نگاهی به سند ملی توانمندسازی سكونتگاه های غیررسمی

این محلات خودرو یا حاشیه نشین به بیان درست تر, اسكان غیررسمی نامیده شده اند و كاركرد اصلی آنها تامین زمین و الگوی ساخت متناسب با توان مالی گروه های كم درآمد مهاجر از روستاها یا گروه های كم درآمد و فقیر شهری رانده شده از بافت موجود شهرها است این گونه سكونتگاه ها كه سیمای نازیبا, خدماتی پایین و ساكنینی كم توان و مشاغلی نامطمئن دارند, محیطی آماده برای پذیرش نابهنجاری های اجتماعی را فراهم می سازند و خطر پذیری بالایی در برابر سوانح طبیعی و انسانی دارند

طی دهه‌های اخیر به تدریج محلات نابسامان و سكونتگاه‌های غیررسمی به طور عمده در حاشیه كلانشهرها و شهرهای بزرگ كشور، خارج از برنامه رسمی توسعه شهری و به صورت خودرو شكل گرفته و گسترش یافته است.

این محلات خودرو یا حاشیه‌نشین به بیان درست‌تر، اسكان غیررسمی نامیده شده‌اند و كاركرد اصلی آنها تامین زمین و الگوی ساخت متناسب با توان مالی گروه‌های كم‌درآمد مهاجر از روستاها یا گروه‌های كم‌درآمد و فقیر شهری رانده شده از بافت موجود شهرها است. این‌گونه سكونتگاه‌ها كه سیمای نازیبا، خدماتی پایین و ساكنینی كم‌توان و مشاغلی نامطمئن دارند، محیطی آماده برای پذیرش نابهنجاری‌های اجتماعی را فراهم می‌سازند و خطر‌پذیری بالایی در برابر سوانح طبیعی و انسانی دارند. این پدیده بنابر مشاهدات جهانی و آسیب‌شناسی فرآیند شهرنشینی در كشورهای در حال توسعه پدیده‌ای موقتی و رو به زوال نیست، بلكه همواره رو به گسترش است. بنابر برآورد برنامه اسكان بشر سازمان ملل متحد، بیش از ۵۰درصد ساكنان شهرها در كشورهای كم‌درآمد و ۲۰درصد كشورهای میان درآمد، در این نوع سكونتگاه‌ها زندگی می‌كنند كه سنجه‌های سواد، تندرستی، درآمد و پیشرفت اجتماعی از میانگین شهری در آن كشورها پایین‌تر است و شایسته شان و كرامت انسانی نیست. وجود بیش از یك‌هفتم جمعیت شهرهای تهران، مشهد، تبریز، اهواز، بندرعباس، كرمانشاه و زاهدان در اسكان غیررسمی و رشد سریع آن، هشداری برای اهتمام جدی به این مساله است. چاره‌جویی دشواری‌های كنونی این محلات همزمان با پیش‌نگری مشكلات آتی ناشی از رشد آنها امری ضروری است كه اقدامات ویژه و همه جانبه‌ای متفاوت با روال فعلی را می‌طلبد.

این اقدامات بنابر ماهیت از یكسو می‌‌باید به صورت یكپارچه و چندبخشی در محیط كالبدی انجام شود و از سوی دیگر باید از اقدمات كالبدی و حتی پیش از آنها با برنامه‌های اقتصادی- اجتماعی برای این اجتماعات همراه شود. لازمه این چنین رهگشایی جامع و همه‌سونگری، همسویی و همیاری دستگاه‌های ذی‌ربط است.

بنابراین با هدف سیاست‌گذاری كلان در امر ساماندهی و بهسازی این سكونتگاه‌ها به پیشنهاد مشترك سازمان عمران و بهسازی شهری وابسته به وزارت مسكن و شهرسازی و وزارت كشور سندی تحت عنوان سند ملی توانمندسازی و ساماندهی سكونتگاه‌های غیررسمی به هیات دولت ارائه شد.

سند مذكور در تاریخ ۱۹/۱۱/۱۳۸۲ به تصویب هیات دولت رسید و در تاریخ ۲۶/۱۱/۸۲ توسط معاون اول رییس‌جمهور ابلاغ شد.

