تنظیم دستور کار در سیاست گذاری عمومی

سیاست گذاری عمومی

● تنظیم دستور کار در سیاست‌گذاری عمومی

چرا برخی موضوعات وارد دستورکار(Agenda) می‌شوند درحالی که بقیه نادیده گرفته می‌شوند؟ چرا به برخی راهکارها نسبت به دیگر راهکارها توجه بیشتری می‌شود؟ برخی از پاسخ‌های های ما به این پرسش‌ها، بر شرکت‌کنندگان (participant) متمرکز می‌شود. ما می خواهیم بدانیم چه کسی و چرا بر دستور کارها و راهکارها تاثیر می‌گذارد؟ سایر پاسخ‌ها به فرآیندهایی برمی‌گردد که شرکت‌کنندگان ازطریق آن‌ها بردستورکارها اثر می‌گذارند. ما سه جریان از فرآیندها را باز کرده ایم: مسائل، خط مشی‌ها و سیاست.

مردم مسائل را تشخیص داده، طرح‌هایی برای تغییر سیاست‌های عمومی ارائه می‌کنند و درفعالیت‌های سیاسی ازقبیل مبارزات انتخاباتی و لابی‌گری گروه‌های فشاروارد می‌شوند. رئیس جمهور، اعضای کنگره، کارمندان اداری، لابی‌گران، روزنامه‌نگاران، اساتید دانشگاه و غیره می‌توانند درهریک ازاین فرآیندها وارد شوند (تشخیص مساله، ارائه پیشنهاد و سیاست). سیاست‌گذاری قلمرو خاص تحلیل‌گران نیست همان‌طور که سیاست قلمرو منحصربه‌فرد سیاست‌مداران نمی‌باشد. با این وجود، درعمل، شرکت‌کنندگان معمولا دریک یا چند شاخه تا اندازه‌ای متخصص هستند. برای نمونه شخصیت‌های علمی بیشتر درارائه خط‌ مشی وارد می‌شوند تا سیاست ولی احزاب بیشتر درسیاست درگیر می‌شوند تا نوشتن طرح‌های مفصل. اما ازنظر مفهومی، شرکت‌کنندگان تا حدودی متفاوت از فرآیندها دیده می‌شوند.

هریک از شرکت‌کنندگان یا فرایندها می‌توانند به منزله یک محرک یا بالعکس محدودیت عمل نمایند. به عنوان محرک، شرکت‌کننده یا فرایند، یک موضوع را درجای بالاتری در دستور کار قرارمی‌دهد یا راه حلی برای توجه بیشتر به آن ارائه می‌کند. برای نمونه ریاست کنگره یا یکی از کمیته‌های آن می‌توانند موضوعی را مورد تاکید قراردهند یا این‌که یک موضوع به دلیل آن‌که حادثه مهمی اتفاق افتاده یا یک شاخص معتبر تغییر کرده، مورد تاکید قرارگیرد. به عنوان محدودیت، یک شرکت‌کننده یا فرایند توجه به یک موضوع یا راه حل را کاهش می‌دهد. برای نمونه مخالفت گروه‌های فشارقوی با یک موضوع، آن را از صدر دستور کار پایین آورده یا به‌طورکامل ازدستور کار خارج می‌کند. به عنوان مثالی دیگر، زمانی که یک مدیر بر اولویت یک موضوع تاکید می‌کند کارکنان را در پرداختن به موضوعات دیگر محدود می‌کند. مسائل مربوط به هزینه‌های بودجه‌ای یک کالا نیزمی‌تواند توجه جدی به آن را غیرممکن سازد.

● تنظیم دستورکار

دستورکار دولتی چگونه تنظیم می‌شود؟ جواب به این سوال بر سه تبیین متمرکز می‌شود:

مسائل، سیاست و شرکت‌کنندگان آشکار.

▪ مسائل:

چرا برخی مسائل نسبت به سایرین توجه مقامات دولتی را بیشتر به خود جلب می‌کند؟ پاسخ به دونکته برمی‌گردد. اول، وسایلی که مقامات با استفاده از آن‌ها درباره وضعیت موجود خبرمی‌گیرند و دوم، راه‌هایی که از آن طریق، وضعیت‌هایی به عنوان مساله تعریف می‌شوند. درباره وسایل، شاخص‌ها را با تمرکز بر رویدادها و بازخورد آن‌ها موردبحث قرارمی‌دهیم.

