مروری بر روند فقر و سیاست های فقرزدایی در ایران

عمده هدف این قانون و قوانین بعدی مرتبط با آن تا سال ها, نگاه به فقیر به عنوان یک مجرم اجتماعی بود و به همین دلیل این قوانین بیش از آن که حمایت از فقرا را مد نظر داشته باشد, به کنترل مفاسد اجتماعی به زبان امروزی می پرداختند

عمده هدف این قانون و قوانین بعدی مرتبط با آن تا سال‏ها، نگاه به فقیر به عنوان یک مجرم اجتماعی بود و به همین دلیل این قوانین بیش از آن که حمایت از فقرا را مد نظر داشته باشد، به کنترل مفاسد اجتماعی به زبان امروزی می‏پرداختند. بر اساس این نوع قوانین؛ در بسیاری از مواقع، فقرا جمع‏آوری شده و در میادین شهر در اختیار سرمایه‏داران قرار می‏گیرند تا به آنها خدمت کنند و در مقابل نیز ثروتمندان غذا و سرپناه را برای آنها فراهم کنند.

راغفر افزود: مروری بر قوانینی که از سال ۱۶۰۲ به بعد، تحت عنوان قوانین فقرا مطرح شدند، نشان می‏دهد که در برخی مواقع، شدت تنبیه برای فقرایی که تمکین نمی‏کردند، به شدت زیاد بوده و درواقع، بر اساس نگاه حاکم بر آن، فقرا را نباید تنبل بارآورد و تنها باید امکانات بسیار ناچیزی در اختیار آنها قرار داده شود تا حاضر به کار شوند. از سوی دیگر، قرار گرفتن تحت پوشش شرایط رفاهی، امری بسیار مذموم تلقی می‏شد؛ چرا که بودجه مربوط به آن را در راستای افزایش تن‏پروری در جامعه تلقی می‏کردند. البته در اینجا باید گفت که کشورهایی مانند انگلستان در دوره‏ها و حکومت‏های مختلف، قوانین نسبتا متفاوتی را تجربه کردند. به همین دلیل در نوانخانه‏هایی که در دوره‏های مختلف تشکیل می‏شد، شاهد شیوه‏های برخورد و کنترل متفاوتی هستیم.

راغفر انقلاب صنعتی را نقطه عطفی در ایجاد برخی تحولات در نوع نگاه نسبت به فقرا از مجرمان اجتماعی تا زمان معرفی آنها به عنوان قربانیان اجتماعی دانست و در عین حال تاکید کرد که در این میان، نقش متفکران اجتماعی و نویسندگان بسیار برجسته را در نگاه به فقرا، به عنوان قربانیان اجتماعی، نمی‏توان نادیده گرفت. به گفته او این تحولات در آن زمان، تا جایی ادامه داشت که کم‏کم با مهاجرت بسیار روستائیان به شهرها، دوره‏ای ایجاد شد که مارکس از آن به عنوان "دوره ارتش بیکاران" نام برده و در نظریات خود، به قدرت سرمایه‏داری حاکم بر این دوره می‏پردازد.

وی در ادامه، به بحث از چگونگی شکل‏گیری نظام‏های تامین اجتماعی، حقوق شهروندی و پایه‏های دولت رفاه در پی فشارها و تاثیرات جنبش‏های اجتماعی مردمی پرداخت و گفت: جنبش‏های اجتماعی برای نخستین بار در آلمان در سال ۱۸۸۹، باعث ایجاد نظام تأمین اجتماعی شدند که به سرعت در واکنش به فشارهای اجتماعی در کشورهای دیگر نیز حاکم شد. اوایل قرن بیستم نیز چند تحول عمده شکل گرفت که به عمیق شدن نوع نگاه نسبت به همه جامعه، از جمله فقرا، منجر ‏شد. جنگ جهانی اول و کشته شدن میلیون‏ها نفر در پی آن، رکود بزرگ در دنیای سرمایه‏داری و تورم و قحطی ناشی از آن، همچنین جنگ جهانی دوم از جمله اتفاقاتی بود که باعث شد این تفکر به وجود آید که افراد می‏توانند قربانی نظام‏های اجتماعی خود باشند. بدین ترتیب، بحث حقوق شهروندی مطرح می‏شود و به تدریج پایه‏های دولت رفاه شکل می‏گیرد. مبنای همه‏ اینها، نوعی تغییر نگاه نسبت به آسیب‏دیدگان اجتماعی و فقرا و تحول مفهومی نسبت به آن است که در پی آن، کم‏کم دولت‏ها نسبت به حداقل رساندن این آسیب‏ها مسؤول می‏شوند و سیاست‏هایی را شکل می‏دهند. از این دوره به بعد نیز تا زمان حال، ویژگی اصلی این تحولات عمدتاً مبتنی بر حق و حقوق است که توسط یک قانون اساسی دموکراتیک به رسمیت شناخته شده و دولت‏ها موظف به ایفای آن می‏شوند.

