كتاب بودجه را كم برگ كنید

بررسی آثار بودجه در نظام های اقتصادی ایران و تركیه

بودجه سالانه مهم‌ترین سند اقتصادی كشورها به شمار می‌رود. حتی در كشور‌هایی كه سند‌های استراتژیك چندساله تدوین می‌شود، آنچه در عالم واقع و به صورت ملموس بر زندگی اقتصادی مردم تاثیر مشخص می‌گذارد، بودجه‌های سالانه است. معنای ساده بودجه همان چیزی است كه مردم به آن دخل و خرج می‌گویند. از این نظر بودجه خوب، بودجه‌ای است كه بین دخل و خرج آن توازن باشد. دولت‌ها معمولا بودجه‌ها را به همین شكل متوازن تنظیم می‌كنند. اما در پشت این بودجه‌های متوازن واقعیت دیگری نهفته است كه هسته مركزی آن قیمت‌های غیرواقعی است. فی‌المثل همه آنچه كه ملت و دولت ایران در سال ۱۳۸۴ تولید كرده‌اند، اگر وارد بازار جهانی شود قابلیت مبادله با حدود ۱۹۰میلیارد دلار كالا را دارد، اما، با همین رقم در ایران می‌توان حجمی از كالا‌ها را خریداری كرد كه قیمت جهانی آنها حدود ۶۰۰میلیارد دلار است. رقم اول قیمت مبادله است و رقم دوم قیمت براساس شاخص قدرت خرید. این تفاوت از آنجا نشات می‌گیرد كه دارایی‌های عمده كشور در اختیار دولت است و دولت با انگیزه‌های اجتماعی، این دارایی‌ها را با كمترین بهای ممكن بین مردم توزیع می‌كند. از این منظر بودجه متوازن واقعی، بودجه‌ای است كه تفاضل بین قیمت مبادله‌ای و قیمت براساس شاخص قدرت خرید صفر یا بسیار كم باشد. در نوشتار زیر بودجه‌های ایران و تركیه از این منظر بررسی شده است.

كتاب بودجه در ایران پربرگ و مدخل‌های آن پرشمارند. این وضع البته منحصر به ایران نیست و دیگر نظام‌های اقتصادی مبتنی‌بر برنامه‌ریزی و متكی‌بر اجرای دولتی نیز همین وضع را دارند. به عكس در نظام‌های اقتصادی مبتنی‌بر تفوق بخش خصوصی كه دولت به انجام وظایف ذاتی خود یعنی تامین امنیت، سیاست خارجی و قاعده‌سازی حقوقی اكتفا می‌كند معمولا كتاب‌های بودجه كم‌ برگ و مدخل‌های آن كم شمارند.

هدف این نوشتار مقایسه این دو نوع اقتصاد و بودجه‌نویسی‌های برآمده از آن نیست. زیرا تفاوت‌های مبنایی این نظام‌ها چنان زیاد است كه مقایسه آنها دستاورد عملی چندانی نخواهد داشت و صرفا در محدوده‌های تئوریك باقی خواهد ماند. تنها از باب نشان دادن این فاصله می‌توان به اشاره گفت كه در نظام‌های غیردولتی، بودجه دولت غالبا در پنج سر فصل كلی مشتمل بر امنیت و دفاع، هزینه‌های دیپلماتیك و كمك‌های خارجی، آموزش و تحقیقات و دارو و درمان، بیمه و بازنشستگی خلاصه می‌شود. هزینه‌های این بخش‌ها كه در قالب بودجه‌های سالانه تدوین می‌شوند كمتر از یك پنجم تولید ناخالص داخلی را تشكیل می‌دهند و منبع درآمدی آنها اساسا مالیات و در موارد نادر فروش خدمات تحقیقات و توسعه است.

نمونه مثالی این شكل بودجه‌بندی در ایالات‌متحده دیده می‌شود و كشورهای اروپای غربی و ژاپن در ردیف‌های بعدی قرار می‌گیرند. كشورهای نوظهور شرق آسیا به استثنای چین نیز تلاش برای نزدیك شدن به این سبك را آغاز كرده‌اند و برخی كشورها مانند سنگاپور و كره جنوبی گام‌هایی بلند برای فاصله گرفتن از بودجه‌های حجیم برداشته‌اند.

