دیوانسالاری و بی قوارگی توسعه سیاسی

دیوانسالاری در کشور ایران نیز طی صد سال گذشته آنقدر حجیم شده که اکثر دولتمردان در نوع برخورد با آن با چالش جدی مواجه هستند

اگرچه هنوز اندیشمندان، محققان و مولفان سیاسی غرب دلالت یکسانی را از مفهوم بوروکراسی ارائه نداده‌اند اما همه اذعان دارندکه دیگر نمی‌توان تکنوکرات‌ها را صرفا مجری تصمیمات سیاستمداران قلمداد نمود. در واقع بوروکراسی در نظام‌های سیاسی مختلف تبدیل به یک نهاد سیاسی شده و در برخی از کشورها به عنوان مهمترین سازمان سیاسی آن رژیم مطرح می‌شود.

اما این موضوع به طور مشخص در کشورهای جهان سوم یک چالش گریزناپذیر است و مشکلات ساختاری عدیده‌ای را در این دست نظام‌های سیاسی به وجود آورده است.

دیوانسالاری در کشور ایران نیز طی صد سال گذشته آنقدر حجیم شده که اکثر دولتمردان در نوع برخورد با آن با چالش جدی مواجه هستند. اما احمدی‌نژاد از ابتدای دوره ریاست جمهوری خود گویا هم و غم خود را بر آن گذاشته تا بخشی از مشکلات دیوانسالاری را در ایران بکاهد و اینکه او در این مسیر چقدر موفق خواهد بود را در پایان دوره باید ارزیابی کرد. نوشتار ذیل سعی دارد در یک رهیافت جامعه شناختی، دیوانسالاری در دولت‌های پسااستعماری را بخصوص در جهان سوم مورد تحلیل قراردهد.

هیگر Heeger در کتاب “بوروکراسی، احزاب سیاسی و توسعه سیاسی در جهان سیاست”‌با اشاره به نمونه دیوانسالاری در پاکستان می‌نویسد: “کارکنان بخش دولتی می‌توانستند به طور کامل بر حکومت‌های ایالتی و ملی مسلط باشند و این مسئله به گونه‌ای چشمگیر مانعی بر سر راه تلاش‌های معطوف به ایجاد حزب مسلم لیگ پاکستان Pakistan Muslim League به وجود آورده است... کارکنان بخش فعال دولتی و کارکنان دولتی تبدیل شده به سیاستمدار، سازمانهای اصلی سیاسی را در همه سطوح نظام‌های سیاسی پاکستان اشغال کردند. این نخبگان همواره نظام حزبی را از طریق کنترل خود بر حکومت دستکاری کرده و حزب مسلم لیگ را به گونه‌ای جبران ناپذیر تجزیه نموده‌اند. به نظر می‌رسد گسترش دیوانسالاری در پاکستان جریانی برای پر کردن خلاء نهادی نبود. بلکه بیشتر برای پیشگیری از توسعه سازمانهایی که از طریق آنها نهادهای حزبی سیاسی می‌توانستند ایجاد شوند، بوده‌است.

‌بخشی از واقعیت بوروکراسی در دولتهایپسا استعماری و نواستقلال شبیه آن چیزی است که در نمونه پاکستان بدان اشاره شد.

اساسا در دو نگرش مارکسیستی و کارکردگرا یک تحلیل مشترک در این زمینه وجود دارد و هر دو مکتب فکری تاکید دارند که یکی از میراث‌های استعمار، توسعه کند نهادهای سیاسی بوده است.

در حالی که استعمار بیشتر از منظر فرآیندهای سیاسی از بالا به پایین دیوانسالاری‌ها را گسترش داده مانع رشد سایر نهادهای سیاسی مانند مجالس قانونگذاری، احزاب سیاسی، گروههای نفوذ و حتی جامعه مدنی به عنوان حدفاصل میان قدرت رسمی و مردم گشته است.

در واقع استعمار برای دولتهای نو استقلال یک نظام بروکرائیک سازمان یافته و پیشرفته به ارث گذاشته است که دولتهای تازه تاسیس باوجود کمبود نیروی انسانی متخصص بومی، باید افرادی را در پستهای دیوانسالارانه بگمارند. با اخراج مستشاران و کارمندان خارجی، دولتهای پسااستعماری در کشورهای نواستقلال مجبورند به واسطه دوره‌های فشرده آموزشی نیروهای بومی را تربیت کنند تا بر صندلی‌های خالی شده بنشانند این در حالی است که سایر نهادهای سیاسی به اندازه کافی رشد نکرده‌اند واین مساوی است با قدرت یابی فزاینده بوروکراسی.

ریگز Riggs در این باره می‌نویسد: “رشد بسیار سریع دیوانسالاری در صورتی که نظام سیاسی از آن عقب بماند، مانع از شکل‌گیری سیاست کارآمد می‌شود... در صورتی که نهادهای دیوانسالار به طور نسبی ضعیف باشند نهادهای مجزای سیاسی، بخت بیشتری برای رشد خواهند داشت.”

