لغو کاپیتولاسیون, تاکتیک یا استراتژی

به بهانه سالروز لغو کاپیتولاسیون توسط رضاخان در سال ۱۳۰۷

شکل نانوشته امتیاز کاپیتولاسیون به عنوان اعطای حق مصونیت قضایی اتباع خارجی در ایران را می‌توان به طور محدود و برای اولین بار در عصر صفوی به ویژه در دوران سلطنت شاه سلطان حسین صفوی بازجست. فرانسویان اولین کشوری بودند که در ایران از این امتیاز برخوردار شدند اما با روی کار آمدن فتحعلی شاه قاجار و بی‌ثباتی‌های به وجود آمده در ایران و بازتاب آن در افزایش مداخلات قدرت‌های خارجی، به ویژه دست‌یازی‌های سلطه‌طلبانه روسیه و شکست‌های ایران در دو دوره جنگ‌ با روسیه، با اعطای رسمی امتیاز کاپیتولاسیون از سوی ایران به قدرت‌های خارجی، استقلال سیاسی ایران به طور هر چه گسترده‌تر و جدی با خطر روبه‌رو شد.

به دنبال شکست ایران در دومین دوره جنگ با روسیه و طی مذاکرات صلح ترکمانچای (۱۲۴۳ ق/ ۱۸۲۸ م) و در فصول هشتم و نهم و دهم و به ویژه طی پیمان بازرگانی ۹ ماده‌ای مکمل فصل دهم عهدنامه ترکمانچای، مقرر شد تا هر گاه اتباع روسی مقیم ایران مرتکب جرایمی شوند، دادگاه‌های ایران حق و صلاحیت رسیدگی به جرایم و مجازات آنان را نداشته و این اختیارات منحصرا بر عهده کنسول روسیه در ایران است. این امتیاز که طی قرن نوزدهم، به سایر کشورهای اروپایی نیز اعطا شد، به طور جدی و قابل ملاحظه‌ای از استقلال ایران کاست. گرچه در آغاز به قدرت رسیدن رضاخان، کشورهای روسیه، لهستان و ترکیه به صورت داوطلبانه از امتیاز کاپیتولاسیون در ایران چشم پوشیدند اما الغای رسمی و گسترده آن در ایران برای اولین بار به وسیله رضاشاه پهلوی طی سال‌های ۱۳۰۶ و ۱۳۰۷هجری شمسی تحقق یافت. در یازدهم اردیبهشت ۱۳۰۶، نخست‌وزیر ایران در مجلس به نمایندگان اطلاع داد که «اعلی‌حضرت مایلند هر چه زودتر به عنوان هدفی مقدس، قراردادهای کاپیتولاسیون موجود در ایران لغو شده و تدارک زمینه برای لغو کاپیتولاسیون، مهم‌ترین هدف و برنامه دولت است. » مجلس نیز با شور و شوق فراوان از اتخاذ این سیاست استقبال و حمایت کرد.

سپس در ۲۰ اردیبهشت ۱۳۰۶، دولت ایران قرارداد ۱۸۵۶ منعقده با آمریکا را لغو کرد که البته این الغا پس از یک سال لازم‌الاجرا بود. همزمان، ایران در اقدام مشابهی، تمامی امتیازهای کاپیتولاسیون اعطایی به دیگر کشورها را نیز لغو کرد. در تحلیل و ارزیابی چگونگی و چرایی الغای کاپیتولاسیون از سوی رضاشاه و انگیزه‌ها و اهداف او از این اقدام و اهمیت و پیامدهای آن، دیدگاه‌های متعدد و متضادی وجود دارد. برخی از مورخان و تحلیل گران تاریخ و سیاست در ایران، این اقدام رضاشاه را اقدامی عوام فریبانه دانسته و آن را منطبق با سیاست‌های قدرت‌های خارجی به ویژه انگلستان در راستای ارایه تصویری وطن پرستانه از رضاشاه قلمداد و ارزیابی کرده‌اند.

