جایگاه مبارزه با فساد مالی و نقش و وظیفه دستگاههای نظارتی نظام در قوانین و مقررات

بررسی قوانین و مقررات مربوط به فساد مالی بیانگر آنست که قوانین و مقررات مذکور از ۴ جنبه میتوانند مورد تجزیه و تحلیل علمی قرار گیرند

● جایگاه مبارزه با فساد مالی در قوانین و مقررات و نقش و وظیفه دستگاههای نظارتی نظام در مبارزه مذکور

در اوایل سال ۱۳۸۰، سالی که رهبر معظم انقلاب اسلامی آنرا سال رفتار علوی نام نهادند، و در تاریخ ۱۰/۲/۸۰ معظم له طی فرمانی ۸ مادهای سران قوای سه گانه و ارگانهای نظارتی تابعه را به مبارزه جدی و قاطع با فساد اقتصادی و مالی مکلف فرمودند. گرچه از آن تاریخ تاکنون قوای ۳گانه فعالیتهای خوب و قابل توجهی از بعد عملی انجام دادهاند، اما از بعد نظری تاکنون اقدام چشمگیری صورت نگرفته است. در این مقاله سعی میشود با بررسی قوانین و مقررات ناظر به فعالیتهای مالی جایگاه قانونی چنین وظیفه ای و راه کارهای آن بررسی شود.

● مقدمه:

بررسی قوانین و مقررات مربوط به فساد مالی بیانگر آنست که قوانین و مقررات مذکور از ۴ جنبه میتوانند مورد تجزیه و تحلیل علمی قرار گیرند: دسته اول قوانین و مقرراتی هستند که ناظر به قبل از وقوع و بروز فساد مالی بوده و قانونگزار آنها را به عنوان ابزارهایی جهت پیشگیری از وقوع فساد وضع نموده است دسته دوم قوانین و مقرراتی میباشند که قانونگزار از طریق ابزارها و دستگاههای قانونی و کارکنان دستگاههای مذکور و از مجرای اینگونه قوانین و مقررات سعی مینماید با یک نظارت همزمان با فعالیت قانونی دستگاه، از وقوع فساد جلوگیری نماید. بدیهی است اینگونه قوانین و مقررات نیز تا حدودی جنبه پیشگیرانه داشته ولی به لحاظ اینکه همزمان با وقوع عملیات مالی غیر فاسد صورت میگیرد میتوان از آنها به عنوان قوانین و مقررات جداگانهای اشاره نمود دسته سوم قوانین و مقرراتی هستند که حاکم بر مرحله پس از بروز وقوع فساد میباشند و نهایتاً دسته آخر قوانین و مقررات حاکم بر دستگاههای نظارتی میباشد که در کلیه مراحل وقوع یک عمل فسادبار چه قبل، چه حین و چه بعد از وقوع آن با اینگونه فعالیتهای فاسد و نامشروع مبارزه مینمایند. موارد فوق را به اختصار در سطوح ذیل میآوریم:

● بخش اول:

قوانین و مقررات ناظر بر پیشگیری از فساد:

همانگونه که رهبر معظم انقلاب در بند ۸ فرمان خود مقرر فرمودهاند، در مبارزه با فساد نباید به جای پرداختن به ریشهها وام الفسادها به سراغ ضعفا و خطاهای کوچک رفت. بنابراین از این لحاظ در مبارزه با فساد مالی لازم است بیشتر به ریشهها توجه نمود و در مبارزه با ریشهها نیز مهمترین ابزار مبارزه با فساد، بحث پیشگیری از وقوع فساد میباشد. در اینخصوص در قوانین و مقررات جاری، احکام و تکالیفی وجود دارد که به اختصار به آنها اشاره مینماییم:

الف) مبحث یکم: قانون اساسی:

در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به عنوان منشور ملت، در اصول متعددی به بحث پیشگیری از فساد مالی و اداری به شرح ذیل اشاره گردیده است:

۱) در اصل چهارم قانون اساسی مقرر گردیده که تمام قوانین و مقررات اعم از مدنی، جزایی، مالی، اقتصادی و... باید براساس موازین اسلامی باشد. بدیهی است در دین مبین اسلام هیچگونه جایگاهی برای امور مفسدهدار و نامشروع شناخته نشده و همین امر سبب میگردد قوانین منطبق با موازین مذکور، سلامت اقتصادی و مالی جامعه را تنظیم و از بروز فساد جلوگیری نمایند.