این سند نشانگر اصول و راهبردهای اساسی مداخله و هدایت‌كننده در توانمندسازی و ساماندهی سكونتگاه‌های غیررسمی كشور است. به دنبال تصویب سند و در اجرای بند «۲» مصوبه آن، ستادی تحت عنوان ستاد ملی توانمندسازی سكونتگاه‌های غیررسمی در ابتدای سال ۱۳۸۳ شكل گرفت. تشكیل این ستاد كه نخستین نگاه جدی و فراگیر به موضوع اسكان غیررسمی در كشور است، نویدبخش عزم ملی در ساماندهی این سكونتگاه‌ها و گامی اساسی در تحقق اهداف عدالت اجتماعی است كه همواره مورد تاكید مقام معظم رهبری نیز بوده است. هم‌اكنون دبیرخانه ستاد ملی در حال شكل دادن فعالیت‌های توانمندسازی و ساماندهی اسكان غیررسمی با مدیریتی یكپارچه در سطح كشور است. ماموریت اصلی این دبیرخانه تحقق اهداف و سیاست‌های سند ملی و نیز عملیاتی نمودن تكالیفی است كه در ماده ۳۰ قانون برنامه چهارم توسعه و سند چشم‌انداز توسعه ۲۰ساله كشور در این ارتباط مصوب شده است. نقش دبیرخانه در این خصوص هماهنگ كردن فعالیت‌های اجرایی و بسیج نیروی علمی و توان اجرایی كشور در جهت تحقق اهداف توسعه پایدار در این محدوده‌ است.

با توجه به اصول تقاضا محوری، مشاركت و همكاری بین‌بخشی در فعالیت‌های توانمندسازی تحقق اهداف و برنامه‌های ذكر شده مستلزم صرف وقت و تامین منابع مالی از سوی نهادهای مسوول در سطح كشور و همسویی و همكاری مدیریت محلی و تضمین مشاركت مردم در ارتقای محیط زندگی‌شان است.

به همین لحاظ باید گفت اسكان بشر، نقشی تمدن‌ساز در فرآیند تاریخی توسعه جوامع داشته است. در این فرآیند، شهرها به مثابه برترین سطح اسكان، كانون ایفای این نقش بوده‌اند. چشم انداز توسعه جهانی نشان می‌دهد كه این نقش همچنان تداوم دارد واین مهم در گرو برپا كردن و نگاهداشتن شهرهایی است مولد و پایدار، با محیطی قابلیت‌زا، مناسب زیست و فعالیت و حفاظت كننده محیط زیست.

از پدیده‌های عمده ناپایدار كننده شهری-به ویژه در كشورهای در حال توسعه- گونه‌ای شهرنشینی با مشكلات حاد موسوم به اسكان غیر رسمی است كه بنابر مشاهدات جهانی در حال گسترش فزاینده است.

این گونه سكونتگاه‌ها هر چند جلوه‌ای از فقر است اما بازتاب كاستی‌ها و نارسایی‌های سیاست‌های دولتی و بازار رسمی نیز محسوب می‌شوند. اسكان غیر‌رسمی به سبب باز تولید فقر و گسترش آن، به مخاطره انداختن محیط زیست و تحمیل هزینه‌ای بیشتر برای حل مشكلات- در مقایسه با هزینه‌ پیشگیری از آنها- تهدیدی جدی برای پایداری و انسجام جامعه شهری و نیازمند تدابیر ویژه‌ای برای ساماندهی وضعیت كنونی و جلوگیری از گسترش آنها در آینده است. از آنجا كه اسكان غیر رسمی از زمینه‌ای فراتر از مكان آن نشات می‌گیرد و بر محیطی فراتر از مكان آن نیز تاثیر می‌گذارد، چاره‌جویی این مساله به سیاست‌گذاری و اقداماتی نه فقط در سطح محلی آن، بلكه در سطح ملی نیاز دارد.