برخی مواقع، یک شاخص نظام‌مند، نشان‌می‌دهد که وضعیتی غیرعادی است. شاخص‌ها برای ارزیابی اهمیت یک وضعیت (مثلا وقوع یک مصیبت یا هزینه یک برنامه) و تشخیص تغییرات دریک وضعیت مورد استفاده قرارمی‌گیرند. اهمیت و تغییر زیاد توجه مقامات را به خود جلب می‌کند.

دوم این‌که یک رویداد کانونی- یک فاجعه، بحران، تجربه شخصی یا نشانه قوی- بیشتر از سایر وضعیت‌ها توجهات را به خود جلب می‌کند. اما این رویداد، تنها اثرات موقتی دارد مگر آن‌که با قرینه‌ای محکم‌تر، نوعی آگاهی ازقبل موجود و یا با رویدادهای مشابه دیگر، ترکیب شود.

سوم‌این‌که مقامات وضعیت‌ها را ازطریق بازخورد حاصل از اجرای برنامه‌های موجود، خواه رسمی (مثل بررسی معمولی هزینه‌ها یا مطالعات ارزیابی برنامه) یا غیررسمی (مثل جریان شکایت‌های موجود در دفاتر کنگره) شناسایی می‌کنند.

بین «وضعیت» و «مشکل» تفاوت وجود دارد. ما هرروزه با همه انواع وضعیت روبرو هستیم و آن‌ها جای مهمی را دردستور کارهای سیاسی اشغال نمی‌کنند. زمانی‌که به این باور برسیم که برای تغییر این وضعیت باید کاری انجام داد، وضعیت به صورت مشکل درمی‌آید و شانس بهتری برای قرارگرفتن در دستورکار پیدا می‌کند.

حاضرین در دولت و پیرامون آن، وضعیت به مثابه مشکل را به روش‌های مختلفی تعریف می‌کنند:

ـ اولاً، وضعیت‌هایی که ارزش‌های مهم را مختل می‌کنند به مشکل تبدیل می‌شوند.

ـ ثانیاً وضعیت‌ها درصورتی که با کشورها یا واحدهای دیگر مقایسه شوند تبدیل به مشکل می‌شوند

ـ ثالثاً قراردادن یک وضعیت دریک گروه در مقایسه با گروه دیگر ممکن است باعث تعریف آن به صورت یک مشکل شود. برای نمونه، عدم وجود حمل و نقل عمومی برای معلولان می‌تواند به عنوان یک مساله حمل و نقل یا یک مساله حقوق‌مدنی تلقی شود و نحوه برخورد با آن به‌طور چشمگیری ازنگاه مردم تاثیرمی‌پذیرد.

مسائل موجود در دستورکار دولتی، صرفاً ارتقای جایگاه نمی‌یابند بلکه ممکن است از نگاه بیفتند. چرا آن‌ها تضعیف جایگاه می‌یابند؟

ـ نخست این‌که دولت‌ها ممکن است به مساله‌ای بپردازند یا نپردازند. درهر حالت، نگاه‌ها به موضوع دیگری معطوف می‌شود به آن دلیل که کاری انجام شده یا این‌که مردم ازعدم موفقیت سرخورده شده و از گذاشتن وقت بیشتر روی یک علت ناکام مانده امتناع می‌کنند.

ـ دوم این‌که ممکن است وضعیت‌هایی که باعث پررنگ شدن یک مساله می‌شود تغییر کند.

ـ سوم آن‌که مردم ممکن است به وضعیتی عادت کرده یا مشکلی را بازتعریف نمایند.

ـ چهارم این‌که مساله دیگری ظاهر شده و مسائل اولویت‌دار فعلی را کنار بزند.

سرانجام آن‌که ممکن است تضعیف توجه به یک موضوع صرفاً به خاطرچرخه‌ها و موجهایی باشد که هرازچندگاهی شکل می گیرند.

