مشکلات کوتاه مدت, میان مدت و بلندمدت اقتصاد آمریکا

اقتصاد آمریکا با یک مشکل کوتاه مدت, یک مشکل میان مدت و یک مشکل بلندمدت رودررو است

● پوسنر

اقتصاد آمریکا با یک مشکل کوتاه‌مدت، یک مشکل میان‌مدت و یک مشکل بلندمدت رودررو است.

مشکل کوتاه‌مدت سقف بدهی است، مشکل میان‌مدت بحران اقتصادی است که اقتصاد هنوز در آن غلت می‌زند (این توصیف مرسوم که آن صرفا «رکودی» بود که در سال ۲۰۰۹ پایان یافت گمراه‌کننده است) و مشکل بلندمدت هزینه‌های استحقاقی برای سالمندان است (مثل مراقبت درمانی، تامین اجتماعی و تا حد کمتری)؛ کمک پزشکی که تا حد زیادی به عنوان بیمه تکمیلی درمان برای بسیاری از سالمندان عمل می‌کند. سه مشکل به هم تنیده هستند. سومین مشکل که بلندمدت است شاید وخیم‌ترین آنها باشد.

سقف بدهی- یعنی تعیین حد دلاری برای بدهی دولت فدرال که فقط با تصویب قانون توسط کنگره برای افزایش دادن آن، قابل افزایش است- روش ناکارآی کنترل قوه مقننه بر مخارج دولت است. بدون این سقف هم کنگره هنوز می‌توانست وام گرفتن خزانه‌داری را محدود کند، اما باید این کار را با تصویب یک قانون انجام می‌داد. وجود سقف به این معنا است که نیاز به تصویب یک قانون است تا اجازه استقراض بالای هر مبلغی که آخرین بار به عنوان سقف توسط قانون مطرح شده بود مشخص گردد. تصویب یک قانون جدید، دشوارتر از شکست دادن یک قانون پیشنهادی است و بنابراین یک جناح مصمم در مجلس شاید بتواند با تهدید به جلوگیری از تصویب یک قانون که سقف را بالا می‌برد امتیازات غیرمعقولی به چنگ آورد. اگر قربانیان مدنظر این اخاذی امتناع ورزند و یک بازی بزدلانه به دنبال آن راه بیفتد شاید قانون به تصویب نرسد و در نتیجه اگر سقف بدهی افزایش نیابد پیامدهای بسیار جدی به دنبال دارد، خصوصا زمانی که مثل مورد کنونی دولت باید وام بگیرد تا پول کافی داشته باشد تا تعهدات مخارجی خویش را جامه عمل بپوشاند. در حال حاضر، دولت فدرال حدود ۳۰۰ میلیارد دلار در ماه خرج می‌کند که حدود ۸۳ میلیارد دلار آن استقراضی است. اگر دولت به هیچ وجه نتواند آن مبلغ را وام بگیرد چون هر بار که وام می‌گیرد بدهی‌اش بالا می‌رود (مگر اینکه صرفا بدهی را استمهال کند)، قادر به انجام تعهدات مخارجی خویش نخواهد بود. از جنبه فنی قضیه، دولت نکول نخواهد کرد چون درآمدهای مالیاتی وی کافی است تا بهره بدهی را بپردازد اما بدهی قراردادی (مثل اوراق قرضه و از این قبیل) تنها هزینه غیرقابل‌اجتناب دولت فدرال نیست: هر دو هزینه‌های معمولی نظامی و غیرنظامی اداره کردن دولت را داریم و هزینه‌های استحقاقی عظیمی که بخش چشمگیری از جامعه به آنها وابسته هستند. ناتوانی در پرداخت این هزینه‌ها عملا به معنای ورشکستگی است.