اما تلاش‌ها برای رسیدن به بودجه كوچك در منطقه خاورمیانه و جنوب آسیا تاكنون نتیجه ملموسی نداشته است. تنها استثناها دو همسایه ایران یعنی پاكستان و تركیه هستند كه اولی به علت حجم پایین درآمد سرانه شاید مبنای دقیقی برای مقایسه نباشد. اما مشابهت‌های تاریخی، حجم تولید ناخالص داخلی، نرخ بیكاری و عناصر مشابه دیگر این امكان را می‌دهد كه بودجه‌های ایران و تركیه و نتایج آنها به صورت اجمالی بررسی شود.

ایران و تركیه هر دو حدود ۷۰میلیون نفر جمعیت دارند. تولید ناخالص داخلی ایران به اساس شاخص قدرت خرید ۶۰۰ تا ۶۲۰میلیارد دلار و تركیه بین ۶۲۰ تا ۶۳۰میلیارد دلار برآورد شده است. سرانه دو كشور ۸۹۰۰دلار، رشد اقتصادی حدود ۵درصد و نیروی كار حدود ۲۵میلیون نفر است. اما در میان ارقام بنیادی اقتصادی دو كشور دو تفاوت معنادار دیده می‌شود. جمعیت زیر فقر در ایران ۴۰درصد و در تركیه ۲۰درصد است و تفاصل نرخ تولید ناخالص داخلی ایران به اساس شاخص‌های قدرت خرید و قیمت مبادله جهانی حدود ۴۱۶ میلیارد دلار و در مورد تركیه حدود ۲۶۹میلیارد دلار است. معنای این دو رقم این است كه مردم ایران هر سال ۱۴۷میلیارد دلار بیشتر از مردم تركیه از كالاها و خدمات ارزان و عمدتا از طریق یارانه‌ها استفاده می‌كنند.

ریخت و پاش ۱۴۷میلیارد دلاری در هزینه‌های دولت و ملت ایران در مقایسه با تركیه و دو برابر بودن جمعیت زیر فقر ایران نسبت به تركیه نشان می‌دهد با وجود آنكه ملت ایران بیشتر خرج كرده است از همسایه مقتصد خود فقیرتر است.

از نظر بودجه‌ای نیز بودجه دولت ایران امسال حدود ۱۰۵میلیارد دلار (بدون محاسبه بودجه شركت‌های دولتی) و بودجه دولت تركیه ۹۵میلیارد دلار است. (در تركیه شركت‌های دولتی به معنای مصطلح در ایران وجود ندارد.) با افزودن بودجه شركت‌های دولتی به بودجه دولت، بودجه كل كشور برای ایران حدود ۱۹۰میلیارد دلار می‌شود، حال آنكه بودجه دولت تركیه همان ۹۵میلیارد دلار می‌ماند یا به علت پاره‌ای تعهدات و دیون دولت به حدود ۱۱۰میلیارد دلار افزایش می‌یابد.

اما از درون این دو بودجه متفاوت، نتایجی متفاوت و البته معكوس به زیان بودجه بزرگ‌تر حاصل شده است. اقتصاد تركیه به لحاظ تركیب بخش‌های كشاورزی، صنعت و خدمات به ترتیب ۲/۱۱، ۴/۲۹ و ۴/۵۹درصد است. حال آنكه این تركیب در ایران به ترتیب ۳۰، ۲۵ و ۴۵درصد است.

معنای این دو دسته ارقام این است كه اقتصاد ایران كمتر از تركیه صنعتی شده و بافت سنتی آن كمتر تغییر كرده است. با توجه به پایین‌تر بودن ارزش افزوده در بخش كشاورزی، درآمد مردم تركیه از ناحیه كار مساوی با ایرانیان بیشتر است. زیرا ارزش افزودن بخش صنعت نوعا از كشاورزی و سودآوری بخش خدمات از دو بخش دیگر بیشتر است.