ضرورت تدوین سند مذكور، از یك سو به فقدان برنامه وسیاست‌گذاری مشخص برای اسكان غیر‌رسمی در ایران و از سوی دیگر به ضعف هماهنگی بخش‌ها و اقدامات میان‌بخشی در این باره مرتبط است. این سند مرجع تعریف مشترك مساله و تبیین اصول راهبردی و سیاست‌گذاری‌های بخشی تا پایان برنامه سوم و زمینه ساز تعیین اهداف و راهبردها و سیاست‌های برنامه چهارم توسعه كشور و طرح قوانین و مقررات مورد نیاز برای اجرای سیاست‌ها و تدوین راهكارهایی مرتبط خواهد بود.

همچنین این سند با اعتقاد به این كه چاره نهایی اسكان غیر‌رسمی و پیشگیری كامل تكوین آن در گرو تحولات ساختاری دراز مدتی است كه ریشه‌كنی فقر، توسعه همه جانبه و ایجاد تعادل‌های منطقه‌ای در كشور را به دنبال آورد، لیكن راهبردها وسیاست‌های پیشنهادی خود را در محدوده واقعیت‌های موجود و در حال گسترشی مطرح می‌سازد كه باید به طور مشخص و اضطراری چاره‌جویی و از باز تولید آن جلوگیری شود.

به سخن دیگر، مشكل اسكان غیررسمی را نه می‌توان نادیده گرفت و نه خود به خود حل شدنی است و با توجه به گسترش روز افزون آن، لازم است هر چه زودتر برای این مساله چاره اندیشی شده و چگونگی مداخله هماهنگ و همه جانبه بخش دولتی-عمومی در این مساله روشن شود.

● وضع موجود و گرایش‌ها

به موازات رشد شهرنشینی در كشور در دهه‌های اخیر، سكونتگاه‌های نامتعارف و خودانگیخته‌ای درون یا مجاور شهرها، با تقدم در مجموعه‌های شهری بزرگ، به سرعت ایجاد شده و رشد یافته است. این سكونتگاه‌ها اغلب دارای ویژگی‌های زیر هستند:

▪ مسكن‌سازی شتابزده، توسط استفاده‌كنندگان آنها كه عمدتا به دلیل نداشتن پروانه ساختمان و تبعیت نكردن از برنامه‌ریزی رسمی شهرسازی مجموعه‌ای نابسامان به وجود آورده‌اند.

▪ پیوستگی عملكردی با شهر اصلی و گسست كالبدی از آن با تجمعی از اقشار عمدتا كم‌درآمد و فقیر.

▪ محیطی با كیفیت پایین زندگی و كمبود شدید خدمات و زیربناهای شهری و تراكم بالای جمعیتی.

ویژگی‌های گفته شده، ساكنان این سكونتگاه‌ها را در مخاطره آسیب‌های اجتماعی، طبیعی و زیست‌محیطی قرار داده و موجب جدایی‌گزینی آنها از شهر اصلی شده است. برآورد می‌شود حداقل یك‌هشتم جمعیت شهری كشور (حدود چهار و نیم میلیون نفر) در این سكونتگاه‌های غیررسمی مستقر باشند و تداوم روند موجود، نسبت آن را در ابتدای دهه آینده به یك‌چهارم جمعیت شهری و تعداد آن را به بیش از دو برابر خواهد رساند.

البته به طور متوسط در مقایسه با بسیاری از كشورهای در حال توسعه، سكونتگاه‌های غیررسمی در ایران از كمیت و كیفیت مسكن و زیربناهای بهتری برخوردارند. اما با توجه به جهانی شدن اقتصاد با پیامد‌هایی همچون شهری شدن فقر و دوسطحی شدن جامعه و در صورت تداوم این شرایط و چاره نكردن آن،‌ می‌توان به شكاف بیشتر انتظارات و واقعیات در اجتماعات غیررسمی بیانجامد و آنها را متحمل عصیان و آسیب‌های بیشتر كند.

توسعه شهری در معنای عام آن، بر اثر بازتاب فضایی اسكان غیررسمی، ناپایدار شده است. بنابراین نه می‌توان به امید حل خود به خودی این مساله آن را رها نمود و نه با برخورد مقطعی، گزینشی و پراكنده كاری در «اینجا و آنجا» پاسخگوی آن بود. همچنین این احتمال نیز وجود دارد كه مداخله‌های نسنجیده، خود مشوقی برای گسترش مساله باشد و در نتیجه به دنباله‌روی از اتفاقات و نه هدایت و كنترل آنها ختم شود.