دکتر راغفر در ادامه بحث خود، با مرور روند سیاست‏های فقر زدایی در ایران، عدم وجود نهضت‏ها و جنبش‏های اجتماعی را از مهم‏ترین دلایل عدم تحقق کامل اهداف این سیاست‏ها و تأمین حقوق از سوی دولت معرفی کرد. او در این باره گفت: ما اگرچه ما تاریخ گذشته بسیار درخشانی داریم که کتیبه‏ها آن را حکایت می‏کنند اما آنچه امروزه به عنوان سیاست‏های مدرن رفاهی می‏شناسیم، اول بار در سال ۱۳۰۹ تحت عنوان قانون طرق و شوارع در ایران ایجاد شد که بخشی از فرآیند شکل‏گیری دولت مرکزی در ایران است. از آنجا که سیاست‏های توسعه در این دوره در جهان سیاست‏های مدرنیزاسیون است،‏ بخشی از این مجموعه قوانین نیز از آن پیروی می‏کنند و در پی آن، دادگستری، راه‏آهن، بانک، دانشگاه، صنایع و همچنین سیاست‏های تأمین اجتماعی شکل گرفته و در واقع از بالا به پایین دیکته می‏شوند. بعدها شاهد تحولات دیگری که در سیاست‏ها هستیم؛ مثلاً در سال ۱۳۲۵ وقتی قانون کار در ایران تصویب می‏شود، حزب توده آن را به مجلس آورده و نمایندگان تصویب می‏کنند. در سال ۱۳۳۱ نیز مصدق قانون دیگری را به مجلس می‏آورد. در سال ۱۳۵۴ به دلیل افزایش درآمدهای نفتی، دولت رفاه در ایران تا حدی شکل می‏گیرد که رایگان شدن خدمات درمانی، آموزش، آموزش عالی از جمله فعالیت‏های مربوط به آن است. بعد از انقلاب هم شکل‏گیری نهادهای حمایتی مثل کمیته امداد و بنیادهای مختلفی که با ابتکار رهبری در کشور شکل گرفت. با این وجود، همواره نقش دولت‏ها در کم و زیاد کردن قدرت این نهادها بسیار زیاد بوده و در واقع ما شاهد شکل‏گیری نهادهای رفاهی برای پاسخگویی به مشکلات اجتماعی، از پایین به بالا نبوده‏ایم. بدین ترتیب سیاست‏های رفاهی در کشور ما نوعی سیاست‏های فردی شده است. علاوه بر این، در مقایسه با تحول سیاست‏های فقرزدایی در جهان، در جامعه ما علی‏رغم آن که حقوق نسبتاً زیادی برای افراد در قانون اساسی در نظر گرفته شده، به دلیل عدم وجود نهضت‏ها و جنبش‏های اجتماعی، دولت‏ها زیر بار بسیاری از موارد تأمین چنین حقوقی نمی‏روند.

وی در بخش دیگری از سخنان خود، از مشکلات مطالعه فقر و سیاست‏های فقرزدایی در ایران، فقدان اطلاعات و داده‏های کافی را از جمله این مشکلات معرفی کرد و افزود: فقر عمدتاً به عنوان نوعی فقدان و کاستی از یک حد استاندارد تعریف می‏شود و محققان بسیار حساسند که خط فقر را تا جایی که ممکن است، پایین نشان دهند تا حساسیت دولت‏ها را برانگیزاند. در نتیجه در بسیاری از موارد اندازه‏گیری‏ها بیشتر رویکرد اقتصادی دارند.

راغفر ادامه داد: در تعریف، دو نوع فقر مطلق و نسبی داریم. فقر مطلق حداقل‏های استانداردی را برای هر جامعه‏ای تعریف می‏کند که عملاً عدم دستیابی به آنها سبب می‏شود افراد دچار سوء تغذیه شده و در همواره در معرض مواجهه با بیماری‏های مختلف هستند. حال آن‏که در تعریف فقر نسبی، خط فقر به نسبت جریان جامعه در نظر گرفته می‏شود که درواقع، نوعی میانگین یا میانه مقایسه شده با سطح درآمد افراد جامعه است. علاوه بر این، در اقتصاد مفاهیم دیگری تحت فقر قابلیتی نیز از سوی سن مطرح شده که جایزه نوبل را در پی داشت. در تعریف فقر قابلیتی مطرح می‏شود که بهتر است به جای اینکه ببینیم مردم چقدر درآمد دارند، قابلیت‏های آنها را بررسی کنیم. قابلیت دسترسی به حداقل غذا، حداقل خدمات بهداشتی برای پیشگیری از بسیاری از بیماری‏ها، حداقل دسترسی به خدمات آموزشی برای برخورداری افراد از امکان حداقل خواندن و نوشتن و حداقل‏های دیگر که در قالب شاخص‏های دیگر از جمله میزان مشارکت‏ آنها در سازندگی جامعه نیز سنجیده می‏شود.