برای تنظیم دستورکار، شناخت مساله، ضروری است. احتمال بالارفتن یک موضوع یا طرح دردستورکار چنانچه به مساله مهمی مربوط باشد به‌طورقابل توجهی افزایش می‌یابد. برخی مسائل چنان ضروری هستند که تمامی دستورکارها براساس آن‌ها تنظیم می‌شوند. زمانی که مساله خاصی، ضروری شناخته شود با بسیاری از راه‌حل‌ها ازطرف دیگران مواجه شده، برخی‌ راه‌حل‌ها پررنگ می‌شوند درحالی که بقیه از چشم‌می‌افتند. بنابراین کارآفرینان سیاستی منابع قابل ملاحظه‌ای را هزینه می‌کنند تا درک خود ازمساله را دردید مقامات قراردهند و تلاش می‌کنند آن‌ها را متقاعد نمایند مسائل را به شیوه‌ای که آن‌ها می‌بینند بنگرند. شناخت و تعریف مساله، تاثیر بسیارزیادی برنتایج می‌گذارد.

▪ سیاست

تبیین دوم برای برجستگی کم یا زیاد دستورکار به جریان سیاسی برمی‌گردد. رویدادهای سیاسی جدای ازتعریف مساله یا پیشرفت‌ طرح‌های سیاستی، مطابق با پویایی‌ها و قواعد خودشان جریان پیدا می‌کنند. شرکت‌کنندگان باتوجه به خلق و خوی ملی تغییر رای می‌دهند، انتخابات مدیریت‌های جدیدی را وارد عرصه قدرت می‌کند و هواداری یا توزیع ایدئولوژیکی جدیدی را وارد کنگره می‌کند و انواع مختلف گروه‌های فشار، تقاضاهای خود را از حکومت درخواست کرده (یا نمی‌کنند).

تحولات دراین حوزه سیاسی، برنحوه تنظیم دستورکار اثرمی‌گذارد. برای نمونه، یک مدیریت جدید زمانی که که تلقی خود ازمسائل و طرح‌هایش را مطرح می‌کند دستورکارها را درسراسر شهر تغییر می‌دهد و باعث توجه به موضوعاتی می‌شود که احتمال دارد اهمیت زیادی نداشته باشند. روحیه ملی بسیارمحافظه کارانه توجه به ابتکارات پرهزینه را کاهش می‌دهد درحالی که روحیه ملی با مدارا اجازه هزینه کردن بیشتر را می‌دهد. مخالفت یک گروه قوی از گروه‌های فشار تامل درباره برخی ابتکارات را با مشکل روبرو می‌کند – مشکل می‌کند و نه غیرممکن.

درجریان سیاسی رضایت بیشتر از ترغیب‌ با چانه‌زدن بدست می‌آید. زمانی که شرکت‌کنندگان مسائل را می‌شناسند و یا درجریان سیاسی روی طرح‌هایی توافق می‌کنند این کار را تاحدود زیادی از طریق ترغیب انجام می‌دهند. آن‌ها شاخص‌هایی را تعریف و استدلال می‌کنند که وضعیت‌های معینی باید به منزله مشکل تعریف ‌شوند یا آن‌که استدلال می‌کنند طرح‌هایشان این آزمون‌های منطقی را ازطریق امکان‌پذیری تکنیکی یا مقبولیت ارزشی برآورده می‌سازد. اما درجریان سیاسی، شرکت‌کنندگان رضایت را با چانه‌زنی – کسب شرایط برای حمایت، افزودن کاندیداهای انتخاباتی به ائتلاف با دادن امتیازاتی که درخواست می کنند یا جابجایی از موقعیت‌های ایده‌آل به موقعیت‌هایی که پذیرش گسترده‌تر‌ی به همراه دارد – بدست می‌آورند.

ترکیب خلق و خوی‌ ملی و انتخابی بودن در قیاس با منافع سازمان یافته از اهمیت بیشتری نزد تنظیم‌گر دستورکار برخوردار است.

گروه‌های منفعتی اغلب می‌توانند مانع رسیدگی به طرح‌هایی شود که نمی‌خواهند یا اقلامی را به یک موضوع سطح بالا در دستورکار حکومتی اضافه کنند تا مورد رضایت‌شان واقع شود. آن‌ها کمتر دستورکار را خودشان تنظیم می‌کنند و زمانی که منافع سازمان یافته با ترکیب خلق و خوی ملی و سیاستمداران انتخابی به تعارض می‌رسد حداقل تا جایی که به دستورکار مربوط است ترکیب دیگری ممکن است رایج شود.