عبدالرضا هوشنگ مهدوی نویسنده کتاب «تاریخ روابط خارجی در ایران» بر این باور است که پس از تاجگذاری رضاشاه، «انگلیسی‌ها که خیال‌شان از بابت ایجاد یک حکومت قوی ضدکمونیست در ایران راحت شده بود، مانعی ندیدند که رژیم جدید بعضی از امتیازاتی را که بیگانگان در قرن نوزدهم اخذ کرده بودند و اکنون بی‌فاید شده بود لغو کنند و به این وسیله به وجهه و اعتبار خود بیفزایند. » (۱) اما به نظر می‌رسد جدای از اینکه آیا تلاش رضاشاه برای الغای این پیمان‌ها برای دستیابی به هدف‌های ملی ایران بود یا نه، این واقعیت را نمی‌توان انکار کرد که این اقدام تا حدود زیادی حاصل شرایط تاریخی ایران و جهان و منطبق با خواست جامعه ایرانی بود. الغای کاپیتولاسیون یکی از جلوه‌های ظهور آگاهی و تمایلات ملی برضد سلطه‌طلبی‌های قدرت‌های خارجی در ایران بود. آگاهی‌ها و تمایلاتی که تقریبا همه ایرانیان وطن‌پرست آن روزگار را به الغای کاپیتولاسیون به عنوان یک ضرورت، ترغیب و مصمم می‌کرد. تحت تاثیر شرایط جهانی در اواخر قرن نوزدهم میلادی و در اوایل قرن بیستم، کشورهای مختلف جهان با رسیدن به درجاتی از خودآگاهی ملی و در اعتراض به دخالت‌های سلطه‌طلبانه قدرت‌های بزرگ، امتیاز حق قضاوت کنسولی را لغو کردند.

ژاپن در سال ۱۸۹۹، یونان در سال ۱۹۱۴، مراکش در سال ۱۹۲۰، ترکیه در سال ۱۹۲۳ و تایلند در سال ۱۹۲۷اولین کشورهایی بودند که به مقابله با کاپیتولاسیون پرداخته و آن را لغو کردند. نخستین تلاش برای الغای کاپیتولاسیون در ایران، در هنگام برگزاری کنفرانس صلح پاریس پس از پایان جنگ جهانی اول صورت گرفت. در این کنفرانس، دولت ایران آشکارا خواهان الغای کاپیتولاسیون و از میان رفتن امتیازات خارجی و جبران خسارت‌های وارده در طول جنگ شد که البته با مخالفت شدید دولت‌های ایالات متحده آمریکا، فرانسه و انگلستان مواجه شد. به‌رغم مخالفت‌های شدید دولت‌های خارجی با لغو کاپیتولاسیون در ایران، الغای این امتیاز تبدیل به یکی از مهم‌ترین خواسته‌های بسیاری از ایرانیان و احزاب ترقی خواه شد.

در سال ۱۲۹۷ دولت صمصام السلطنه با صدور اطلاعیه‌ای اعلام کرد که معاهدات و مقاولات و امتیازاتی که طی یک‌صد سال اخیر، دولت استبدادی روس و اتباع آن از ایران اخذ کرده‌اند، تماما تحت فشار جبر و زور تحصیل شده و بر خلاف صلاح مملکت ایران بوده و بنابراین به استناد قانون اساسی و حق مالکیت ایران، الغا می‌کردند. همچنین پس از انقلاب ۱۹۱۷ روسیه و قدرت‌گیری بلشویک‌ها و تغییر سیاست خارجی روسیه، دولت شوروی با عقد قرارداد مودت با ایران در سال ۱۹۲۱، تمامی امتیازاتی را که روسیه تزاری از ایران دریافت کرده بود و از آن جمله امتیاز کاپیتولاسیون را لغو کرد. پنج روز پس از پیروزی کودتای ۱۲۹۹ نیز، در قسمتی از بیانیه رییس‌الوزرا ایران تصریح و تاکید شد: «در حوزه سیاست خارجی به تغییرات اساسی نیاز است تا به سیطره بیگانگان پایان دهد. کاپیتولاسیون که مخالف استقلال ملک و ملت است باید ملغی شود و در امتیازات گذشته تجدیدنظر صورت پذیرد. » (۲) با سقوط دولت کودتا، قوام‌السلطنه نیز در شرح برنامه‌های دولت خود بر اصلاح دوایر عدلیه و الغای کاپیتولاسیون تاکید کرد. (۳) در شرایطی که تحت تاثیر تحولات جهانی و داخلی، الغای کاپیتولاسیون در ایران به یک ضرورت و خواست ملی تبدیل شده بود، با قدرت‌گیری رضاخان در ایران نیز، یک بار دیگر وزارت امور خارجه ایران در ۱۹ اردیبهشت ۱۳۰۶در اعلامیه‌ای به لغو کاپیتولاسیون در ایران تاکید کرد.