مهار شدید هزینه‌های فدرال اگر سقف بدهی بالا نرود اثر مخربی بر اقتصاد خیلی ضعیف جاری خواهد داشت چون ۸۳ میلیارد دلار مخارج ماهانه نمی‌تواند به سرعت با مخارج خصوصی جایگزین گردد؛ این طور نیست که بگوییم۸۳ میلیارد دلار از دولت به سمت بخش خصوصی جابه‌جا شده است. بلکه به معنای خارج کردن یک هزارمیلیارد دلار در سال از اقتصاد است. شاید بنیادهای خصوصی بخشی از آن جای خالی را پر کنند، اما اگر این چنین است آنها پول را از سایر دریافت‌کنندگان بخشش‌های بنیاد منحرف می‌کنند به جای اینکه میزان خالص نقدینگی در دسترس برای مصرف را افزایش دهند، مگر اینکه آنها پول را از سمت دریافت‌کنندگان خارجی به داخل منحرف سازند.

برخی منافع بلندمدت در ممنوع کردن استقراض بیشتر دولت وجود دارد. منافع عمدتا در فشار آمدن به اقتصاد دولتی و کاهش هزینه‌بهره سالانه دولت قرار دارد. اقتصاددانان انتظارات عقلایی استدلال می‌آورند که مصرف‌کنندگان و کسبه با پیش‌بینی مالیات‌های پایین‌تر در آینده، تحریک می‌شوند که اکنون بیشتر خرج کنند. اما مصرف‌کنندگان، سرمایه‌گذاران و صاحبان کسب و کار شاید به خاطر نااطمینانی عقب بکشند و قطعا نابسامانی کوتاه‌مدت و میان‌مدت یک اقتصاد ضعیف‌شده می‌تواند فاجعه‌بار باشد. کاهش مخارج دولت را خیلی نمی‌توان با افزایش مخارج خصوصی جبران کرد، به طوری که فعالیت کلی اقتصادی کمتر خواهد شد.

درباره ضعف جاری اقتصاد بزرگ‌نمایی نمی‌کنیم. تولید ناخالص داخلی که با تورم تعدیل شده است از سال ۲۰۰۷ تاکنون حدود نیم درصد سقوط کرده است. نتیجه اینکه تولید ناخالص داخلی سرانه کاهش محسوسی یافته است، چون رشد جمعیت را داریم و تولید ناخالص داخلی جاری تقریبا ۱۰ درصد زیر خط روند ۳ درصدی تولید در یک سال است. استدلال بهتری به شکل دامن زدن به تورم از سوی فدرال رزرو داریم تا وام‌های رهنی و سایر بدهی‌های مصرف‌کننده به قیمت واقعی کاهش یابد به جای این که کنگره مخارج دولت را کاهش دهد.

نکته طنزآمیز در وضعیت کنونی (و یک استدلال قدرتمند علیه پیشنهادات جمهوری‌خواهان در برداشتن سقف بدهی فقط به مدت شش ماه تا مجبور به کاهش مخارج دولت شوند که برای ترغیب جمهوری‌خواهان مجلس به حمایت از افزایش بیشتر سقف در پایان آن دوره نیاز خواهد بود) این است که پیشنهادات واقعی برای کاهش بدهی، کم‌جان‌تر و احتمالا فریبنده هستند. تحت معامله‌ای که به طور آزمایشی توافق شده است کاهش اولیه بدهی فقط ۹۰۰ میلیارد دلار خواهد بود که طی ده سال آینده توزیع می‌شود و به رقم فقط ۹۰ میلیارد دلار در یک سال می‌رسد یا کمتر از ۱۰ درصد کسری سالانه بودجه فدرال و با این فرض است که کسری رشد نخواهد کرد، اما کاملا محتمل است که کسری رشد کند. حقیقتا اگر اقتصاد خودش را بازیابد کسری به صورت درصدی از تولید ناخالص داخلی (که همین درصد مهم است نه قدر مطلق کسری) کاهش خواهد یافت. اما در برابر این، رشد احتمالا سریع در هزینه‌های استحقاقی مراقبت درمانی و تامین اجتماعی را داریم چون جمعیت بالای ۶۵ سال به رشد بی‌امان خود ادامه خواهد داد. تنها سنجه‌ای که این افزایش را کند می‌کند و به نظر می‌رسد از نظر سیاسی در حال حاضر عملی باشد تغییر دادن فرمول برای محاسبه افزایش سالانه هزینه زندگی تامین اجتماعی است. نشانه قطعی از نادرست بودن برنامه‌های جایگزین دموکرات‌ها و جمهوری‌خواهان در کاهش مخارج دولت این بود که هر دو اتکای شدیدی به یک سختگیری در «اتلاف و تقلب» در هزینه‌های مراقبت درمانی دارند.

