادبیات خصوصی‌سازی در این زمینه، همگی تأکید بر کوچک بودن بازار سرمایه در کشورهای در حال توسعه دارد. در یکی از گزارش‌های سازمان ملل، خصوصی‌سازی موفق به گونه‌ای توصیف می‌شود که در آن، تنها جزء کوچکی از سهام شرکت به کارآفرین خصوصی که توانایی لازم را دارد واگذار می‌شود، در حالی که دولت کماکان مالکیت عمده سهام را در دست داشته، لیکن نقش سهام‌دار خاموش را که حق راCی در تصمیمات جاری شرکت ندارد ایفا می‌کند. این امر گواه آن است که خصوصی‌سازی باید مدیریت بنگاه و استقلال عمل آن و نه لزوماً مالکیت بنگاه را - که محتاج حجم عظیمی از سرمایه است - نشانه بگیرد. خصوصی‌سازی که امروزه شاهد آن هستیم کاملاً معکوس عمل می‌کند.

خلط مبحث بازارگرا کردن و مدیریت خصوصی‌ از یک سو و مالکیت از سوی دیگر، موجب شده که سهام عدالت را در مضمون خصوصی‌سازی مطرح کنیم. این امر به مفهوم یک پرداخت انتقالی و توزیع درآمدی است، نه خصوصی‌سازی.

استفاده بیش از حد و در ابعادی غیرمتعارف از بازار بورس برای واگذاری سهام،آن هم عمدتاً به نهادهای شبه‌دولتی، همراه با انواع ترفندهای بازاریابی در این خصوص، کارایی این نهاد را هم تحت تأثیر جدّی خود قرار داده است. از نظر اقتصادی، بازار بورس قبل از آن که محلی برای انتقال سهام باشد، یک ”مکانیزم تصحیحی“ است که نقش تخصیص بهینه سرمایه را بین بخش‌ها یا صنایع مختلف ایفا می‌کند. سودآوری یک صنعت، باعث اقبال سرمایه به آن می‌شود و بالعکس. در حال حاضر انتظارات قیمتی برای سهام واگذاری اصل ۴۴‌ چنان بر بازار بورس حاکم است که نگاه جدّی به دیگر صنایع تحت‌الشعاع کامل این امر قرار گرفته است.

▪ ادبیات مربوط به خصوصی‌سازی، حکایت از آن دارد که تجربه‌های موفق، معمولاً در بستری از انضباط مالی دولت و به دنبال آن، ثبات نسبی قیمت‌ها و بازدهی مناسب صنایع اتفاق می‌افتد. هیچ کدام از این شرایط در چند سال اخیر فراهم نبوده است. در حالی که خبر از بازدهی منفی ۲۷‌ صنعت بورسی از ۳۶‌ صنعت در سال ۸۶‌ می‌رسد، نباید انتظار جذب حقیقی سرمایه‌های خصوصی - یعنی جذب بلندمدت و نه سوداگرانه سرمایه‌ها - را داشت.

در خاتمه، توجه به این نکته حایز اهمیت است که خصوصی‌سازی، پدیده‌ای اقتصادی و انتقال مالکیت، پدیده‌ای حقوقی است. شاید غفلت از این مقوله موجب قلب ماهیت شده باشد. ۷

خصوصی‌سازی، سیاسی نشود

● آقای داوود خانی، عضو هیأت عامل و معاونت مطالعات و ارزیابی سازمان خصوصی‌سازی ‌ ‌

▪ ‌این سؤال را از جهات مختلف می‌توان تفسیر نمود و به ازای هر تفسیر، پاسخ خاصی هم ارایه کرد. استنباطی که ابتدا از سؤال می‌شود این است که عوامل منجر به موفقیت واگذاری‌ها را چه می‌دانیم؟ از این نظر باید گفت که می‌بایستی عوامل عدیده‌ای، با تأثیرات مختلف و بر اساس یک زنجیره کامل، حضور و دخالت داشته باشند تا بنگاهی از بخش دولتی به بخش خصوصی حقیقی و کارآفرین منتقل شود و تحت مالکیت جدید، شروع به رشد و بالندگی نماید. این عوامل به صورت حداقلی از جمله: وجود بخش خصوصی علاقه‌مند، فعال و مشارکت جو، قیمت‌گذاری شفاف و مناسب بنگاه، اراده واقعی تصمیم‌گیران و مجریان دولتی به تغییر مالکیت بنگاه از دولت به بخش خصوصی، وجود مقررات و بسترهای قانونی فراگیر و مطلوب، به همراه روش اجرایی مناسب و سالم، عدم مداخله دولت در بنگاه و بازار مربوط به بنگاه واگذار شده و در نهایت اجازه فعالیت رقابتی و آزاد بخشی از اقتصاد است که بنگاه در آن فعالیت می‌نماید. ‌ ‌