راز این تفاوت و تفاضل هزینه و درآمد در ایران و تركیه چیست؟ چگونه است كه دو ملت با ویژگی‌ها و سوابق كمابیش مشابه از درون سرمایه‌گذاری یكسان، سودهای متفاوت به دست می‌آورند و چرا با وجود تاكید ۳۵ساله بر عدالت اجتماعی در ایران، شكاف درآمدی در ایران زیادتر از تركیه است و در نهایت ارتباط این وضع با بودجه چیست؟

دو سوم بودجه سالانه ایران متعلق به شركت‌های دولتی است. مثلا در بودجه عمومی سال ۱۳۸۶ از مجموع ۲۲۹۰۵۱۵میلیارد ریال، ۱۶۷۷۱۰۴میلیارد ریال آن متعلق به شركت‌های دولتی و بانك‌ها است. این بخش از بودجه به صورت ظاهری در فهرست دخل و خرج دولت قرار دارد. اما در عالم واقع دولت بابت آن نه هزینه‌ای می‌پردازد كه بخواهد در بخش درآمدی كاری كند و نه سود حاصله از این بنگاه‌ها به كار دولت می‌آید. زیرا نوعا ترازنامه شركت‌ها به گونه‌ای تنظیم می‌شود كه بخش‌های درآمدی و هزینه‌ای آنها متوازن می‌شود. تنها اتفاقی كه در این میان رخ می‌دهد این است كه این بنگاه‌های دولتی به جز موارد استثنایی با هزینه‌های بالا و بهره‌وری كم اداره می‌شوند و دو سوم بودجه یا یك هفتم تولید ناخالص داخلی كشور (بر اساس شاخص قدرت خرید) و یا به عبارت واقعی‌تر و دقیق‌تر دو سوم بودجه یا دو سوم تولید ناخالص داخلی كشور (به اساس قیمت واقعی مبادله) به روش غیراقتصادی مدیریت می‌شود. این وضع خاص دولت كنونی نیست و از نیمه دهه ۱۳۵۰ تاكنون به ویژگی ثابت بودجه‌های ایران تبدیل شده است.

بخش دیگر یعنی بودجه عمومی دولت یا هزینه‌های دستگاه‌های حكومتی است. این بخش بودجه عمدتا صرف دستمزدها و یارانه‌ها می‌شود و منابع درآمدی آن عبارتند از فروش نفت، مالیات‌ها و فروش دارایی‌های دولت یا اصطلاحا واگذاری و تملك‌ دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی.

آنچه در عمل در این بخش رخ می‌دهد دو پدیده است.

اول اینكه درآمدهای پیش‌بینی شده محقق نمی‌شود. این وضع گاهی بر اثر برآورد غیرواقع‌بینانه‌ از بهای نفت و در غالب موارد به علت محقق نشدن درآمدهای مالیاتی و درآمدهای حاصل از واگذاری، پیش می‌آید. نتیجه عدم‌تحقق درآمدها نیز نوعا این است كه یا دولت با استقراض از بانك مركزی (چاپ اسكناس كه در افواه به پول بدون پشتوانه مشهور است) و یا با رجوع به ذخایر ملی مشكل كسری بودجه خود را حل می‌كند. اما این شیوه مشكل‌گشایی تبعات اجتناب‌ناپذیری مانند افزایش تورم را به دنبال دارد.

اتفاق دیگر كه شاید مهم‌ترین آفت بودجه‌نویسی در ایران است در مدیریت اطلاعات رخ می‌دهد. به لحاظ اقتصادی، اطلاعات بازار چنان گسترده و متنوع است كه هیچ دستگاه اداری متمركزی توانایی دریافت همه این اطلاعات و حتی بخش كوچكی از این اطلاعات را ندارد. اطلاعات ناقص و ثابت دستگاه اداری دولت از اطلاعات، این نهاد را وادار به تصمیم‌گیری در محدوده اطلاعات محدود و ناقص می‌كند و نتیجه برنامه‌ریزی بر پایه اطلاعات ناقص به صورت طبیعی ناقص است.