در این اعلامیه که یک سال پس از تاج‌گذاری رضاشاه انتشار یافت، تمامی عهدنامه‌ها و امتیازهایی که به موجب آن عهدنامه‌ها در دوران قاجار به قدرت‌های خارجی واگذار شده بود، از درجه اعتبار ساقط شد. از این رو می‌توان گفت در واقع، رویدادهایی چون جنگ جهانی اول، تاسیس جامعه ملل، الغای کاپیتولاسیون در کشورهایی چون ترکیه، پیروزی انقلاب ۱۹۱۷ روسیه، کودتای سوم اسفند ۱۲۹۹ در ایران و عقد عهدنامه مودت میان ایران و شوروی در سال ۱۹۲۱، از جمله مهم‌ترین زمینه‌ها و عواملی بود که به الغای کاپیتولاسیون در ایران انجامید. مدارک و گزارش‌های سیاسی دیپلمات‌های خارجی در ایران عصر رضاشاه، به خوبی از این واقعیت خبر می‌دهد که به دنبال تصمیم رضاشاه برای الغای کاپیتولاسیون، قدرت‌های خارجی به خاطر منافع خود از لغو کاپیتولاسیون بیم داشته و با اکراه به آن تن دادند.

دولت‌های غربی به ویژه از نظام جدید قضایی در ایران احساس نگرانی می‌کردند. شاید رویکرد رضاشاه به مدرنیته و سکولاریسم و اقدامات او برای تضعیف موقعیت قضایی علما و روحانیان در سیستم قضایی و دادگستری جدید که علی اکبرخان داور در تدوین آن نقش اساسی داشت، عامل مهمی بود که تا حدود زیادی از نگرانی‌ها و مخالفت‌های قدرت‌های غربی با الغای کاپیتولاسیون در ایران کاست. مایکل زیرینسکی به نکته‌ای اشاره کرده است که در خور توجه است. وی تاکید می‌کند که اقدام رضاشاه به الغای کاپیتولاسیون چون از رهگذر سیاست‌های سکولاریستی برای پی افکندن سیستم قضایی جدیدی عبور می‌کرد که تضعیف موقعیت قضایی علما را به دنبال داشت، از نگرانی قدرت‌های غربی کاست اما این اقدام رضاشاه به شیوه‌ای متناقض و به تدریج تبدیل به عامل افزایش قدرت و نفوذ اجتماعی علما در جامعه ایرانی شد و زمینه را برای تسهیل مبارزات بعدی روحانیان با رژیم پهلوی فراهم کرد.

به نوشته زیرینسکی: الغای کاپیتولاسیون اگر در بافت سیاست داخلی ایران نگریسته شود، شاید بخشی از تغییر نهادینی باشد که در رابطه میان دین و دولت رخ داد. تا حدی از آن رو که قدرت‌های غربی اصرار داشتند در صورتی لغو کاپیتولاسیون را می‌‌پذیرند که ایران یک نظام قضایی به سبک غرب داشته باشد که تضمین‌کننده امنیت غربیان در دادگاه‌های ایران باشد. همچنین الغای کاپیتولاسیون در ایران به معنای پایان دادن به انحصار علما در سلطه بر محاکم قضایی بود. این پافشاری خارجیان در اینکه ایران باید دادگاه‌هایی به شیوه غرب داشته باشد با نظر خود رضاشاه نیز سازگار بود که عقیده داشت نهادهای غرب را باید در ایران تقویت کرد.

نظام دادگاه‌های جدید باعث می‌شد که روحانیان یکی از مهم‌ترین منابع درآمد و معاش خود از راه فعالیت قضایی را از دست بدهند. در عمل این کار دست اسلام شیعی را به عنوان یک مذهب رسمی دولتی کوتاه کرد. این اقدام همراه با حمله دیگر پهلوی به شکل‌های سنتی زمینداری از جمله اوقاف مذهبی، امنیت مالی طبقه روحانی را تضعیف ساخت. این تضعیف و کوتاه کردن دست علما، زمینه را برای تقویت و بالا رفتن حیثیت و اعتبار علما فراهم ساخت. هر قدر آنان بیشتر ثروت و قدرت خود را از دست دادند، نفوذشان در میان عامه مردم بیشتر شد. این افزایش نفوذ علما، در بطن خود زمینه مبارزات هر چه گسترده‌تر آنان در سال‌های بعدی بر ضد رژیم پهلوی را پرورش می‌داد. مبارزاتی که در گسترده‌ترین شکل خود، سرانجام با انقلاب اسلامی ۱۳۵۷ در ایران به سقوط رژیم پهلوی انجامید.

پی‌نوشت‌ها و مآخذ در دفتر روزنامه موجود است.

لطف‌الله آجدانی