پیدایش و گسترش اسكان غیررسمی گویای وجود موانع ساختاری و ناكارآمدی سیاست‌های كنونی و تامین مسكن و خدمات‌رسانی لازم مرتبط با آن برای اقشار كم‌درآمد شهری در سطح كلان است كه حوادث غیرمترقبه منجر به جابه‌جایی‌های ناگهانی جمعیت (مانند جنگ و خشكسالی) نیز آن را حادتر می‌سازد. همچنین در سطح خرد نیز، ضعف مدیریت شهری (به ویژه در هدایت، نظارت و كنترل)، وجود منافع نامشروع گروه‌های ذی‌نفع و ذی‌نفوذ محلی و برخوردهای غیرقانونمند در پذیرش یا رد این سكونتگاه‌ها، مساله را تشدید نموده است.

واقعیت این است كه انتقال ناگهانی بسیاری از ساكنان سكونتگاه‌های غیررسمی از شیوه معیشت سنتی و رسمی روستایی به معیشت نامشخص و نوینی كه تمهیدات لازم و متناسب

شهرنشینی – در ابعاد اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و كالبدی – فراهم نیست، آنها را به سكونتگاه‌های ناپایداری كشانده است كه به منظور جای پا یافتن در شهر و به امید طی دوره گذار، انتخاب شده‌اند. علاوه بر این، مساله بلاتكلیفی بسیاری از این سكونتگاه‌ها از نظر قانون – كه ساكنان را دائم در خطر تخریب، تخلیه و تعرض رسمی نگاه می‌دارد – موجب احساس ناامیدی و عدم امنیت خانوارها و مانع تلاش، مشاركت اجتماعی و همبستگی آنها با جامعه شهری است؛ امری كه پیامدهای نامطلوب فرهنگی (حتی برای نسل‌های آتی آنها و محیط‌های مجاور) در بر دارد.

از این‌رو، در وضع موجود، مساله عبارت است از: محرومیت ساكنان این سكونتگاه‌های گسترده كه حامل یا مستعد نابهنجاری‌های اجتماعی – اقتصادی، كالبدی و زیست‌محیطی‌اند و نیاز مبرمی به ارتقای شرایط محیطی دارند. با توجه به گرایش‌های موجود و نبود نشانه‌ای از تغییر سیاست‌ها، چشم‌انداز نگران‌كننده‌ای از رشد اسكان غیررسمی و ناپایدارسازی شهرها وجود دارد كه اراده‌ای ملی و تدابیری مشخص، متفاوت از روال كنونی می‌طلبد.

● اهداف كلان

در چارچوب قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران(۱) و هماهنگ با مهم‌ترین دستوركارها و بیانیه‌های جهانی برای تامین سر پناه مناسب برای همه و ایجاد توسعه پایدار شهری(۲)، این سند حاوی برنامه‌ای راهبردی برای چاره‌جویی مشكلات ناشی از اسكان غیررسمی (به تعبیری حاشیه‌نشینی) در كشور و پیش‌نگری آن و پیشگیری از گسترش آن در آینده است. با این باور كه وقتی بخش عمده‌ای جمعیت در فقر و تبعیض و در شرایط غیرمتعارف زندگی كنند توسعه راستینی برای كشور رخ نخواهد داد. سند حاضر، اهداف زیر را مدنظر دارد:

الف – بسترسازی برای ارتقای شرایط محیطی به نحوی پایدار و فراگیر در جهت رشد سلامتی، امنیت، امید، ایمان و كرامت انسانی در سكونتگاه‌های غیررسمی موجود.

ب- پیش‌نگری به گسترش اسكان غیررسمی در آینده و زمینه‌سازی برای احداث مسكن مناسب، خدمات پایه و زیربناها در حد استطاعت و دسترسی گروه‌های كم‌در‌آمد در فضای رسمی شهری.

پ – زمینه‌سازی برای بهره‌مندی از امتیازات شهری و تعمیق فرهنگ شهری برای ساكنان این سكونتگاه‌ها به همراه مشاركت همه‌جانبه آنها در تصمیم‌گیری‌ها و اقدامات محلی.

میترا یافتیان