معامله به طور آزمایشی توافق شده در فراخواندن به کاهش‌های بیشتر (یا افزایش‌های مالیاتی) حدود ۵/۱ میلیارد دلاری نیز که در ده سال آینده توزیع می‌شود توسط یک کمیسیون دو حزبی پیشنهاد شده است و اثر خودکاری می‌گیرد، مگر اینکه کنگره وارد عمل شود و تصمیم به ابطال این کاهش‌ها بگیرد. تغییر و تعویض‌های هزینه‌ای در تامین اجتماعی از روی میز مذاکره برداشته شده است و تنها کاهشی در مراقبت درمانی که مذاکره‌کنندگان مجاز هستند دستور دهند کاهش مخارج بیمارستان‌ها و پزشکان است. این اقدام اثر غیرمستقیمی بر هزینه مراقبت درمانی دارد و با طولانی کردن زمان انتظار برای خدمات پزشکی، فشار برای ابطال کاهش‌های هزینه‌ای را ایجاد خواهد کرد.

همگام با تعدیل فرمول هزینه زندگی تامین اجتماعی و تلاش موفقیت‌آمیز دهه ۱۹۸۰ برای افزایش تدریجی سن قانونی دریافت مستمری تامین اجتماعی، کاهش‌های بزرگ‌مقیاس در استحقاقی‌ها تنها در صورتی شدنی هستند که تدریجی باشند و باید به صورتی انجام گیرد تا ضربه جدی به اقتصاد ضعیف جاری نزند. مشکل این است که کنگره نمی‌تواند تعهدات معتبر بلندمدت به کاهش مخارج بدهد چون امکان مقید ساختن و بستن دست کنگره‌های بعدی را ندارد. مشکل با این واقعیت تشدید می‌شود که هر دو حزب سیاسی اشتیاق بیشتری به افزایش مخارج دارند تا افزایش مالیات‌ها، به طوری که یک نیروی درون‌ساز برای افزایش بدهی دولت وجود دارد. رادیکال‌های جمهوری‌خواه در مجلس نمایندگان این مشکل را تشخیص داده‌اند و سردرگمی آنها قابل درک است، اما ورشکستگی ملی راهکار هوشمندانه‌ای نیست.

● بکر

همان‌طور که پوسنر خاطر نشان می‌سازد آمریکا با یک مشکل آنی بدهی، مشکل میان‌مدت کسری و مشکلات بلندمدت کسری و بدهی روبه‌رو است. ما چندین بار مسائل مالی بلندمدت را به بحث گذاشته‌ایم، به طوری که من در این جا تنها روی موضوعات کوتاه‌مدت‌تر کسری- بدهی تمرکز می‌کنم.