۲) بندهای ۱ و ۲و ۳ و ۵و ۶و ۸ اصل چهل و سوم قانون اساسی از تامین نیازهای اساسی، ایجاد شرایط و امکانات کار برای همه و تنظیم برنامه اقتصادی کشور و منع انحصار و ربا و دیگر معاملات حرام و منع اسراف و تبذیر و... صحبت گردیده که هریک از موارد فوق میتوانند راه را بر وقوع مفاسد مالی ببندد. به عنوان مثال در جامعهای که نیازهای اساسی مردم نظیر مسکن و خوراک و پوشاک تامین شود، امکان بروز فسادهایی نظیر اختلاس و رشوه و.. از بین میرود و یا در جامعهای که دارای برنامه منظم اقتصادی باشد اشخاص ضمن برآورده نمودن نیازهای مادی، اقدام به خودسازی معنوی نموده و خود را از ورطه فساد دور میدارند. همچنین در جامعهای که اضرار به غیر و احتکار و ربا حرام شده باشد، بسیاری از مفاسد مالی محلی برای وقوع نمییابد.

۳) در اصل چهل و چهارم قانون اساسی مقرر گردیده مالکیت در ۳ بخش دولتی، تعاونی و خصوصی به شرطی معتبر و مورد حمایت میباشد که از محدوده قوانین اسلام تجاوز ننموده باشد.

۴) در اصل چهل و هفتم قانون اساسی نیز صرفاً مالکیت حاصل از طرق مشروع محترم و مورد قبول شناخته شده است.

۵) در اصل یکصدو پنجاه و سوم نیز انعقاد هرگونه قراردادی که منجر به سلطه بیگانگان بر منابع طبیعی و اقتصادی و... کشور شود ممنوع گردیده است.

۶) در بند «۵» اصل صد و پنجاه و ششم نیز «پیشگیری از وقوع جرم (اعم از جرائم مالی و غیره) به عنوان یکی از وظایف قوه قضاییه ذکر گردیده است. بنابراین قوه قضاییه مکلف است در مواردیکه تشخیص دهد امکان وقوع جرائم و مفاسدی در آینده میرود باید از طریق راههای قانونی از وقوع آن جلوگیری نماید.

۷) طبق اصل صدو چهل و دو دارایی رهبر، رئیس جمهور، معاونان رئیس جمهور، وزیران و همسر و فرزندان قبل... از خدمت توسط رئیس قوه قضاییه رسیدگی میگردد که برخلاف حق افزایش نیافته باشد. گرچه این اصل تاکنون بدرستی اجراءنشده و گرچه نظارت رئیس قوه قضاییه بر دارایی رهبری امری خلاف شئون اداری و سلسله مراتب آن میباشد و لیکن خود این اصل بیانگر تاکید قانون اساسی بر پیشگیری از وقوع جرم و فساد میباشد.

ب) مبحث دوم: قوانین عادی

بدیهی است دامنه قوانین عادی به اندازهای وسیع و گسترده میباشد که ذکر تمام قوانین و مقررات مربوط به آنها که حاوی احکام و تکالیفی در خصوص پیشگیری از وقوع فساد مالی باشد، مشکل بوده و از این حیث صرفاً قوانین و مقررات مهم ذکر میگردند:

۱) قانون ممنوعیت دولت از مذاکره و عقد قرارداد راجع به امتیاز نفت با خارجیها مصوب ۱۱ آذر ماه ۱۳۲۳ مقرر داشته که هیچ نخست وزیر، وزیر و اشخاصی که کفالت از مقام آنها و یا معاونت میکنند، نمیتوانند راجع به امتیاز نفت با هیچیک از نمایندگی رسمی و غیر رسمی دول مجاور و غیر مجاور و یا نمایندگان شرکتهای نفت و هرکس غیر از اینها مذاکراتی که صورت رسمی و اثر قانونی دارد بکند و یا اینکه قراردادی امضاءنمایند. در ماده ۲ قانون مذکور مذاکرات مذکور منوط به استحضارو اطلاع مجلس شورای ملی گردیدهاند. و در ماده ۳ حبس از ۲ تا ۸ سال و انفصال دائم از خدمت دولتی به عنوان مجازات متخلف مقرر گردیده است.