▪ شرکت‌کنندگان آشکار:

ما میان شرکت‌کنندگان آشکار و پنهان تفاوت قائل می‌شویم. گروه بازیگران آشکار یعنی آن‌هایی که فشار قابل ملاحظه‌ و توجه عمومی به آن‌ها است شامل رئیس‌جمهور و افراد منصوب شده از طرف وی درسطوح بالایی، اعضای برجسته کنگره و برخی بازیگران انتخابی مانند احزاب و فعالان سیاسی هستند. گروه نسبتاً پنهان شامل متخصصان دانشگاهی، بوروکرات‌های اداری و کارمندان کنگره می‌شوند. ما به این نکته پی‌برده‌ایم که گروه آشکار بر «دستورکارها» اثر می‌گذارند و گروه پنهان بر«راهکارها».

بنابراین شانس ارتقای یک موضوع در دستورکار دولتی چنان‌چه آن موضوع توسط شرکت‌کنندگان درگروه آشکار مورد اصرارواقع شود افزایش می‌یابد و اگر توسط آن‌ها نادیده گرفته شود، تضعیف می‌گردد. دولت – شامل رئیس‌جمهور و منصوبان وی – به‌طور خاص تنظیم‌کننده قوی دستورکار است و به همین‌طریق اعضای برجسته کنگره، رهبران حزبی و مقامات کلیدی کمیسیون‌ها .

حداقل تاجایی که به تنظیم دستورکارمربوط است، مقامات منتخب و افراد منصوب شده ازطرف آن‌ها مهم‌تر از کارمندان دولت یا شرکت‌کنندگان خارج از دولت هستند. این موضوع برای کسانی که نگران دموکراسی دراین مکان‌ها هستند یک نتیجه دلگرم‌کننده است. این مقامات منتخب، کار خود را تعیین راهکارها یا اجرای تصمیمات نمی‌دانند بلکه به میزان زیادی بردستورکارها اثر می‌گذارند.

به منظور توصیف نقش شرکت‌کنندگان مختلف درتنظیم دستورکار، یک مدل صدر و ذیلی نسبتاً ساده، با مقامات منتخب دربالای آن به مقدار زیادی به واقعیت نزدیک است.

● تعیین راهکار

لیست راهکارهای سیاست‌گذاری عمومی که توجه جدی را به خود جلب می‌کند چگونه طرح می‌شود؟

۱) این راهکارها درجریان سیاسی شکل گرفته و به آن محدود می‌شوند.

۲) متخصصان حوزه‌های خاص سیاستی که تاحدودی همان شرکت‌کنندگان پنهان‌اند دراین مساله درگیر هستند.

● شرکت‌کنندگان پنهان: متخصصان

راهکارها، طرح‌ها و راه‌حل‌ها در اجتماعات متخصصان تولید می‌شوند. این گروه نسبتاً پنهان شامل شخصیت‌های علمی، پژوهشگران، مشاوران، بوروکرات‌ها، کارمندان کنگره و تحلیل‌گرانی که برای گروه‌های فشارکار می‌کنند، می‌شود. کار آن‌ها برای نمونه برنامه‌ریزی و ارزیابی یا کارگاه‌های بودجه‌ریزی درنظام اداری یا سازمان‌های ستادی در‌Hill (محل کنگره آمریکا) است.

این شرکت‌کنندگان نسبتاً پنهان، با کمی مسامحه، اجتماعی منسجم از متخصصان را تشکیل می‌دهند. چنین اجتماعی، برای نمونه، دربخش بهداشت وجود دارد که شامل زیراجتماعات معادل دربخش‌های کوچک‌تر مثل ارائه مستقیم خدمات پزشکی و تنظیم غذا و دارو نیز می‌شود. برخی ازاین اجتماعات، مثلاً دربخش حمل و نقل، بسیارپراکنده‌اند درحالی که بقیه از انسجام بیشتری برخوردارند. هراجتماع ترکیبی از افراد واقع درکل سیستم است و جهت‌گیری‌ها و منافع متنوعی دارد اما همه دریک چیز مشترکند: تخصصشان و آشنایی با موضوعات درآن حوزه‌ سیاستی خاص.