البته چنانچه فقط واگذاری مدیریت یا واگذاری موقت بنگاه دولتی به بخش خصوصی مطرح باشد، عوامل دیگری را باید مطرح نمود. همین طور در واگذاری خدمات عمومی و زیربنایی دولت و یا شبکه‌های عمومی، از جمله بخش‌های آب، گاز، مخابرات، برق و سایر بخش‌های عمومی، از این پس عوامل پیچیده‌تری هم مانند قیمت و کیفیت خدمات پس از واگذاری، رضایتمندی عمومی جامعه، سرمایه‌گذاری بعدی مالکان خصوصی در بنگاه مورد خریداری و ورود تکنولوژی جدید تأثیرگذارند. به همین دلیل شاید بحث واگذاری بنگاه‌های دولتی، با تمام تجربیاتی که در سراسر دنیا وجود دارد، همواره در مرحله اجرا از مباحث چالشی محسوب می‌شود و همواره فاکتور سیاسی شدن این اقدام اقتصادی، ناشی از حساسیت‌های عمومی جامعه خودنمایی می‌کند.

▪ ‌در برنامه چهارم توسعه فقط اجازه واگذاری شرکت‌های خارج از صدر اصل ۴۴ صادر شده و در نتیجه میزان واگذاری‌ها از حجم ریالی کمی برخوردار بوده است، در حالی که اکنون به موجب قانون جدید الابلاغ اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، امکان واگذاری کلیه بنگاه‌های متعلق به دولت، از جمله مصادیق صدر اصل ۴۴ قانون اساسی هم فراهم گشته است. در این راستا اقدامات مؤثر و مثبتی از سوی سازمان خصوصی‌سازی آغاز شده که کاملاً در راستای اهداف قانون مذکور قرار دارد و دور از انتظار نیست که با رشد فزاینده‌ای که حجم واگذاری‌ها به موجب همین قانون خواهند داشت، واگذاری بخش عمده‌ای از مالکیت‌های اقتصادی دولت، طی چند سال آتی و در برنامه پنجم توسعه پایان پذیرد. این موضوع کاملاً منطبق با اهداف سند چشم‌انداز خواهد بود و نشانگر خروج سریع دولت از فعالیت‌های تصدّی‌گرایانه اقتصادی است. ‌ ‌

▪ ‌در این چارچوب، مجموعه‌ای از چالش‌ها از زوایای مختلف قابل طرح و شناسایی هستند. لیکن خوب است میان موضوع خصوصی‌سازی در اهداف سیاست‌های ابلاغی اصل ۴۴ و مقوله توسعه بخش خصوصی و یا به عبارت بهتر، امکان حضور بخش غیردولتی در کلیه فعالیت‌های اقتصادی تفاوت قایل گردیم. در واقع چالش‌های ‌کنونی خصوصی‌سازی را - با مفهوم واگذاری بنگاه‌های دولتی و متعلق به دولت - می‌توان مطابق عناوین زیر تفکیک و تشریح کرد: ‌ ‌

۱) خصوصی‌سازی و اجرای اصل ۴۴

۲) استنباط عمومی از فروش دارایی در مقوله خصوصی‌سازی ‌و توجه صرف به ارزش اموال و دارایی بنگاه بدون توجه به بدهی‌های آن ‌ ‌

۳) انتظار درآمدزایی از اجرای خصوصی‌سازی ‌ ‌

۴) جدید، پیچیده و خطیر، متغیر و آمیخته با مباحث سیاسی بودن موضوع خصوصی‌سازی

۵) حساسیت بیش از حد نهادهای مراقبتی - نظارتی، محاسباتی و حتی جراید و رسانه‌ها بر مقوله خصوصی‌سازی ‌ ‌

۶) عدم شکل‌گیری ساختارهای جدید وزارتخانه‌ها و شرکت‌های مادر تخصصی و عدم تطبیق آنها با شرایط پس از اجرای سیاست‌های اصل ۴۴

۷) نبود قانون جامع و فراگیر خصوصی‌سازی با اعطای اختیارات لازم به مجریان ‌ ‌

۸) نبود برخی قوانین همزمان با اجرای خصوصی‌سازی (منع انحصار، آزادسازی قیمت‌ها، نهادهای تنظیم مقررات و داوری)

۹) عدم بازخواست از دستگاه‌های اجرایی صاحب اموال و شرکت‌ها که اقدام مطلوب به موقع ندارند ‌ ‌

۱۰) نظارت متداخل کلیه دستگاه‌های نظارتی، محاسباتی و اطلاعاتی و کم تجربه بودن آنها در برخی موارد ‌