همچنین ریگز معتقد است تمرکز دیوانسالارانه وکنترل حکومت‌های محلی تاثیرات آموزشی مشارکت سیاسی را کاهش می‌دهد.بسیج دیوانسالارانه گروه‌های نفوذ، مراکز فشار سیاسی مستقل را تضعیف می‌کند. نهادهای قانونگذاری پارلمانی نمی‌توانند بر بنیاد احزاب، گروههای فشار و مشارکت مردمی ضعیف رشد نمایند.دیوانسالاری‌ها بیش از مجالس قانونگذاری، جمع آوری درآمدها، هزینه‌ها و ابتکارات سیاسی را کنترل می‌کنند.

رسمی گرایی دیوانسالارانه که به موجب آن قوانین تصویب می‌شوند ولی به اجرا در نمی‌آیند، نهادهای نمایندگی را بیشتر تضعیف می‌نماید.

امادر مورد کشور ما باید گفت؛‌هرچند ایران هیچ وقت در معرض فرآیندهای مستقیم استعماری واقع نشد اما به واسطه استبداد حاصل از استعمار غیرمستقیم؛ دیوانسالاری ایرانی مسیری را شبیه کشورهای مستعمره طی کرد. استبداد رضاخانی با استعانت از مستشاران خارجی سرآغاز یک بوروکراسی عریض و طویل بود که سایر نهادهای سیاسی به هیچ وجه قادر نبودند و اجازه نداشتند که درکنار آن رشد نمایند.

در واقع در دوره پهلوی دیوانسالاری روز به روزحجیم‌تر می‌شد اما نهادهای کنترلی از پایین به بالا مانند احزاب، گروههای نفوذ، مطبوعات نه تنها رشد نداشتند بلکه به انحاء مختلف سرکوب می‌شدند.

پس از انقلاب اسلامی این میراث ناخوشایند برای دولتمردان جمهوری اسلامی به‌جا ماند. یک دیوانسالاری بی‌سروته که به واسطه یکه تازی، روز به روز بر قدرت سیاسی آن افزوده و از میزان کارآمدی آن‌کاسته شده بود. ریگز در این باره استدلال می‌کند که کارآمدی دیوانسالاری رابطه‌ای معکوس با میزان قدرت سیاسی آن دارد. دلیل عمده این امر وجود عدم توازن میان دیوانسالاری‌ها و دیگر نهادهای سیاسی و اشتغال ذهنی ناشی از این عدم توازن در میان دیوانسالاران به پیشرد منافع دیوانسالانه خود و نه خدمت به اربابان سیاسی می‌باشد.

اگرچه پس از انقلاب سعی شد نهادهای سیاسی دیگرنیز در کنار دیوانسالاری رشد کنند اما بوروکراسی آنقدر حجیم و گسترده شده که امروز همین بوروکراسی مانع توسعه سایر نهادهای سیاسی شده است. بوروکراسی عریض و طویل روند اجرای امور و برنامه‌های سیاستمداران و دولتمردان را کند کرده است و به جای آنکه به تعبیر «وبر» یک ابزار باشد، خود به یک اکتور غیرقابل چشم‌پورشی تبدیل شده است.

احمدی‌نژاد یکی از آن دست سیاستمدارانی است که در موضع عالی‌ترین مقام اجرایی کشور کمر به حل این مشکل بسته است.

مدل سفرهای استانی وارتباط چهره به چهره و بی‌واسطه با مردم بدون هیچگونه فاصله بروکراتیک بین شهروندان و عالی‌ترین مقام کشور را شایدبتوان در این راستا تحلیل کرد که البته در این دو سال به موفقیت‌های چشمگیری نیز نایل آمده است. ارسال بیش از هفت میلیون نامه مردمی به رئیس جمهور و مطالبات گوناگون آنها تصدیق این مدعاست.

طرح جدی رئیس جمهور برای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور که مرکز فرماندهی نظام دیوانسالاری ایران بود نیز از این منظر قابل بررسی است.

اما آنچه بیش از این باید بدان توجه شود این است که بوروکراسی و سخت افزار حقوق اداری غرب طی صد سال گذشته بدون در نظر داشت فرهنگ و ایستارهای بومی ایرانی وارد کشور شده است.

اگرچه نمی‌توان این سخت افزار را در شرایط کنونی به یک بار رد و یا حذف کرد اما می‌توان با یک شیب ملایم و اصلاحات ساختاری درآن دست زد. درست شبیه آن چیزی که احمدی‌نژاد پیگیر آن است.

این اقدام جسورانه در آفت زدایی از بوروکراسی نیازمند حمایت همه جانبه افکار عمومی است و رسانه‌ها ودر جهت دهی به ذهنیت‌ها نقش درخور توجهی را برعهده دارند.

در حقیقت اصلاح دیوانسالاری در ایران نیازمند یک عزم ملی- انقلابی است.

امیرعلی اسکندری