ایده‌ها پیرامون این اجتماعات خلق می‌شوند. افراد طرح‌های خود را به روش‌های مختلفی عرضه می‌کنند. سخنرانی، ارائه لایحه، استماع کنگره، ارائه به مطبوعات، انتشار مقاله، گفت‌وگو و در جریان برگزاری یک ضیافت. آن‌ها ایده‌هایشان را مطرح کرده، از کاردیگری انتقاد می‌کنند، ایده‌هایشان را کامل کرده و اصلاح می‌کنند و نسخه‌های جدیدی عرضه می‌نمایند. برخی ازاین ایده‌ها معتبرند درحالی که بقیه‌ امکان‌پذیر نیستند. با این حال ایده‌های زیادی امکان‌پذیر بوده و درجایی مورد استفاده واقع می‌شود.

● جریان سیاستی

تولید راهکارهای سیاستی دربهترین شکل به عنوان فرآیندی انتخابی شبیه به انتخاب طبیعی درزیست‌شناسی دیده می‌شود. درآن‌چه که ما سوپ اولیه سیاستی نامگذاری کرده‌ایم ایده‌های زیادی شناورند، با یکدیگر برخورد می‌کنند، با ایده‌های تازه‌ای مواجه می‌شوند و ترکیب‌ها و بازترکیب‌هایی را بوجود می‌آورند. ریشه‌های خط‌مشی، ممکن است کمی مبهم دیده شده و برای پیش‌بینی، سخت و برای فهمیدن و تولید، مشکل باشند.

درحالی که ریشه‌ها تا اندازه‌ای اتفاقی هستند، انتخاب اتفاقی نیست. نظم از آشفتگی و الگو از تصادفی بودن از طریق وضع معیارهایی که توسط آن برخی ایده‌ها برای بقا انتخاب و مابقی دور ریخته می‌شوند، تکامل می‌یابد. این معیارها شامل امکان‌پذیری تکنیکی،سازگاری‌ با ارزش‌های اعضای اجتماع و پیش‌بینی محدودیت‌های آینده شامل محدودیت‌های بودجه‌ای، قابلیت پذیرش عمومی و پذیرش ازطرف سیاست‌مداران است. طرح‌هایی که تصور می شود غیرعملی باشند – که با ارزش‌های اجتماع سیاستی مطابق نیستند، بیشتر ازآن‌چه بودجه اجازه می‌دهد هزینه دارند، با مخالفت وسیع هم از طرف توده و هم ازسوی متخصصان مواجه می‌شوند و یا این‌که از استقبال خوبی از طرف سیاست‌مداران منتخب مواجه نمی‌شوند – نسبت به طرح‌هایی که ازاین استانداردها برخوردارند کمتر امکان بقا دارند.

در روند رسیدگی در اجتماع سیاستی ایده‌ها دارای اهمیت هستند. مدل‌های فشاراین فرآیند را به‌طورکامل تشریح نمی‌کنند. طرح‌ها برای آن‌که مورد اطمینان واقع شوند تا حدودی برحسب میزان حمایت یا مخالفتشان ارزیابی می‌شوند اما تا اندازه‌ای نیز برخلاف معیارهای منطقی و تحلیلی ارزیابی می‌شوند. کارآفرینان سیاستی رسیدگی به طرح‌هایشان را به‌طور تصادفی رها نمی‌کنند. بلکه رسیدگی به آن‌ها را ازطرق مختلف و دراجلاس‌های گوناگون پیگیری می‌کنند.

درفرآیند تکامل خط‌مشی، بازترکیب (متصل شدن عناصر مربوطه به یکدیگر) بسیارمهمتر ازتبدیل (ظهور اشکال کاملاً جدید) است. بنابراین کارآفرینان یعنی واسطه افراد و ایده‌ها مهمتر از مبتکران هستند. ازآن‌جا که "زیرآفتاب" هیچ چیزی می‌تواند وجود نداشته باشد درحالی که تغییر و نوآوری امکان وجود دارد، بازترکیب مهمتر از نوآوری است. تغییر وجود دارد اما این تغییر شامل بازترکیب عناصر مربوطه می‌باشد.

محمد جواد حق شناس

دانشجوی دکتری سیاست‌گذاری عمومی دانشگاه تهران ـ خبرنگار سرویس مسائل راهبردی ایران