سقف بدهی فدرال با تنها یک استثنا در میانه دهه ۱۹۹۰، طی ۶۰ سال گذشته، همیشه به موقع افزایش یافته است تا با میزان رو به رشد بدهی هم‌ساز شود. اگر چه زمان اندکی باقی مانده است تا سقف افزایش یابد من باور ندارم هر کدام از دو حزب ریسک سقوط دولت را خواهد پذیرفت برای اینکه سقف را تعدیل نکند پیش از اینکه دولت عملا ناتوان از انجام تعهدات خویش شود. قطعا جمهوری‌خواهان هزینه سیاسی که به آنها وارد شد پس از اینکه به تحریک گینگریچ، دولت فدرال را در ۱۹۹۵ به تعطیلی کشاندند به یاد می‌آورند. بنابراین من کاملا شگفت‌زده خواهم شد اگر که این بار به یک توافق نرسند، پیش از اینکه دولت فدرال مجبور شود پرداخت در برخی از تعهدات ضمنی خویش از قبیل پرداخت‌های کمک‌درمانی و مراقبت درمانی را به تاخیر اندازد.

البته تعیین سقف مطلق بر بدهی که به طور پیوسته بالا می‌رود معنای اقتصادی چندانی ندارد. واضح است که اندازه مرتبط دولت را با میزان مطلق بدهی آن نمی‌سنجند چون اقتصادهای بزرگ میزان بدهی بسیار بیشتری از اقتصادهای کوچک دارند. خط‌کش بهتر، بار مالی بدهی دولت است که به صورت نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی، یا نسبت پرداخت بهره بابت بدهی به تولید ناخالص داخلی، یا شاید سهم پرداخت بهره بدهی به کل مخارج دولت بیان می‌شود.

حتی نسبت بدهی دولت به تولید ناخالص داخلی، اندازه تاثیر دولت بر اقتصاد را اندازه‌گیری نمی‌کند. با نسبت مخارج دولت به تولید ناخالص داخلی شامل هر روندی در این نسبت به علاوه سنجه‌های گوناگون سخت‌تر محاسبه شده از اندازه و قلمرو مقررات دولت در بازارهای محصول، کار و سرمایه، تاثیر حال و آینده بهتر سنجیده می‌شود. دغدغه مشروع اصلی بر سر تاثیر فزاینده دولت فدرال بر اقتصاد، از رشد سریع در سهم مخارج دولت به تولید ناخالص داخلی طی چند سال گذشته بیرون می‌آید. به علاوه، پیش‌بینی می‌شود که این سهم به رشد خود در آینده ادامه دهد، مگر اینکه تولید ناخالص داخلی دست کم ۳ درصد در سال طی ۲۰ سال آینده رشد کند و کنترل‌های موثر درباره استحقاقی‌ها برای سالمندان اجرا شود. سهم مخارج دولت فدرال به تولید ناخالص داخلی از ۱۹۹۵ تا ۲۰۰۷ بین ۱۸ تا ۲۱ درصد شناور بوده است که در سال آخر ۵/۱۹ درصد بود. طی سه سال بعدی، مخارج دولت جهش کرده و به سرعت رشد کرد، تولید ناخالص داخلی راکد ماند و نسبت مخارج فدرال به تولید ناخالص داخلی به ۲۵ درصد در سال ۲۰۰۹ رسید. پیش‌بینی می‌شود که این سهم در سال ۲۰۱۱ به حدود ۲۵ درصد برسد. واقعا به بخشی از رشد مخارج فدرال نیاز است تا بتوان با بحران مالی جنگید؛ اما بیشتر این افزایش بیانگر اشتیاق بسیاری از کسانی است که دولت فدرال را در کنترل دارند و خواهان افزایش نقش خویش در اقتصاد هستند.