۱۱) سرمایه‌گذاری‌های جدید و بیشتر دستگاه‌های اجرایی در اقتصاد، حتی در حوزه‌های مشمول واگذاری و یا خصوصی‌سازی

۱۲) کمبود بخش خصوصی متعهد، توانمند و استراتژیک

۱۳) تکنولوژی پایین، نیروی انسانی مازاد، عدم شفافیت لازم در حساب‌ها با روابط شرکت و عدم تعامل مطلوب شرکت با شرکت مادر تخصصی پس از دوره واگذاری

۱۵) ضعف ساختار سازمانی سازمان خصوصی‌سازی ‌ ‌

۱۶) نامناسب بودن و عدم کفایت ساختار تشکیلاتی سازمان خصوصی‌سازی ‌ ‌

۱۷) محول شدن وظایف متنوع و جانبی به سازمان خصوصی‌سازی (سهام عدالت و رد دیون دولت)

۱۸) عدم اولویت‌گذاری در بنگاه‌ها و بخش‌های خصوصی‌ ‌و انتظار از واگذاری تواCمان تمام بنگاه‌ها.‌

▪ ‌به نظر می‌رسد باید بسترهای لازم برای حضور سرمایه‌گذاران استراتژیک در کشور فراهم و بر آن به نحوی شایسته صحه گذاشته شود. همچنین باید به طور جدّی و با عزمی ملی، تکلیف سرمایه‌گذاری خارجی و حضور آن در برخی بخش‌های مورد واگذاری تعیین گردد. آنگاه تعیین سایر فاکتورهای تدوین استراتژی مطلوب واگذاری شرکت‌های دولتی سهل خواهد بود. در هر حال، این موضوع چیزی نیست که ما برای اولین بار به آن عمل کنیم و استراتژی‌های تجربه شده فراوانی برای مقایسه و اخذ تجربیات دیگران در دنیا وجود دارد، چراکه خصوصی‌سازی با متدولوژی جدید در کلیه زمینه‌ها و در بسیاری از کشورها دارای سابقه حداقل ۲۰ الی ۳۰ ساله‌ای است که یافته‌های فراوانی برای تدوین استراتژی مطلوب، پیش روی برنامه‌ریزان و مجریان قرار می‌دهد. در عین حال بسیاری از عناوین و مسیرهای تدوین استراتژی مطلوب، در همین قانون اصل ۴۴ تشریح گردیده و مورد حکم قرار گرفته‌اند.

● لزوم اجرای دقیق قانون

آقای مهدی عقدایی، معاون واگذاری و امور حقوقی سازمان خصوصی‌سازی

▪ مهم‌ترین پارامترهای تأثیرگذار بر فرایند خصوصی‌سازی عبارتند از:

۱) ثبات اقتصادی

۲) تقویت بازار سرمایه داخلی و فراهم آوردن شرایط عرضه سهام در بازار های سرمایه داخلی

۳) فراهم آوردن تسهیلات، جهت حضور بخش خصوصی، شامل تأمین مالی خریداران و حمایت از آنان

۴) آزادسازی اقتصادی قبل از واگذاری

۵) مقررات‌زدایی و یکسان نمودن ارایه تسهیلات به بخش‌های دولتی و خصوصی، با هدف رقابت‌پذیر نمودن اقتصاد

۶) کاهش ریسک ناشی از واگذاری‌ها برای طرف عرضه (سازمان خصوصی‌سازی و دست‌اندرکاران امر واگذاری) و طرف تقاضا (خریداران)، از طریق بیمه مجریان و دست‌اندرکاران امر واگذاری در برابر خطا‌های غیرعمد و بیمه خریداران در قبال کتمان حقایق مربوط به شرکت های واگذار شده به آنان

۷) فراهم آوردن تسهیلات جهت حضور سرمایه‌گذاران خارجی در فرایند خصوصی‌سازی، به عنوان مهم‌ترین عامل تأثیر‌گذار بر تقویت بازار تقاضا

۸) ایجاد و شکل‌دهی فرهنگ سهامداری میان عموم مردم

۹) افزایش شفافیت در فرایند واگذاری‌ها.

در مجموع مهم‌ترین پارامترهای مؤثر بر خصوصی‌سازی در کشور، اجرای دقیق قانون سیاست‌های کلی اصل ۴۴ و فراهم آوردن ضمانت‌های اجرایی برای آن می‌باشد.