اینكه نتیجه عملكرد اقتصادی و بودجه‌ای ایران و تركیه با ویژگی‌های مشترك اقلیمی، جمعیتی و قابلیت‌های یكسان (و حتی برتری درآمدی ایران به دلیل وجود نفت)،‌ به طرز چشمگیری تفاوت دارد، به طور مشخص به ساز و كارهای رابطه دولت و اقتصاد بستگی دارد. از آغاز دهه ۱۹۸۰ میلادی كه جنبش خصوصی‌سازی و آزادسازی اقتصاد در تركیه آغاز شد، این كشور دورانی از تلاطم و تورم لگام‌گسیخته را پشت سر گذاشت اما در نهایت با تكمیل شدن چرخه طرح خصوصی‌سازی، جهش اقتصادی این كشور آغاز شد. اصلاحات مشابهی نیز ۱۰سال پس از تركیه، در ایران آغاز شد اما در نیمه راه متوقف ماند. ایران از سال ۱۳۶۸ بنا را به خصوصی‌سازی گذاشت و این برنامه تحت عنوان تعدیل اقتصادی آغاز شد. اما از سال ۱۳۷۳ كه پیامد طبیعی و اجتناب‌ناپذیر و نه لزوما نامیمون – این طرح یعنی تورم پدیدار شد، فشار بر دولت افزایش یافت و طرح تعدیل متوقف شد. در سال‌های ۷۴ تا ۸۴ طرح تعدیل با سرعت كمتر ادامه یافت اما پا به پای آن و مغایر با هدف‌های بنیادی كوچك‌سازی دولت و آزادسازی اقتصادی، بر شمار شركت‌های دولتی افزوده شد و تعهدات حمایتی دولت رو به فزونی گذاشت. در یك سال و نیم اخیر، فاصله ایران با خصوصی‌سازی بیشتر شده و حتی سرنوشت طرح استراتژیك اجرای تفاسیر تازه از اصول ۴۳ و ۴۴ قانون اساسی هم با سرعت مطلوب پیش نمی‌رود. كند شدن روند واگذاری‌ها و خصوصی‌سازی و به موازات آن افزایش تعهدات دولت به ویژه یارانه سوخت و پاره‌ای اقلام غذایی و حمل‌و‌نقل عمومی بیش از ۵۰میلیارد دلار هزینه اضافی بر دوش اقتصاد كشور گذاشته است.

علاوه‌بر این محقق نشدن درآمدهای حاصل از خصوصی‌سازی از سبد درآمد دولتی حذف شده و جای آن را دلارهای نفتی و احیانا مالیات پنهان از طریق افزایش پاره‌ای خدمات دولتی گرفته است.

ناكامی طرح‌های خصوصی‌سازی در ایران، بیش از آنكه برآمده از اراده‌های خیر یا شر مجریان باشد، در فقدان كارآمدی ریشه دارد. این استدلال مخالفان خصوصی‌سازی كه می‌گویند نباید اموال عمومی را به ثمن بخس داد استدلال درستی است و تعهد دولت به عنوان امانتدار مردم ایجاب می‌كند كه واگذاری‌ها با دقت صورت گیرد.

اما تجربه تاریخی نشان داده است زیان تاخیر در اجرای خصوصی‌سازی كمتر از زیان ارزان فروشی نیست. به‌علاوه اینكه دولت ناچار نیست لزوما كار را با خصوصی‌سازی آغاز كند. كار مهم‌تر، كم‌هزینه‌تر و آسان‌تر، آزادسازی اقتصادی است. یعنی اینكه دولت با حذف مقررات دست و پاگیر در اخذ مجوزهای كسب و كار، راه را برای فعالان اقتصادی بخش‌خصوصی هموار كند تا مردم با پول خود و كار خود به سود بیندیشد. به لحاظ نظری و عملی، جامعه‌ای كه مردمان آن در شرایط آزاد، برابر و رقابتی به كار و تولید بپردازد. سود خود و منافع جمع را بهتر از دولت تامین می‌كنند.

تفاوت بنیادی در ایران و تركیه كه یكی را به سوی هزینه زیاد و سود كم و دیگری را به هزینه كم و سود زیاد رهنمون شده، همین است.

این روش، كتاب بودجه را كم‌حجم، تعهدات آن را معدود و تحرك آن را بیشتر می‌كند و دولت را از كارگزاری محض تولید و توزیع به نهاد متفكر و قاعده‌ساز تبدیل می‌كند كه در زیر سایه آن ذهن‌های فكر و دستان كار، فارغ از دخالت‌ها می‌اندیشند و می‌آفرینند و مردمان فارغ از كمیابی‌های بی‌وجه، آنچه را كه می‌پسندند در بازار انتخاب می‌كنند.

محمود صدری