همانگونه که مشخص میشود، قانونگزار به منظور اینکه از رانت خواری و سوء استفاده مقامات طراز اول کشور از مقام و موقعیتشان جلوگیری نماید، در مقام پیشگیری از وقوع تخلفات احتمالی، نامبردگان را از مذاکره در خصوص نفت با خارجیها ممنوع نموده است.

۲) قانون راجع به منع مداخله وزراء و نمایندگان مجلسین و کارمندان در معاملات دولتی و کشوری مصوب ۲/۱۰/۱۳۳۷: در قانون مذکور که یکی از قوانین جزایی بسیار مهم در کشورمان میباشد، قانونگزار مسئولین رده اول نظام اعم از نخست وزیر، وزیر، نمایندگان مجلس، سفرا، استانداران و تمامی کارکنان کشوری و لشکری و برخی از اشخاص حقوقی وابسته به دولت و حتی برخی از اقارب نسبی و سببی کارکنان دولت را از مداخله در معاملات دولتی و کشوری که فهرست آن در تبصره ۳ ماده اول قانون مذکور آمده است، ممنوع نموده و برای افراد متخلف مجازات حبس ۲ تا ۴ سال را پیشبینی نموده است. بدون شک قانون مذکور یکی از قوانین حیاتی و با اهمیت در مجموعه قوانین و مقررات نظام اسلامی ایران بوده که براساس آن هیچ مستخدم دولتی نمیتواند مستقیم یا غیر مستقیم در یک معامله با دولت شخصاً یا از طریق دیگری مداخله نماید و از این حیث قانونگزار راه سوءاستفاده از بیتالمال را بسته و به عنوان یک تدبیر پیشگیرانه اجازه نداده مستخدمین دولت از نفوذ و مقام و منزلت اداری خود سوءاستفاده نموده و بر بیت المال دستاندازی نمایند. بدیهی است قانون مذکور با توجه به تاریخ تصویب در حال حاضر شامل برخی از مقامات کشور نظیر رئیس جمهور، رهبری، اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام و.. نمیشود و اصل لزوم تفسیر مضیق در حقوق جزا موجب میگردد قانون مذکور را به افراد مذکور تسری ندهیم.

۳) قانون مربوط به رسیدگی به دارایی وزراء و کارمندان دولت اعم از کشوری و لشکری و شهرداریها و موسسات وابسته به آنها مصوب ۱۹/۲/۱۳۳۷: گرچه قانون مذکور مقرر نموده که از تاریخ تصویب این قانون اشخاص مذکور یعنی وزراءو کارکنان دولت و همسر و فرزندان آنها که به هر طریقی پاداش از دولت میگیرند، مکلف هستند صورت دارایی و درآمد خود و فرزندان تحت و لایت خود را به مراجع قانونی مربوطه تسلیم و رسید دریافت دارند و از این حیث قانون مذکور خیلی واجد جنبه پیشگیری نیست، لیکن تبصره ماده اول قانون مذکور که مقرر داشته کلیه کارکنان جدیدالاستخدام باید موقع ورود به خدمت دولت، صورت دارایی و درآمد خود و همسر و فرزندان خود را به مراجع مذکور تسلیم نمایند، کاملاً جنبه پیشگیری دارد و مقنن سعی داشته از سوء استفاده مستخدمین دولت از مقام و موقعیت شغلی خود جلوگیری نموده تانامبردگان در حین خدمت من غیر حق دارایی و ثروت خود را از مجاری غیر قانونی و به صورت بادآورده انباشته ننمایند ودست به تکاثر ثروت نزنند.