در مقاله «زمان تغییر بازی بودجه رسیده است» در وال استریت ژورنال که جورج شولتز، جان تیلور و من در ماه آوریل نوشتیم ما یک راهبرد کلی برای کاهش تدریجی دیگر بار این سهم به ۵/۱۹ درصد در سال ۲۰۲۱ تشریح کردیم. این راهبرد مخارج دولت را فقط در حد ۱۹ میلیارد دلار یا فقط به حدود ۱/۰ درصد از کل مخارج دولت فدرال در سال ۲۰۱۱ کاهش می‌دهد. این راهبرد هم‌چنین اجازه می‌دهد تا مخارج اسمی فدرال به طور میانگین به میزان ۷/۲ درصد در سال از سال ۲۰۱۰ تا ۲۰۲۱ افزایش یابد. رویکرد ما همچنین فرض می‌گرفت که تولید ناخالص داخلی اسمی به میزان ۶/۴ درصد طی این دوره یازده ساله افزایش خواهد یافت. از آنجا که فرض می‌شود تولید ناخالص داخلی به نحو قابل ملاحظه‌ای سریع‌تر از مخارج دولت رشد می‌کند سهم دولت در اقتصاد تا سال ۲۰۲۱ به بیش از ۴ درصد کاهش می‌یابد. اگر ما (به صورت خوش‌بینانه) فرض کنیم که میانگین نرخ تورم ۷/۱ درصدی طی دهه آینده داریم تحلیل ما به مخارج به قیمت‌های واقعی دولت اجازه می‌دهد تا از سطح بالا رفته خود در سال ۲۰۱۰ به اندازه ۱ درصد در سال تا ۲۰۲۱ رشد کند. رشد فرض شده در تولید ناخالص داخلی حقیقی (پس از تعدیل برای نرخ تورم ۷/۱ درصد فرض شده) یک کمی کمتر از ۳ درصد در سال طی این دوره است که حدود ۱ درصد رشد سالانه آن به علت افزایش جمعیت آمریکا است. سه درصد در سال رشد تولید ناخالص داخلی حقیقی، نرخ رشد بلندمدت اقتصاد آمریکا از ۱۸۸۰ تاکنون بوده است. این نرخ به میزان چشمگیری کمتر از نرخ رشد معمولی تولید ناخالص داخلی در یک دهه پس از وقوع یک بحران مهم است. به همین دلیل است که من معتقدم سه درصد رشد با اصلاح مالیاتی (که شامل برخی افزایش‌های مالیاتی است) و با کنترل‌های جدی بر رشد مخارج دست‌یافتنی است.

رشد مخارج فدرال را در سطح ۱ درصد در سال نگه داشتن، چالش عظیمی خواهد بود چون هزینه‌های استحقاقی مثل مراقبت درمانی طی دهه آینده بسیار سریع‌تر رشد خواهد کرد اگر اصلاحات قابل ملاحظه‌ای در استحقاقی‌ها صورت نگیرد و هزینه‌هایش را برای دولت به شدت کاهش ندهد. با این حال، کاهش نرخ رشد مخارج امری شدنی است. یک نقطه شروع مهم کاهش دادن برخی از گسترش‌های محسوس مخارج فدرال از ۲۰۰۷ به این سو است.

این را که با اصلاحات جدی ترکیب کنیم تا مخارج دولت بر مراقبت درمانی، به ویژه برای سالمندان با توان مالی مناسب را کاهش دهد، یک راه طولانی به سمت نگه‌داشت رشد واقعی مخارج فدرال در دامنه ۱ درصد در سال به مدت یک دهه در پیش داریم. نخستین واکنش‌ها پس از اینکه سازش احتمالی بودجه آشکار شد به این شرح است؛ جزئیات سازش هنوز روشن نشده است اما ظاهرا مراقبت درمانی و سایر استحقاقی‌ها به استثنای یک مورد تاثیری نخواهد پذیرفت. پرداختی‌ها به بیمارستان‌ها و شرکت‌های بیمه برای خدماتی که ارائه می‌دهند یا تامین مالی کاهش خواهد یافت که یا کیفیت خدمات ارائه شده را پایین می‌آورد یا باعث زمان انتظار بیشتری برای دریافت خدمات پزشکی می‌شود. به نظر می‌رسد که سازش در این مقطع بهتر از هیچ کار نکردن باشد. اما کار بسیار بیشتری باید انجام شود به جای این که صرفا وعده به آینده داده شود برای این که رشد مخارج واقعی فدرال را در سطحی نه بیشتر از ۱ درصد در سال محدود سازد.