▪ در طول ۵/۳ سال واگذاری‌های اخیر، سازمان خصوصی‌سازی، حدود ۳۳ هزار میلیارد تومان، یعنی چیزی حدود یک سوم کل دارایی‌های دولت را واگذار کرده است. طبق این آمار، ایران در مقایسه با آمار واگذاری کشورهای اروپایی، خاورمیانه و آمریکای لاتین، بیشترین واگذاری را داشته است. ترکیه ۴ هزار و ۲۰۰ میلیارد ریال واگذاری داشته است، فرانسه که بالاترین سطح واگذاری را در اروپا داشته، ۵/۱۷ میلیارد یورو، ارزش کل واگذاری‌های آن کشور بوده، که این رقم از واگذاری‌های کشورمان کمتر می‌باشد. بر اساس سیاست‌های ابلاغی مقام معظم رهبری، تا پایان سال ۱۳۸۷ باید واگذاری شرکت‌های مشمول اصل ۴۴ به پایان برسد. کل واگذاری‌ها بر اساس ماده ۱۵ قانون اصلاح مواردی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴‌ قانون اساسی باید تا سال ۱۳۹۳ به پایان برسد.

برنامه زمان‌بندی کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلندمدت برای واگذاری، تدوین و عرضه که مربوط به این سازمان است، بر اساس برنامه‌های مدون در حال اجرا است که به منظور رسیدن کامل به برنامه و اهداف از پیش تعیین شده، نیازمند تقویت طرف تقاضا و فراهم نمودن بسترهای لازم برای سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی و تهیه آیین‌نامه‌های اجرایی سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی است. ‌

▪ چالش‌ها و مشکلات فرابخشی و درون بخشی خصوصی‌سازی عبارتند از:

۱) منافع پنهان شرکت‌های مادر تخصصی و مدیران شرکت‌های مشمول واگذاری که گاهی باعث مقاومت آنان و تأخیر در آماده‌سازی شرکت‌ها و عدم همکاری با سازمان می‌گردد

۲) برخورد دوگانه و عدم حمایت کافی نهادهای مختلف دولتی از شرکت‌های واگذار شده نسبت به زمان دولتی بودن آنها

۳)عدم اطمینان بخش خصوصی نسبت به عملکرد وزارتخانه‌ها و شرکت‌های مادر تخصصی و ترس از تغییر برنامه‌ها و سیاست‌های آنها در خصوص شرکت‌های واگذار شده

۴) عدم آزادسازی قیمت یا محصولات برخی شرکت‌های مشمول واگذاری، از جمله شرکت‌های نفتی و برخی شرکت‌های فعال در حوزه انحصارات دولتی

۵) نبود نهادهای تنظیم مقررات و داوری، در حوزه برخی واگذاری‌ها، خصوصاً در حوزه انحصارات

۶) طولانی شدن فرایند تصویب و ابلاغ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ ‌

۷) عدم آمادگی بسیاری از بنگاه‌ها برای پذیرش در بورس و لزوم اقدامات وسیع و زمان‌بر و آماده‌سازی آنها

۸) پیچیدگی‌های عدیده فرایند قیمت‌گذاری سهام بنگاه‌ها

۹) وجود انبوه شرکت‌های قابل واگذاری که درمدت زمان اندکی می‌بایستی آماده‌سازی، قیمت‌گذاری و عرضه گردند

۱۰) اختلاط فراوان موضوعات حاکمیتی و تصدّی در شرکت‌ها که موجب می‌شود تفکیک و انتقال وظایف حاکمیت به بدنه دستگاه‌های حاکمیتی، امری پیچیده و زمان بر باشد.

▪ به منظور دستیابی به اهداف خصوصی‌سازی، استراتژی‌هایی به شرح زیر می‌توانند مطلوب باشند.

۱) واگذاری نه تنها مالکیت، بلکه مدیریت شرکت‌های مشمول واگذاری، به بخش خصوصی انجام واگذاری‌ها به نحوی که منجر به ادامه مدیریت مستقیم یا غیرمستقیم دولت در شرکت‌ها شود، متفاوت است.

۲) انجام مطالعات امکان سنجی قبل از واگذاری

۳) انجام بازاریابی بر اساس پارامترهای علمی و بین‌المللی، به منظور استفاده بهینه از پتانسیل سرمایه‌گذاری داخلی در فرایند خصوصی‌سازی

۴) طراحی روش‌های تأمین مالی خریداران

۵) ایجاد و استفاده از نهادهای جانبی مانند بانک‌های سرمایه‌گذاری و مشاوران حرفه‌ای

۶) طراحی نظام حمایتی و تأمین اجتماعی فراگیر برای کاهش اثرات منفی خصوصی‌سازی

۷) تنوع بخشی به روش‌های اجرایی خصوصی‌سازی

۸) توجه خاص به اصلاح ساختار شرکت‌ها قبل از واگذاری.