۴) قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل دولتی مصوب ۱۱/۱۰/۷۳:

یکی از اصول مترقی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران اصل «۱۴۱» بوده که مقرر داشته «رئیس جمهوری، معاونان رئیس جمهور، وزیران و کارمندان دولت نمیتوانند بیش از یک شغل دولتی داشته باشند...» در راستای اجرای این اصل قانون صدرالذکر تصویب گردیده و قانونگزار به منظور جلوگیری از فساد اداری و مالی (سوء استفاده از مقام و موقعیتهای متعدد شغلی) و منع دریافتهای متعدد از منابع متعدد دولتی، مستخدمین دولتی را در تمام سطوح از تصدی بیش از یک شغل دولتی ممنوع نموده است. اجرای دقیق اصل فوق سبب میگردد که عدهای مشاغل متعدد دولتی را در انحصار خود در نیاورده و از این حیث موجب تضییع بیتالمال نگردند. اضافه مینماید مشاغل تحقیقاتی و آموزشی از شمول ممنوعتیهای فوق خارج گردیدهاند. لازم به ذکر است که ریشه قوانین مذکور در تبصره «۲۹» قانون بودجه سال ۴۴ (منع دریافت از بیش از یک صندوق دولتی) به چشم میخورد.

۵) قانون ممنوعیت اخذ پورسانت در معاملات خارجی مصوب ۲۷/۴/۷۲:

از آنجائیکه معاملات خارجی جزو آندسته معاملاتی میباشند که مربوط به قراردادهای کلان تجاری و اقتصادی و... میباشند قانونگزار در قانون مصوب فوقالذکر مقرر نموده است که قبول هرگونه پورسانت (درصد) از قبیل وجه، مال، سند پرداخت وجه یا تسلیم مال تحت هر عنوان به طور مستقیم یا غیر مستقیم در رابطه با معاملات خارجی قوای ۳گانه و..ممنوع است.» شان نزول و وظیفه تصویب قانون مورداشاره آنستکه افرادی که از طرف دولت ماموریت انجام اینگونه معاملات را دارند، از طریق دریافت وجوه یا امتیازاتی نظیر پورسانت به هر عنوان خواه به عنوان هدیه و پاداش و... باشد مصالح و منافع مالی عمومی را نادیده نگرفته و باکسب منافع نامشروع مالی مذکور منافع مشروع کلان را زیر پا نگذارند. بدیهی است در معاملات داخلی چنین ممنوعیتی نیز وجود دارد که در قسمتهای بعدی به آن اشاره میگردد.

در پایان این قسمت لازم به ذکر میداند که علاوه بر قوانین کلی و عمومی صدرالاشاره، قوانین متعدد دیگری در خصوص پیشگیری از فساد مالی وجود دارد که به لحاظ کم اهمیتی به آنها اشاره نمیشود.

● بخش دوم:

قوانین و مقررات ودستگاههائی که همزمان باانجام فعالیتها و وظایف قانونی دستگاهها، بطور مستمر از بروز مفاسد مالی جلوگیری مینمایند:

۱) قانون محاسبات عمومی:

یکی از قوانینی که در خصوص موضوع صدرالذکر وجود دارد قانون محاسبات عمومی میباشدکه در ماده «۳۱» آن شخص ذیحساب به عنوان مامور وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف گردیده که بر امور مالی و محاسباتی دستگاهها و صحت و سلامت حسابهای آن نظارت نماید. مامور مذکور وظیفه دارد طبق ماده «۵۳» قانون محاسبات عمومی تمامی پرداختهارا با قوانین و مقررات تطبیق داده تا در صورتیکه دستور خرج مسئولین دستگاهها مذکور خلاف قوانین و مقررات بوده از آن پرداخت جلوگیری و در صورتیکه مسئولین فوق بر دستور غیر قانونی خود اصرار داشته باشند، شخص ذیحساب طبق ماده «۹۱» قانون محاسبات عمومی جریان را به وزارت امور اقتصادی و دارایی و دیوان محاسبات گزارش نماید. بدیهی است وجود ذیحساب و وظایف و مسئولیتهایی که ایشان دارد و نظارت مستمری که ایشان در هنگام خرج و هزینه بعمل میآورد میتواند عامل مهمی در مبارزه بامفاسد مالی و اقتصادی باشد. اینگونه نظارت را امروزه نظارت حین خرج میگویند که یکی از اهرمهای جلوگیری از بروز فساد میباشد.

صادق منتی نژاد

---