وی همچنین گفت: در تفسیری از مفهوم قابلیت فقر، سه عنصر عمده تعریف می‏شود. یکی نگاه آدام اسمیت است که می‏گوید فقیر عملاً کسی است که برای حضور در جامعه، با شکل و ظاهر خود، احساس شرم می‏کند. دوم جامعه‏شناس اقتصادی دیگری به نام پیتر تانسن که معتقد است که فقیر کسی است که امکان مشارکت در فعالیت‏های اجتماعی را نداشته باشد. جان راورز نیز معتقد است که عالی‏ترین کالایی که یک جامعه باید برای افراد محروم خود فراهم کند، عزت‏نفس است.

دکتر راغفر در بیان شیوه‏های اندازه‏گیری فقر، دو اقدام اساسی در این زمینه را یکی بحث‏ شناسایی فقر و فقیر و دیگری، تعیین خط فقر تعریف است. بنابر رویکرد سن، فقر به مفهوم قابلیتی خود، فقط به محدودیت درآمدی محدود نمی‏شود. چنان‏چه سن خود مثال می‏زند که در شرایطی که ممکن است خط فقر برای دو خانوار ۰۰۰/۱۰۰ تومان باشد، وقتی آنها ۰۰۰/۱۲۰ تومان درآمد داشته باشند، می‏گوییم که فقیر نیستند امّا اگر یکی از اعضای این خانواده‏ها بیماری کلیوی داشته و او ناگزیر به درمان باشد، مسأله خیلی متفاوت می‏شود. بنابراین این‏ مساله که افراد تا چه حد می‏توانند نیازهای اساسی خود را برطرف کنند، بسیار مهم است و از این جهت، رویکرد قابلیتی عملاً رویکردی است که بر توانمندسازی فقرا تأکید دارد.

این اقتصاددان در بخش دیگری از سخنان خود، به مطالعات صورت گرفته از فقر در ایران پرداخت و در این زمینه ابتدا اشاره کرد که از جمله اهداف کمی برای کاستن فقر و نابرابری در کشورها، ریشه‏کنی فقر و گرسنگی در جهان است که شاخص آن، به صورت کمی نصف کردن تعداد فقرا در هر سال تعیین شده و براساس هدف کمی این چشم‏انداز، باید سالانه %۳ از میزان فقر کاهش یابد. این در حالی است که مطالعات ما نشان می‏دهند فقر شهری در ایران سالیانه %۲ کاهش یافته است.

وی در ادامه گفت: در ایران، معمولاً مصرف خانوار را به عنوان تقریبی از درآمد رفاه آن درنظر می‏گیریم. در این زمینه، در روش رویکرد نیازهای اساسی نیز سبدی مصرفی تعریف می‏شود که در آن، فرض بر این است که این سبد شامل اقلامی برای نیازهای اساسی فرد است. در مرحله بعد، ارزش پولی این اقلام تعیین شده و فرض بر این گذاشته می‏شود که میزان آن شاخص خط فقر است. در این شیوه، به دلیل وجود اختلاف نظر روی این کالاهای اساسی، عمدتاً از رویکرد نیازهای غذایی استفاده می‏شود. به عنوان مثال، میزان کالری مورد نیاز هر فرد از سوی محققین غذایی مشخص می‏شود که در ایران سال ۱۳۸۳، این میزان برای هر فرد شهری، حداقل ۲۴۰۰ کیلوکالری در نظر گرفته شده است. هزینه‏های غیرخوراکی خانوارها نیز از روش‏های دیگری به دست آمده و با استفاده از فرمول‏های مختلفی شاخص‏ها محاسبه می‏شوند. شاخص‏ها باید وقوع فقر، شدت فقر و نابرابری میان فقر را نشان دهند.

راغفر در ادامه خاطرنشان کرد: داده‏های ما از مرکز آمار، داده‏های خامی هستند که بر اساس آنها، خط فقر برای خانوار دو نفره در نظر گرفته شده که البته می‏توان آن را با استفاده از مقیاس‏های معادل، برای خانوارهای یک نفره تا ۱۳ نفره، مورد بررسی قرار داد. بر اساس این مطالعه، در سال ۱۳۶۸، %۴۹ جامعه روستایی و %۴۲ جامعه شهری فقیرند که این ارقام علی‏رغم وجود نوسانات به تدریج کاهش پیدا کرده است تا جایی که در سال ۱۳۸۳ فقر روستایی به %۲۸ و فقر شهری به %۲۹ می‏رسد. از سوی دیگر، شدت فقر نیز از سال ۶۸ تا ۸۳ کاهش یافته است. در بررسی‏های سال ۱۳۸۳، استان سیستان و بلوچستان فقیرترین استان شناخته شده‏ و خط فقر در این سال، برای یک خانواده شهری پنج نفره، ۰۰۰/۴۰۰ تومان در نظر گرفته شده است.